论文部分内容阅读
主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省政府委托，现就《浙江省违法建筑处置规定（草案）》（以下简称草案）作如下说明：
一、制定规定的必要性
违法建筑一直是我省城乡规划管理中存在的突出问题，已成为市政建设、旧住宅区和城中村改造、重大项目征地和拆迁工作推进的“拦路虎”，严重阻碍了正常的建设和发展，影响了城乡品位和形象，扰乱了社会管理秩序，损害了社会公共资源和利益。国家城乡规划法、土地管理法和行政强制法等有关法律、法规对违法建筑的处置已有一些规定，但有的比较原则，需要结合地方实际进一步细化，增强操作性；也有的方面需要根据社会管理的新要求予以补充。违法建筑处置工作涉及面宽、社会影响大、社会关注度高。省委、省政府领导多次作出批示和指示，要求立法先行，为违法建筑处置工作提供规范和保障。因此，制定处置违法建筑的地方性法规非常迫切和必要。
二、规定的起草过程
制定《浙江省违法建筑处置规定》是省人大常委会2013年立法计划确立的一类立法项目。根据省政府领导的指示，草案由省法制办直接牵头负责起草，自2012年10月开始，省法制办组织成立了由省建设厅、省国土资源厅、省公安厅等部门参加，并邀请省人大常委会法工委、省法院有关人员参加的立法起草小组，广泛收集了兄弟省市已出台的立法项目和有关理论、实务研究性材料，赴广州、南京等地作了学习考察，赴杭州、温州、湖州、嘉兴等地作了立法调研，发函征求了各市人民政府和省级有关部门以及省法院、省电力公司的书面意见，召开了省级有关部门参加的立法协调会和法律与城乡规划方面专家参加的专家论证会，专程赴省法院作进一步的沟通，还通过省法制办网站征求了社会公众的意见。省人大常委会有关领导还亲自带队调研并听取汇报，研究相关问题。省法制办会同有关部门经过反复研究、论证和修改，数易其稿。2013年4月19日省政府第5次常务会议审议通过了草案。
三、需要说明的几个问题
（一）关于本规定的调整范围。草案第二条将本规定调整的违法建筑限于违反城乡规划法律、法规规定建设的建筑，这主要是基于以下两点考虑：
一是突出重点。从广义上讲，违法建筑是指所有违反法律、法规规定建设的建筑，包括违反城乡规划法、土地管理法以及市容、交通、水利、消防、文物、物业管理等专业法律、法规。但从我省实际情况看，违法建筑主要是违反城乡规划法、土地管理法，并且大量的是既违反城乡规划法，又违反土地管理法，应作为当前违法建筑处置的重点对象加以解决。
二是便于执行。对违法建筑的处置，土地管理法和城乡规划法规定的差异比较大。除处置方式有很大不同外，最主要的差别是对当事人不自行拆除的违法建筑，城乡规划部门有权依法强制拆除，而土地管理部门必须经人民法院裁决后才能强制拆除。鉴于以一个地方性法规承载对上述两个法律制度予以细化的任务会很庞杂，不利操作和执行。草案将违反城乡规划法律、法规规定建设的建筑作为主要调整对象，有利于加大违法建筑拆除及相关处置工作力度。同时，在实际工作中，这一规定并不排斥对既违反土地管理法又违反城乡规划法的违法建筑，由土地管理部门依照土地管理法作为执法主体予以查处。此外，对于违反土地管理法的违法建筑处置，草案第三十条作了转致性规定。
（二）关于违法建筑的具体认定。实践中，违法建筑的具体认定十分复杂，需要考虑城乡规划法律、法规的实施时间，城乡规划的编制、批准和修改时间，城镇规划区范围的确定和调整等许多因素，难以制订全省统一的具体认定标准。为此，草案作了原则性规定，并授权设区的市、县（市）人民政府根据城乡规划法律、法规规定并结合本地规划的实施情况确定违法建筑的具体认定标准。（第2条第2、3款）
（三）关于违法建筑的防控。为了标本兼治，建立长效机制，最大限度地避免新的违法建筑产生，在国家和省有关规定的基础上，草案作了以下规定：一是新闻媒体和有关单位应当积极开展宣传，提高公众遵守城乡规划等法律、法规的意识；二是对城乡规划主管部门依法对规划许可实施监督检查提出了具体要求，并规定城乡规划主管部门和乡镇人民政府（街道办事处）应当建立查处违法建筑日常巡查和举报制度；三是单位、个人就违法建筑申办建设工程竣工验收备案手续或者申办房屋、土地登记和申请开具房屋使用证明以及以违法建筑作为生产、经营场所申办有关证照的，有关行政机关不予办理；四是单位、个人就违法建筑申办供电、供水、供气相关手续的，供电、供水、供气单位不予办理。（第5条第4款、第6条、第25条、第26条）
（四）关于违法建筑的处置主体。
1.根据城乡规划法的规定，城镇规划区范围内的违法建筑处置的法定主体是县级以上城乡规划主管部门，乡、村庄规划区范围内的违法建筑处置的法定主体是乡镇人民政府，草案对此作了重申。同时考虑到城镇拆违工作需要乡镇人民政府（街道办事处）积极参与，草案要求其按照本规定和县级以上人民政府确定的职责承担违法建筑处置相关工作。（第4条第2款）
2.对河道管理范围、公路两侧建筑控制区范围以及其他法律、法规规定的特定范围内违法建筑的处置，国家和省的相关专业法律、法规赋予水利、交通等部门特定范围内违法建筑处置主体的地位。草案对此作了转致性规定。（第5条第2款）
3.鉴于我省不少设区的市、县（市、区）已成立了独立的城市管理行政执法部门，且实际承担了大量的违法建筑处置工作任务，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》的有关规定，草案规定设区的市、县（市、区）城市管理行政执法部门经法定程序被赋予城镇规划管理行政处罚相关职责的，由其具体负责城镇违法建筑处置工作。（第29条）
（五）关于违法建设行为的制止。根据有关法律、法规的精神和规划管理的实际需要，草案规定了城乡规划主管部门和乡镇人民政府发现违法建设行为正在实施的，应当现场责令当事人停止施工，经调查取证后以书面形式通知当事人停止建设；当事人拒不停止建设的，依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定采取查封措施；查封后仍继续建设的，可以拆除继续建设部分。（第8条第1款） （六）关于违法建筑的具体处置。草案按照城乡规划法规定的精神，对违法建筑规定了责令限期改正、责令限期拆除或者没收的分类处置方式。其中，对拆除作了以下规定：
一是根据《浙江省城乡规划条例》和近年来规划管理的新要求，对应当拆除的情形作了列举式的具体规定，以增强可操作性。（第9条）
二是重申了城乡规划法规定的当事人自行拆除和行政机关依法强制拆除两种方式，并在总结省内外违法建筑处置工作经验的基础上，创设了代为拆除（或者称助拆）机制，即违法建筑当事人自行拆除确有困难的，可以提出由城乡规划主管部门或者乡镇人民政府组织拆除。（第15条）
三是根据行政强制法规定的有关精神，违法建筑具有已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源情形的，可以依照法定代履行程序予以拆除。（第16条第3款）
四是为了进一步规范违法建筑处置的程序，在行政强制法、行政处罚法等有关法律规定的基础上，进一步细化和明确了处置决定的作出和送达、强制拆除公告发布、现场实施强拆以及社会稳定风险评估等程序和机制。（第13条、第14条、第17条、第19条、第20条）
此外，考虑到乡村违法建筑的形成原因十分复杂，特别是还存在许多合理不合法的情形，由各地根据实际制定具体处置政策较为妥当；另据悉，国土资源部牵头拟定的小产权房（其中相当一部分属于乡村违法建筑）分类清理处置方案已报国务院待审批中。因此，草案授权设区的市、县（市）人民政府根据城乡规划法律、法规和国家有关规定另行制定具体办法，并向社会公布。（第12条）
（七）关于当事人合法权利保障。处置违法建筑虽然是对违法行为的一种纠正，但对于其中所涉及的当事人合法权利特别是程序性权利应当予以保障。草案作了以下规定：
一是规定城乡规划主管部门和乡镇人民政府对违法建筑处置依法作出决定之前，应当听取当事人的陈述和申辩并制作笔录。对于当事人提出的合理意见应当予以采纳；对当事人的意见不予采纳的，应当说明理由。对违法建筑处置作出的决定应当载明相关的事实、理由、依据以及不服决定的救济途径等。（第13条）
二是规定违法建筑当事人未在强制拆除公告载明期限内取走违法建筑内财物的，经由城乡规划主管部门或者乡镇人民政府登记造册后暂时运送他处存放，由当事人另行领取；当事人不到现场的，应当在公证处公证或者无利害关系的第三方见证下对财物登记造册，并书面告知当事人另行领取。（第18条）
三是规定城乡规划主管部门和乡镇人民政府对违法建筑现场实施强制拆除时，应当书面告知当事人到场，当事人是法人或者其他组织的，告知其法定代表人或者主要负责人到场；当事人不到场的，应当有公证处公证或者无利害关系的第三方见证。（第19条第1款）
四是规定具有城镇廉租住房、经济适用住房申请资格的违法建筑当事人，其违法建筑拆除后无房居住或者住房面积低于本地住房困难标准的，纳入城镇廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房等予以保障；在未获保障或者未落实过渡措施之前，其违法建筑暂缓拆除。乡村违法建筑可以暂缓拆除的情形，由设区的市或者县（市）人民政府制定的乡村违法建筑具体处置办法规定。（第22条）
五是规定城乡规划主管部门、其他有关部门以及乡镇人民政府工作人员在违法建筑处置工作中，应当严格、规范、公正、文明行使职权，不得侵犯当事人合法权益；对当事人合法权益造成损害的，应当依法予以赔偿。（第23条）
以上说明和《浙江省违法建筑处置规定（草案）》，请予审议。
我受省政府委托，现就《浙江省违法建筑处置规定（草案）》（以下简称草案）作如下说明：
一、制定规定的必要性
违法建筑一直是我省城乡规划管理中存在的突出问题，已成为市政建设、旧住宅区和城中村改造、重大项目征地和拆迁工作推进的“拦路虎”，严重阻碍了正常的建设和发展，影响了城乡品位和形象，扰乱了社会管理秩序，损害了社会公共资源和利益。国家城乡规划法、土地管理法和行政强制法等有关法律、法规对违法建筑的处置已有一些规定，但有的比较原则，需要结合地方实际进一步细化，增强操作性；也有的方面需要根据社会管理的新要求予以补充。违法建筑处置工作涉及面宽、社会影响大、社会关注度高。省委、省政府领导多次作出批示和指示，要求立法先行，为违法建筑处置工作提供规范和保障。因此，制定处置违法建筑的地方性法规非常迫切和必要。
二、规定的起草过程
制定《浙江省违法建筑处置规定》是省人大常委会2013年立法计划确立的一类立法项目。根据省政府领导的指示，草案由省法制办直接牵头负责起草，自2012年10月开始，省法制办组织成立了由省建设厅、省国土资源厅、省公安厅等部门参加，并邀请省人大常委会法工委、省法院有关人员参加的立法起草小组，广泛收集了兄弟省市已出台的立法项目和有关理论、实务研究性材料，赴广州、南京等地作了学习考察，赴杭州、温州、湖州、嘉兴等地作了立法调研，发函征求了各市人民政府和省级有关部门以及省法院、省电力公司的书面意见，召开了省级有关部门参加的立法协调会和法律与城乡规划方面专家参加的专家论证会，专程赴省法院作进一步的沟通，还通过省法制办网站征求了社会公众的意见。省人大常委会有关领导还亲自带队调研并听取汇报，研究相关问题。省法制办会同有关部门经过反复研究、论证和修改，数易其稿。2013年4月19日省政府第5次常务会议审议通过了草案。
三、需要说明的几个问题
（一）关于本规定的调整范围。草案第二条将本规定调整的违法建筑限于违反城乡规划法律、法规规定建设的建筑，这主要是基于以下两点考虑：
一是突出重点。从广义上讲，违法建筑是指所有违反法律、法规规定建设的建筑，包括违反城乡规划法、土地管理法以及市容、交通、水利、消防、文物、物业管理等专业法律、法规。但从我省实际情况看，违法建筑主要是违反城乡规划法、土地管理法，并且大量的是既违反城乡规划法，又违反土地管理法，应作为当前违法建筑处置的重点对象加以解决。
二是便于执行。对违法建筑的处置，土地管理法和城乡规划法规定的差异比较大。除处置方式有很大不同外，最主要的差别是对当事人不自行拆除的违法建筑，城乡规划部门有权依法强制拆除，而土地管理部门必须经人民法院裁决后才能强制拆除。鉴于以一个地方性法规承载对上述两个法律制度予以细化的任务会很庞杂，不利操作和执行。草案将违反城乡规划法律、法规规定建设的建筑作为主要调整对象，有利于加大违法建筑拆除及相关处置工作力度。同时，在实际工作中，这一规定并不排斥对既违反土地管理法又违反城乡规划法的违法建筑，由土地管理部门依照土地管理法作为执法主体予以查处。此外，对于违反土地管理法的违法建筑处置，草案第三十条作了转致性规定。
（二）关于违法建筑的具体认定。实践中，违法建筑的具体认定十分复杂，需要考虑城乡规划法律、法规的实施时间，城乡规划的编制、批准和修改时间，城镇规划区范围的确定和调整等许多因素，难以制订全省统一的具体认定标准。为此，草案作了原则性规定，并授权设区的市、县（市）人民政府根据城乡规划法律、法规规定并结合本地规划的实施情况确定违法建筑的具体认定标准。（第2条第2、3款）
（三）关于违法建筑的防控。为了标本兼治，建立长效机制，最大限度地避免新的违法建筑产生，在国家和省有关规定的基础上，草案作了以下规定：一是新闻媒体和有关单位应当积极开展宣传，提高公众遵守城乡规划等法律、法规的意识；二是对城乡规划主管部门依法对规划许可实施监督检查提出了具体要求，并规定城乡规划主管部门和乡镇人民政府（街道办事处）应当建立查处违法建筑日常巡查和举报制度；三是单位、个人就违法建筑申办建设工程竣工验收备案手续或者申办房屋、土地登记和申请开具房屋使用证明以及以违法建筑作为生产、经营场所申办有关证照的，有关行政机关不予办理；四是单位、个人就违法建筑申办供电、供水、供气相关手续的，供电、供水、供气单位不予办理。（第5条第4款、第6条、第25条、第26条）
（四）关于违法建筑的处置主体。
1.根据城乡规划法的规定，城镇规划区范围内的违法建筑处置的法定主体是县级以上城乡规划主管部门，乡、村庄规划区范围内的违法建筑处置的法定主体是乡镇人民政府，草案对此作了重申。同时考虑到城镇拆违工作需要乡镇人民政府（街道办事处）积极参与，草案要求其按照本规定和县级以上人民政府确定的职责承担违法建筑处置相关工作。（第4条第2款）
2.对河道管理范围、公路两侧建筑控制区范围以及其他法律、法规规定的特定范围内违法建筑的处置，国家和省的相关专业法律、法规赋予水利、交通等部门特定范围内违法建筑处置主体的地位。草案对此作了转致性规定。（第5条第2款）
3.鉴于我省不少设区的市、县（市、区）已成立了独立的城市管理行政执法部门，且实际承担了大量的违法建筑处置工作任务，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》的有关规定，草案规定设区的市、县（市、区）城市管理行政执法部门经法定程序被赋予城镇规划管理行政处罚相关职责的，由其具体负责城镇违法建筑处置工作。（第29条）
（五）关于违法建设行为的制止。根据有关法律、法规的精神和规划管理的实际需要，草案规定了城乡规划主管部门和乡镇人民政府发现违法建设行为正在实施的，应当现场责令当事人停止施工，经调查取证后以书面形式通知当事人停止建设；当事人拒不停止建设的，依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定采取查封措施；查封后仍继续建设的，可以拆除继续建设部分。（第8条第1款） （六）关于违法建筑的具体处置。草案按照城乡规划法规定的精神，对违法建筑规定了责令限期改正、责令限期拆除或者没收的分类处置方式。其中，对拆除作了以下规定：
一是根据《浙江省城乡规划条例》和近年来规划管理的新要求，对应当拆除的情形作了列举式的具体规定，以增强可操作性。（第9条）
二是重申了城乡规划法规定的当事人自行拆除和行政机关依法强制拆除两种方式，并在总结省内外违法建筑处置工作经验的基础上，创设了代为拆除（或者称助拆）机制，即违法建筑当事人自行拆除确有困难的，可以提出由城乡规划主管部门或者乡镇人民政府组织拆除。（第15条）
三是根据行政强制法规定的有关精神，违法建筑具有已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源情形的，可以依照法定代履行程序予以拆除。（第16条第3款）
四是为了进一步规范违法建筑处置的程序，在行政强制法、行政处罚法等有关法律规定的基础上，进一步细化和明确了处置决定的作出和送达、强制拆除公告发布、现场实施强拆以及社会稳定风险评估等程序和机制。（第13条、第14条、第17条、第19条、第20条）
此外，考虑到乡村违法建筑的形成原因十分复杂，特别是还存在许多合理不合法的情形，由各地根据实际制定具体处置政策较为妥当；另据悉，国土资源部牵头拟定的小产权房（其中相当一部分属于乡村违法建筑）分类清理处置方案已报国务院待审批中。因此，草案授权设区的市、县（市）人民政府根据城乡规划法律、法规和国家有关规定另行制定具体办法，并向社会公布。（第12条）
（七）关于当事人合法权利保障。处置违法建筑虽然是对违法行为的一种纠正，但对于其中所涉及的当事人合法权利特别是程序性权利应当予以保障。草案作了以下规定：
一是规定城乡规划主管部门和乡镇人民政府对违法建筑处置依法作出决定之前，应当听取当事人的陈述和申辩并制作笔录。对于当事人提出的合理意见应当予以采纳；对当事人的意见不予采纳的，应当说明理由。对违法建筑处置作出的决定应当载明相关的事实、理由、依据以及不服决定的救济途径等。（第13条）
二是规定违法建筑当事人未在强制拆除公告载明期限内取走违法建筑内财物的，经由城乡规划主管部门或者乡镇人民政府登记造册后暂时运送他处存放，由当事人另行领取；当事人不到现场的，应当在公证处公证或者无利害关系的第三方见证下对财物登记造册，并书面告知当事人另行领取。（第18条）
三是规定城乡规划主管部门和乡镇人民政府对违法建筑现场实施强制拆除时，应当书面告知当事人到场，当事人是法人或者其他组织的，告知其法定代表人或者主要负责人到场；当事人不到场的，应当有公证处公证或者无利害关系的第三方见证。（第19条第1款）
四是规定具有城镇廉租住房、经济适用住房申请资格的违法建筑当事人，其违法建筑拆除后无房居住或者住房面积低于本地住房困难标准的，纳入城镇廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房等予以保障；在未获保障或者未落实过渡措施之前，其违法建筑暂缓拆除。乡村违法建筑可以暂缓拆除的情形，由设区的市或者县（市）人民政府制定的乡村违法建筑具体处置办法规定。（第22条）
五是规定城乡规划主管部门、其他有关部门以及乡镇人民政府工作人员在违法建筑处置工作中，应当严格、规范、公正、文明行使职权，不得侵犯当事人合法权益；对当事人合法权益造成损害的，应当依法予以赔偿。（第23条）
以上说明和《浙江省违法建筑处置规定（草案）》，请予审议。