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[摘要]城乡居民最低生活保障制度，是社会救助制度中的核心项目。通过对山东省城乡低保标准理论与实践的适度检验，发现城乡居民最低生活保障标准难以满足居民的基本生活需求，其调整幅度与物价上涨水平、工资增长幅度差距较大，同时制度运行中的“附加福利”导致了“挤低保”现象。因此，当前亟须制定出符合中国国情的科学、规范、合理的城乡低保标准。
[关键词]低保标准；适度检验；附加福利；政策建议
[中图分类号]D 632.1 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2015）04-0048-06
我国城镇居民最低生活保障制度经过近8年的实践与探索，于2007年全面走向农村，成为整个社会保障体系中相对成熟、保障困难群体人数最多的社会救助项目。最低生活保障制度的实施有效地保障了城乡困难群体的基本生活，但制度在实施中也出现了保障标准低、养懒人及福利依赖等现象。因此，当前我国亟须制定科学、合理的城乡低保标准线。
一、最低生活保障标准制定的研究现状
在国际上，衡量贫困状况的标志是“最低生活保障线”。通常，衡量公民是否贫困，多数国家是以绝对贫困线为标准，也有一些国家采用相对贫困线标准，如当一个家庭的收入只达到中等收入的50%～60%时，即被认为是贫困的。一定时期的最低生活保障线，由政府在家庭经济情况调查和其他调查的基础上加以确定或颁布；或者以当地居民生存所必需的最低生活开支来表示；或者用与当地中等收入水平的一定差距来表示（吕学静，2007）。目前，国际上确定最低生活保障线的方法主要有生活需求法、国际贫困标准法、生活形态法、恩格尔系数法四种（孙光德、董克用，2000）。
除了上述四种传统测量贫困线的方法之外，还有另外三种方法值得进一步的探索，即消费支出比例法、马丁法、扩展线性支出模型法（张宝宝，2012）。
我国学者唐钧在对国际上四种主要测定贫困线的方法进行深入研究后，提出了将“生活形态法”与“市场菜篮法”结合起来的综合法，依据收入比例和恩格尔系数进行调整（孙光德、董克用，2000）。杨立雄将最低生活保障线划分为食物线和非食物线两部分。其中食物线以热量支出法计算，根据食品价格指数调整；非食物线以低收人群体的恩格尔系数计算，根据社会平均收入水平调整（杨立雄，2012）。肖云认为，农村最低生活保障标准的制定在实际操作中要以国家确定的贫困线为基础，结合恩格尔系数、物价指数以及财政承受能力等因素来确定农村最低生活保障标准（肖云、孙晓锦，2009）。童星、林闵钢基于客观相对贫困标准、客观绝对贫困标准、主观贫困标准三种贫困测量视角，提出了12种度量贫困的定量方法，包括收入等份定义法、收入平均数法、商品相对不足法、热量支出法、基本需求法、恩格尔系数法、超必需品剔除法、总支出与总收入之比法、编制贫困指数法、数学模型法、主观最小收入定义法和主观最小消费定义法（童星、林闵钢，1994）。陈珍珍通过对我国东、中、西三大区域的调查，得出我国最低生活保障线的制定主要有两种类型四种做法（陈珍珍，2013），即从消费的角度采用“菜篮子法”与上年度当地居民人均消费支出比例法，从收入的角度采用当地最低工资水平比例法与当地人均可支配收入比例法。莫泰基曾用10个指标对市场菜篮法、恩格尔系数法、生活形态法和国际贫困标准法进行了优劣对比。唐钧在此基础上，结合中国的国情特点，采用12个指标对这四种常用方法进行了对比，得出这四种方法都是好坏参半，各有擅长。但市场菜篮法、国际贫困标准和生活形态法（14分）较恩格尔系数法（12分）略胜一筹（唐钧，1998）。
综上所述，不同的国家、地域及不同的学者分别从不同的视角阐释了最低生活保障标准制定的方法。从满足居民生存需求的低保标准出发，倾向于采用最低能量标准的市场菜篮法或者基本生活费用支出法、恩格尔系数法；从满足居民基本生活需求的低保标准出发，倾向于采用中等能量标准的市场菜篮法、恩格尔系数法，或者将这两种方法相结合；而从满足居民发展需求的低保标准出发，则倾向于采用收入比例法、生活形态法，或者综合法。由此，我们可以发现，低保标准的制定受地域经济发展状况、文化、财政实力与社会保障体系、配套制度建设、低保目标等综合因素的影响，难以在全国、某一省设定统一的低保标准线，但各地低保标准制定的原则、程序与参考指标应具有一致性。
二、城乡低保标准制定的适度检验一以山东省为例
（一）理论上的检验
最低生活保障线的制定、调整受当地经济发展状况、物价指数变化的影响，其衡量指标在理论上主要有最低生活保障消费替代率、收入替代率和最低工资替代率。总体而言，这三种替代率越高，表明最低生活保障水平越高，就业激励越低；反之则保障能力较弱，就业激励较高[9一
根据对《山东统计年鉴2012》相关数据的整理，可得山东省城乡居民在2008-2011年的最低生活保障消费替代率为25%～30%（该数值考虑了地区之间的差异），收入替代率为17%～23%，最低工资替代率为30%～40%。这三项指标与国内其他省区相比，处于中间层次；与山东省地区的生产总值及经济增长率在全国的排名相比，处于较低层次；与国际标准相比较，如贫困线为平均收入的50%～60%，还存在很大的差距。需要注意的是，以上数值的计算不包括与低保名额相关的附加待遇。
（二）实践中的检验
通过对2008年山东省各地城乡居民最低生活保障线标准及山东省城乡居民2008-2011年人均年收入、支出额与消费价格指数（见表1）的数据分析，我们可以发现：其一，按照2008年的收入替代率20%来计算，山东省城市的月低保线标准=17548.97×20%÷12≈292元，山东省仅有6个地市高于这一标准，而20%的收入替代率仅占国际贫困标准线的1/3。同理，也可依据城乡消费水平的替代率计算出月低保标准线。其二，2008-201 1年，城镇居民人均收入增幅=24889.80-17548.97=7340.83元，如继续按照收入替代率的20%计算，则到2011年山东省城镇低保线的调整幅度=7340.83×0.2÷12≈122元。这一数字与我们调查中的90元（每年平均增长30元，3年应连续增长为90元）相矛盾，说明山东省低保线增长幅度不及收入增幅。同理，也可以通过城乡的消费支出额来比较低保线的增长幅度。其三，按调查中的数字来计算，即山东省城市低保标准每年平均增长30元，农村每年平均增长20元，则低保线标准的相对增长率低于城乡居民消费价格指数。 为了充分检验山东省低保线标准在实际中的适度性，我们在借鉴济南大学胡旭昌、高灵芝、崔恒展关于“城市低保家庭生存状况实证分析一基于济南市的调查”成果的基础上，重点访谈了济南市民政口主管最低生活保障的工作人员，以及从事具体低保业务的居委会、村委会工作人员，走访了分布于10个居委会、村委会的30户低保家庭。并针对上述三类群体分别设置了不同的问卷。其中，针对低保家庭的问卷主要围绕六个方面的主题展开：（1）低保制度帮您解决了哪些困难？（2）您认为目前的低保标准能够满足您的基本生活需要吗？如果不能，还有哪些需要未被满足？（3）如果您家庭的经济状况转好，已不再符合最低生活保障标准，您会主动退出您的低保名额吗？如果不会，原因是什么？（4）关于低保标准线的制定，您是否被征求过建议或者接受过官方的生活需求状况调查？（5）现在低保标准每年都有所提升，您感觉这种提升和物价上涨、社会经济发展以及工资增长情况相比怎么样？（6）关于当前低保制度的实施以及低保线标准的制定您有哪些更好的建议？针对上述六个问题，30户低保家庭户主各抒己见，其中不乏真知灼见。
以下是对30户低保家庭的问卷调查及部分定性回答内容进行类型分析后量化的结果。
数据显示，关于低保标准满足低保家庭基本生活需要的程度，16.67%的户主选择了比较能满足，其余均为一般以下（见表2）。关于低保家庭经济状况对低保名额进退的影响，100%的户主认为只有当经济状况变得很好的时候才会主动退出低保名额，而当经济状况稍微高于低保线时，则全部拒绝退出低保名额（见表3）。部分家庭甚至为了保留低保名额，宁愿选择使家庭的经济状况略微低于低保线。当访问员进一步追问具体原因时，有位户主做了这样的解释：“现在低保名额比每月领取的低保金还值钱，大家之所以在经济条件稍微转好时也不愿退出，是因为收入的增加还不如低保的附加福利高。你想，换成是你你愿意退出吗？”
关于低保家庭对低保线标准制定的影响，3.33%的户主表示接受过民政部门的家计调查，100%的户主表示从未接受过生活需求状况调查和低保线制定的意见征询（见表4）。关于低保家庭对低保线调整的认受性，80%以上的低保家庭认为，低保线每年调整后增长的幅度远不及物价上涨、工资增长、社会经济发展的速度（见表5）。有位户主做了如下表述：“我们必须精心计算每一分钱的花法，只有把钱花在‘刀刃’上，才能勉强维持日常基本生活所需。”
（三）结论
根据上述定量与定性数据的分析，当前山东省城乡低保标准线还存在诸多不如人意之处，主要表现于：（1）当前的低保标准难以满足城乡贫困居民的基本生活需求；（2）对低保制度存在不同程度的依赖，尤其是与低保身份相关的“附加福利”，以致在很多地区出现了“挤低保”现象；（3）城乡居民缺乏参与低保标准政策制定的渠道；（4）低保标准调整幅度与物价上涨水平、工资增长幅度差距较大。这其中的原因，既包括低保标准制定中存在的系列问题，也有城乡贫困居民对低保认识期望过高的问题，即认为低保应该满足生活中所遇到的所有困难，包括生活、看病、上学等所需的所有费用。
三、城乡低保标准制定的政策建议
（一）城乡低保标准制定的程序安排策略
1.低保线制定策略。科学地确定最低生活保障线，是实施最低生活保障制度的关键一环。这项工作涉及面广，并且技术性较强，因此，在具体制定过程中应该坚持以下策略：一是要熟悉与城乡居民最低生活保障相关的政策法规及指导性意见等，明确制度实施的宗旨、目标以及所涉及人群的特征；二是在以民政部门牵头，财政、物价、审计、统计、劳动保障和人事部门共同协商的基础上，吸纳社会保障方面的专家学者和城乡贫困居民共同参与；三是做好最低生活保障制度与其他社会政策的配套与衔接；四是必须立足于各地的实际情况，在实地调研的基础上，采用科学可靠的测算方法，计算出当地的最低生活保障线；五是最低生活保障线的制定标准应结合各地消费水平与经济发展的实际情况。
2.低保线调整策略。首先，树立积极的低保理念。导致居民贫困的原因不但是个人，更是社会的责任，因此享受最低生活保障是公民应有的权利，而不是政府和社会的施舍。其次，建立科学的调整方法。比较简便可行的方法有三种（唐钧，1998）：收入比例法、恩格尔系数法与市场菜篮法。值得注意的是，前两种调整方法使用的前提是最低生活保障线必须是经过科学计算得出的。实际中还可使用一种“综合”方法，即根据前三种方法分别得出一个调整数额，然后取中间值，即为当年应调整的数额。
3.环境创设策略。一是出台和完善与城乡低保标准相关的政策法规，使低保标准的调整有科学依据和政策依据；二是严格落实低保对象家计调查制度，加强低保对象的档案管理，形成低保对象“进出”及时、合理的动态管理机制；三是不断完善低保资金的筹资和发放机制；四是向城乡居民及时宣传最低生活保障的相关政策，增进城乡居民参与、影响政策制定的能力。
（二）城乡低保标准法定化的具体方法
关于最低生活保障线制定法定化的具体方法，大致可以分为以下五个步骤：
1.初步明确贫困群体。先用生活形态法确定各地区贫困家庭的生活形态，再通过各地居委会工作人员、居民（村民）代表座谈会的方式，初步明确当地的贫困群体，并形成抽样框。
2.抽样统计。对各地贫困居民进行随机抽样，详细调查了解他们的生活状况，掌握贫困人口的消费情况、家庭结构特征以及当地人均收入、物价上涨指数等各方面的资料。
3.科学测算。分析贫困家庭的收入、消费状况，列出生活必需品清单，然后按照当地的物价水平求出最低生活保障线，主要分为三个层次：生存需求线、基本生活需求线、发展需求线。
4.确定合理的标准。根据计算结果，按照当地财政的承受能力和低保资金的来源情况，确定一个切实可行的实际低保线标准。
5.明确调整机制。低保标准的调整应结合当地的物价指数变化、社会经济发展水平以及其他社会保障标准的调整等因素，及时、有效地做出制度层面的回应。 （三）城乡低保标准制定的指标体系建构
在参考唐钧“三条贫困线”及其包含的具体指标与祝建华“城市贫困家庭基本生活需要测量表”的基础上（祝建华，2011），本研究将城乡最低生活保障的目标分为三个维度，即生存需求/生存线、基本生活需求/温饱线、发展需求/发展线。其中，生存需求维度的内容包括食品、居住、日用、医疗；基本生活需求维度的内容包括食品、居住、日用、医疗、衣着、交通；发展需求维度的内容包括食品、居住、日用、医疗、衣着、交通、教育、社会参与。根据每一维度所包含的具体指标，同时结合城乡各地物价的实际情况以及中国营养协会建议的食物摄人参考量标准，计算出生存需求线、基本生活需求线、发展需求线。各地区在参考当地居民人均实际收入的基础上，确定可行的低保救助目标。一旦有了清晰的目标，即可取消与低保相关的各种“附加福利”形式，以防止对低保边缘群体产生更大的社会不公正，确保低保制度在为城乡居民解决困难、促进发展的同时，增进社会的和谐与稳定。
此外，由于城乡低保制度的实施是以家庭为分析单位的，所以制度在实施时必须考虑到低保家庭规模、家庭结构的因素，并配以相应的加权系数。不同的地区可以根据实际情况在这三个维度范围内对其中具体的内容、指标进行增删，经科学论证后，计算相应的低保线。
（四）城乡低保制度建设的完善
1.准确定位制度目标，重构救助理念。城乡最低生活保障制度的目标是满足城乡居民的基本生活需要，不再是生存需要。因此，在重点保障“收入型”贫困家庭的基础上，应通过制度设计兼顾保障“支出型”贫困家庭。并根据各地经济发展水平、财政转移支付能力，突出最低生活保障标准制定的地域性与发展性。
多年来，我国城乡低保制度的实施一直是一种“被动补救”模式。事实证明这种模式代价高、效率低，不但达不到消除贫困的目的，也在某种程度上削弱了接受社会救助是公民应有的一种权利的内涵。因此，新的制度实施理念应变“被动补救”为“主动回应”，突出个别化的救助理念，针对贫困群体的特征，采取不同的应对措施，减轻个体面临的贫困风险，将干预机制提前，预防贫困的发生，形成对贫困群体的社会保护，帮助其回归正常的社会生活。
2.严格落实家计调查，完善低保进退机制。在社会福利资源有限的情况下，低保救助对象的确定主要是按照家计调查的方式进行的。理论上，家计调查的方式是指乡镇（街道）在对城乡居民申请材料进行认真审查的基础上，派出工作人员全部入户调查，同时县级民政部门要按不低于30%的比例进行抽查，对符合低保救助的家庭以公示栏的方式向所在社区公布。调查的方式主要包括人户调查、走访调查、信函索证、跟踪调查、群众评议以及信息核对。实际调查中我们发现关于家计调查的内容尚无明确规定，也没有相应的考核约束机制，在从事低保制度工作人员极其有限的情况下，难于严格落实家计调查制度。如我们所调查的一个区民政局，其从事低保制度的工作人员只有3名，而按照30%的抽样则需要走访近千户低保家庭，即使3名工作人员不做其他工作，也难以完成这项工作。因此，当前开展的家计调查只能流于形式，亟须成立一个规范的家计调查组。另外，低保待遇不是“终身制”，对低保对象应实行动态管理，有进有退。家庭收入、财产、人口等状况发生变化的，要及时增发、减发或停发低保金；家庭收入超过低保标准的，要取消低保待遇。
3.加强对低保制度实施的监管，做到应保尽保。随着我国城乡低保制度的完善与经济社会的发展，低保制度覆盖的对象逐年增多，经费支出规模也越来越大，倘若没有一个健全的监督机制，则极易出现贪污等腐败现象。当前我国的社会救助监管体制包括行政监管、司法监督、社会监督，尚无明确的监管主体，导致最低生活保障制度在实施过程中的监管缺位。因此，需要在民政部门设置专门的社会救助局，全面承担起对于社会救助的监督管理职责。只有监管到位，对某些素质不高、以权谋私的基层干部实施严厉的处罚，才能避免在某些地区低保制度实施过程中出现的程序不规范、评议不公开、公示不落实、监督不到位以及对低保人数定比例、分指标，且存在“人情保”“关系保”的“制度变异”现象，才能对确实有困难的家庭做到应保尽保。
低保制度通常被称作社会保障的“最后一道防线”，是我国对贫困群体实施的一项重要社会救助制度，其政策性极强，需要立法加以规范。2014年2月21日，国务院总理李克强签署《社会救助暂行办法》，并自2014年5月1日起施行，这对统一全国各地在最低生活保障实施过程中的不同做法，建立全国统一、城乡有别的规范化标准，建立最低生活保障标准的动态调整机制，规范城乡居民基本生活消费价格指数、平均收入水平、平均消费水平、最低工资制度与最低生活保障标准之间的关联，以及实现最低生活保障制度与其他相关救助制度、措施有效衔接，使低保制度起到保障城乡困难群体基本生活的作用等，均有着重要的意义。
[关键词]低保标准；适度检验；附加福利；政策建议
[中图分类号]D 632.1 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2015）04-0048-06
我国城镇居民最低生活保障制度经过近8年的实践与探索，于2007年全面走向农村，成为整个社会保障体系中相对成熟、保障困难群体人数最多的社会救助项目。最低生活保障制度的实施有效地保障了城乡困难群体的基本生活，但制度在实施中也出现了保障标准低、养懒人及福利依赖等现象。因此，当前我国亟须制定科学、合理的城乡低保标准线。
一、最低生活保障标准制定的研究现状
在国际上，衡量贫困状况的标志是“最低生活保障线”。通常，衡量公民是否贫困，多数国家是以绝对贫困线为标准，也有一些国家采用相对贫困线标准，如当一个家庭的收入只达到中等收入的50%～60%时，即被认为是贫困的。一定时期的最低生活保障线，由政府在家庭经济情况调查和其他调查的基础上加以确定或颁布；或者以当地居民生存所必需的最低生活开支来表示；或者用与当地中等收入水平的一定差距来表示（吕学静，2007）。目前，国际上确定最低生活保障线的方法主要有生活需求法、国际贫困标准法、生活形态法、恩格尔系数法四种（孙光德、董克用，2000）。
除了上述四种传统测量贫困线的方法之外，还有另外三种方法值得进一步的探索，即消费支出比例法、马丁法、扩展线性支出模型法（张宝宝，2012）。
我国学者唐钧在对国际上四种主要测定贫困线的方法进行深入研究后，提出了将“生活形态法”与“市场菜篮法”结合起来的综合法，依据收入比例和恩格尔系数进行调整（孙光德、董克用，2000）。杨立雄将最低生活保障线划分为食物线和非食物线两部分。其中食物线以热量支出法计算，根据食品价格指数调整；非食物线以低收人群体的恩格尔系数计算，根据社会平均收入水平调整（杨立雄，2012）。肖云认为，农村最低生活保障标准的制定在实际操作中要以国家确定的贫困线为基础，结合恩格尔系数、物价指数以及财政承受能力等因素来确定农村最低生活保障标准（肖云、孙晓锦，2009）。童星、林闵钢基于客观相对贫困标准、客观绝对贫困标准、主观贫困标准三种贫困测量视角，提出了12种度量贫困的定量方法，包括收入等份定义法、收入平均数法、商品相对不足法、热量支出法、基本需求法、恩格尔系数法、超必需品剔除法、总支出与总收入之比法、编制贫困指数法、数学模型法、主观最小收入定义法和主观最小消费定义法（童星、林闵钢，1994）。陈珍珍通过对我国东、中、西三大区域的调查，得出我国最低生活保障线的制定主要有两种类型四种做法（陈珍珍，2013），即从消费的角度采用“菜篮子法”与上年度当地居民人均消费支出比例法，从收入的角度采用当地最低工资水平比例法与当地人均可支配收入比例法。莫泰基曾用10个指标对市场菜篮法、恩格尔系数法、生活形态法和国际贫困标准法进行了优劣对比。唐钧在此基础上，结合中国的国情特点，采用12个指标对这四种常用方法进行了对比，得出这四种方法都是好坏参半，各有擅长。但市场菜篮法、国际贫困标准和生活形态法（14分）较恩格尔系数法（12分）略胜一筹（唐钧，1998）。
综上所述，不同的国家、地域及不同的学者分别从不同的视角阐释了最低生活保障标准制定的方法。从满足居民生存需求的低保标准出发，倾向于采用最低能量标准的市场菜篮法或者基本生活费用支出法、恩格尔系数法；从满足居民基本生活需求的低保标准出发，倾向于采用中等能量标准的市场菜篮法、恩格尔系数法，或者将这两种方法相结合；而从满足居民发展需求的低保标准出发，则倾向于采用收入比例法、生活形态法，或者综合法。由此，我们可以发现，低保标准的制定受地域经济发展状况、文化、财政实力与社会保障体系、配套制度建设、低保目标等综合因素的影响，难以在全国、某一省设定统一的低保标准线，但各地低保标准制定的原则、程序与参考指标应具有一致性。
二、城乡低保标准制定的适度检验一以山东省为例
（一）理论上的检验
最低生活保障线的制定、调整受当地经济发展状况、物价指数变化的影响，其衡量指标在理论上主要有最低生活保障消费替代率、收入替代率和最低工资替代率。总体而言，这三种替代率越高，表明最低生活保障水平越高，就业激励越低；反之则保障能力较弱，就业激励较高[9一
根据对《山东统计年鉴2012》相关数据的整理，可得山东省城乡居民在2008-2011年的最低生活保障消费替代率为25%～30%（该数值考虑了地区之间的差异），收入替代率为17%～23%，最低工资替代率为30%～40%。这三项指标与国内其他省区相比，处于中间层次；与山东省地区的生产总值及经济增长率在全国的排名相比，处于较低层次；与国际标准相比较，如贫困线为平均收入的50%～60%，还存在很大的差距。需要注意的是，以上数值的计算不包括与低保名额相关的附加待遇。
（二）实践中的检验
通过对2008年山东省各地城乡居民最低生活保障线标准及山东省城乡居民2008-2011年人均年收入、支出额与消费价格指数（见表1）的数据分析，我们可以发现：其一，按照2008年的收入替代率20%来计算，山东省城市的月低保线标准=17548.97×20%÷12≈292元，山东省仅有6个地市高于这一标准，而20%的收入替代率仅占国际贫困标准线的1/3。同理，也可依据城乡消费水平的替代率计算出月低保标准线。其二，2008-201 1年，城镇居民人均收入增幅=24889.80-17548.97=7340.83元，如继续按照收入替代率的20%计算，则到2011年山东省城镇低保线的调整幅度=7340.83×0.2÷12≈122元。这一数字与我们调查中的90元（每年平均增长30元，3年应连续增长为90元）相矛盾，说明山东省低保线增长幅度不及收入增幅。同理，也可以通过城乡的消费支出额来比较低保线的增长幅度。其三，按调查中的数字来计算，即山东省城市低保标准每年平均增长30元，农村每年平均增长20元，则低保线标准的相对增长率低于城乡居民消费价格指数。 为了充分检验山东省低保线标准在实际中的适度性，我们在借鉴济南大学胡旭昌、高灵芝、崔恒展关于“城市低保家庭生存状况实证分析一基于济南市的调查”成果的基础上，重点访谈了济南市民政口主管最低生活保障的工作人员，以及从事具体低保业务的居委会、村委会工作人员，走访了分布于10个居委会、村委会的30户低保家庭。并针对上述三类群体分别设置了不同的问卷。其中，针对低保家庭的问卷主要围绕六个方面的主题展开：（1）低保制度帮您解决了哪些困难？（2）您认为目前的低保标准能够满足您的基本生活需要吗？如果不能，还有哪些需要未被满足？（3）如果您家庭的经济状况转好，已不再符合最低生活保障标准，您会主动退出您的低保名额吗？如果不会，原因是什么？（4）关于低保标准线的制定，您是否被征求过建议或者接受过官方的生活需求状况调查？（5）现在低保标准每年都有所提升，您感觉这种提升和物价上涨、社会经济发展以及工资增长情况相比怎么样？（6）关于当前低保制度的实施以及低保线标准的制定您有哪些更好的建议？针对上述六个问题，30户低保家庭户主各抒己见，其中不乏真知灼见。
以下是对30户低保家庭的问卷调查及部分定性回答内容进行类型分析后量化的结果。
数据显示，关于低保标准满足低保家庭基本生活需要的程度，16.67%的户主选择了比较能满足，其余均为一般以下（见表2）。关于低保家庭经济状况对低保名额进退的影响，100%的户主认为只有当经济状况变得很好的时候才会主动退出低保名额，而当经济状况稍微高于低保线时，则全部拒绝退出低保名额（见表3）。部分家庭甚至为了保留低保名额，宁愿选择使家庭的经济状况略微低于低保线。当访问员进一步追问具体原因时，有位户主做了这样的解释：“现在低保名额比每月领取的低保金还值钱，大家之所以在经济条件稍微转好时也不愿退出，是因为收入的增加还不如低保的附加福利高。你想，换成是你你愿意退出吗？”
关于低保家庭对低保线标准制定的影响，3.33%的户主表示接受过民政部门的家计调查，100%的户主表示从未接受过生活需求状况调查和低保线制定的意见征询（见表4）。关于低保家庭对低保线调整的认受性，80%以上的低保家庭认为，低保线每年调整后增长的幅度远不及物价上涨、工资增长、社会经济发展的速度（见表5）。有位户主做了如下表述：“我们必须精心计算每一分钱的花法，只有把钱花在‘刀刃’上，才能勉强维持日常基本生活所需。”
（三）结论
根据上述定量与定性数据的分析，当前山东省城乡低保标准线还存在诸多不如人意之处，主要表现于：（1）当前的低保标准难以满足城乡贫困居民的基本生活需求；（2）对低保制度存在不同程度的依赖，尤其是与低保身份相关的“附加福利”，以致在很多地区出现了“挤低保”现象；（3）城乡居民缺乏参与低保标准政策制定的渠道；（4）低保标准调整幅度与物价上涨水平、工资增长幅度差距较大。这其中的原因，既包括低保标准制定中存在的系列问题，也有城乡贫困居民对低保认识期望过高的问题，即认为低保应该满足生活中所遇到的所有困难，包括生活、看病、上学等所需的所有费用。
三、城乡低保标准制定的政策建议
（一）城乡低保标准制定的程序安排策略
1.低保线制定策略。科学地确定最低生活保障线，是实施最低生活保障制度的关键一环。这项工作涉及面广，并且技术性较强，因此，在具体制定过程中应该坚持以下策略：一是要熟悉与城乡居民最低生活保障相关的政策法规及指导性意见等，明确制度实施的宗旨、目标以及所涉及人群的特征；二是在以民政部门牵头，财政、物价、审计、统计、劳动保障和人事部门共同协商的基础上，吸纳社会保障方面的专家学者和城乡贫困居民共同参与；三是做好最低生活保障制度与其他社会政策的配套与衔接；四是必须立足于各地的实际情况，在实地调研的基础上，采用科学可靠的测算方法，计算出当地的最低生活保障线；五是最低生活保障线的制定标准应结合各地消费水平与经济发展的实际情况。
2.低保线调整策略。首先，树立积极的低保理念。导致居民贫困的原因不但是个人，更是社会的责任，因此享受最低生活保障是公民应有的权利，而不是政府和社会的施舍。其次，建立科学的调整方法。比较简便可行的方法有三种（唐钧，1998）：收入比例法、恩格尔系数法与市场菜篮法。值得注意的是，前两种调整方法使用的前提是最低生活保障线必须是经过科学计算得出的。实际中还可使用一种“综合”方法，即根据前三种方法分别得出一个调整数额，然后取中间值，即为当年应调整的数额。
3.环境创设策略。一是出台和完善与城乡低保标准相关的政策法规，使低保标准的调整有科学依据和政策依据；二是严格落实低保对象家计调查制度，加强低保对象的档案管理，形成低保对象“进出”及时、合理的动态管理机制；三是不断完善低保资金的筹资和发放机制；四是向城乡居民及时宣传最低生活保障的相关政策，增进城乡居民参与、影响政策制定的能力。
（二）城乡低保标准法定化的具体方法
关于最低生活保障线制定法定化的具体方法，大致可以分为以下五个步骤：
1.初步明确贫困群体。先用生活形态法确定各地区贫困家庭的生活形态，再通过各地居委会工作人员、居民（村民）代表座谈会的方式，初步明确当地的贫困群体，并形成抽样框。
2.抽样统计。对各地贫困居民进行随机抽样，详细调查了解他们的生活状况，掌握贫困人口的消费情况、家庭结构特征以及当地人均收入、物价上涨指数等各方面的资料。
3.科学测算。分析贫困家庭的收入、消费状况，列出生活必需品清单，然后按照当地的物价水平求出最低生活保障线，主要分为三个层次：生存需求线、基本生活需求线、发展需求线。
4.确定合理的标准。根据计算结果，按照当地财政的承受能力和低保资金的来源情况，确定一个切实可行的实际低保线标准。
5.明确调整机制。低保标准的调整应结合当地的物价指数变化、社会经济发展水平以及其他社会保障标准的调整等因素，及时、有效地做出制度层面的回应。 （三）城乡低保标准制定的指标体系建构
在参考唐钧“三条贫困线”及其包含的具体指标与祝建华“城市贫困家庭基本生活需要测量表”的基础上（祝建华，2011），本研究将城乡最低生活保障的目标分为三个维度，即生存需求/生存线、基本生活需求/温饱线、发展需求/发展线。其中，生存需求维度的内容包括食品、居住、日用、医疗；基本生活需求维度的内容包括食品、居住、日用、医疗、衣着、交通；发展需求维度的内容包括食品、居住、日用、医疗、衣着、交通、教育、社会参与。根据每一维度所包含的具体指标，同时结合城乡各地物价的实际情况以及中国营养协会建议的食物摄人参考量标准，计算出生存需求线、基本生活需求线、发展需求线。各地区在参考当地居民人均实际收入的基础上，确定可行的低保救助目标。一旦有了清晰的目标，即可取消与低保相关的各种“附加福利”形式，以防止对低保边缘群体产生更大的社会不公正，确保低保制度在为城乡居民解决困难、促进发展的同时，增进社会的和谐与稳定。
此外，由于城乡低保制度的实施是以家庭为分析单位的，所以制度在实施时必须考虑到低保家庭规模、家庭结构的因素，并配以相应的加权系数。不同的地区可以根据实际情况在这三个维度范围内对其中具体的内容、指标进行增删，经科学论证后，计算相应的低保线。
（四）城乡低保制度建设的完善
1.准确定位制度目标，重构救助理念。城乡最低生活保障制度的目标是满足城乡居民的基本生活需要，不再是生存需要。因此，在重点保障“收入型”贫困家庭的基础上，应通过制度设计兼顾保障“支出型”贫困家庭。并根据各地经济发展水平、财政转移支付能力，突出最低生活保障标准制定的地域性与发展性。
多年来，我国城乡低保制度的实施一直是一种“被动补救”模式。事实证明这种模式代价高、效率低，不但达不到消除贫困的目的，也在某种程度上削弱了接受社会救助是公民应有的一种权利的内涵。因此，新的制度实施理念应变“被动补救”为“主动回应”，突出个别化的救助理念，针对贫困群体的特征，采取不同的应对措施，减轻个体面临的贫困风险，将干预机制提前，预防贫困的发生，形成对贫困群体的社会保护，帮助其回归正常的社会生活。
2.严格落实家计调查，完善低保进退机制。在社会福利资源有限的情况下，低保救助对象的确定主要是按照家计调查的方式进行的。理论上，家计调查的方式是指乡镇（街道）在对城乡居民申请材料进行认真审查的基础上，派出工作人员全部入户调查，同时县级民政部门要按不低于30%的比例进行抽查，对符合低保救助的家庭以公示栏的方式向所在社区公布。调查的方式主要包括人户调查、走访调查、信函索证、跟踪调查、群众评议以及信息核对。实际调查中我们发现关于家计调查的内容尚无明确规定，也没有相应的考核约束机制，在从事低保制度工作人员极其有限的情况下，难于严格落实家计调查制度。如我们所调查的一个区民政局，其从事低保制度的工作人员只有3名，而按照30%的抽样则需要走访近千户低保家庭，即使3名工作人员不做其他工作，也难以完成这项工作。因此，当前开展的家计调查只能流于形式，亟须成立一个规范的家计调查组。另外，低保待遇不是“终身制”，对低保对象应实行动态管理，有进有退。家庭收入、财产、人口等状况发生变化的，要及时增发、减发或停发低保金；家庭收入超过低保标准的，要取消低保待遇。
3.加强对低保制度实施的监管，做到应保尽保。随着我国城乡低保制度的完善与经济社会的发展，低保制度覆盖的对象逐年增多，经费支出规模也越来越大，倘若没有一个健全的监督机制，则极易出现贪污等腐败现象。当前我国的社会救助监管体制包括行政监管、司法监督、社会监督，尚无明确的监管主体，导致最低生活保障制度在实施过程中的监管缺位。因此，需要在民政部门设置专门的社会救助局，全面承担起对于社会救助的监督管理职责。只有监管到位，对某些素质不高、以权谋私的基层干部实施严厉的处罚，才能避免在某些地区低保制度实施过程中出现的程序不规范、评议不公开、公示不落实、监督不到位以及对低保人数定比例、分指标，且存在“人情保”“关系保”的“制度变异”现象，才能对确实有困难的家庭做到应保尽保。
低保制度通常被称作社会保障的“最后一道防线”，是我国对贫困群体实施的一项重要社会救助制度，其政策性极强，需要立法加以规范。2014年2月21日，国务院总理李克强签署《社会救助暂行办法》，并自2014年5月1日起施行，这对统一全国各地在最低生活保障实施过程中的不同做法，建立全国统一、城乡有别的规范化标准，建立最低生活保障标准的动态调整机制，规范城乡居民基本生活消费价格指数、平均收入水平、平均消费水平、最低工资制度与最低生活保障标准之间的关联，以及实现最低生活保障制度与其他相关救助制度、措施有效衔接，使低保制度起到保障城乡困难群体基本生活的作用等，均有着重要的意义。