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摘 要：行政自由裁量权的存在既有其必要性，也有被滥用的可能性，所以有必要对其进行控制。从某种意义上讲，行政法主要是控制行政自由裁量权的法。对行政自由裁量权的控制主要通过立法、行政和司法手段。
关键词：自由裁量权；必要性；权力滥用；法律控制
一、行政自由裁量权的滥用及其危害
历史的经验告诉我们，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。与羁束裁量权相比，行政自由裁量权具有更大的灵活性，因而被滥用的可能性更大。
（一） 行政自由裁量权滥用的主要表现形态
1. 随意裁量。随意裁量是指行政机关在行使自由裁量权时，任意而为或者反复无常。随意裁量主要有以下两种具体情形：一是对弹性法律用语作任意扩大或缩小解释，这种随意解释会导致行政相对人无所适从。二是反复无常，即在事实和其他情况无变化的情况下，因其他因素的影响，行政机关经常变换自己的主张和决定，以达到非法目的。
2. 显失公正。显失公正是指行政职权的行使在形式上没有超过法定幅度，但明显不符合理性、客观和适度的原则，对行政相对人的合法权益造成侵害，违背了法定目的的一种违法行政。显失公正主要表现为：相同情况不同处理结果；不同情况相同处理结果；处理结果与情节相背离。
3. 考虑不当。不当考虑是指行政机关在行使自由裁量权时对事实或法律因素有不当的考虑，或者没有考虑相关因素，或者考虑了不相关因素，或者考虑不周。比如，行政机关在进行行政处罚时，考虑亲属关系或者朋友关系而作决定，或者明知当事人具有减免处罚情形而不予考虑等，都是对行政自由裁量权的滥用。
4. 超越裁量权限。法律对行政自由裁量权的行使，在行为方式、种类、幅度、时限的选择上都进行了限制性规定，而在实际生活中，行政机关曲解法律、超越法定范围的事件却时有发生。比如，任意摊派、肆意处罚、恣意强行征收，随意设置检查关卡，无端拒不履行法定职责等，违背了法律赋予行政机关行政自由裁量权的目的。
5. 故意拖延或不作为。法律法规对行政机关办理某一事项，规定了期限，期限以内，行政机关何时办理有自由裁量权。但在特定情况下，相对人的事项必须紧急处理，否则将给相对人或国家、社会利益造成损失，在这种情况下行政机关故意拖延而不作为，一定要等到时限届满之日或等到某种损失己经发生或不可避免时再办理，应属滥用自由裁量权。
（二） 行政自由裁量权滥用的危害
1. 不利于社会秩序的稳定。行政主体滥用行政自由裁量权，处理问题的随意性大，容易引起群众怀疑，使民众对政府产生“信任危机”、对立情绪，从而不配合行政主體的管理，致使违法行为的增多，影响稳定。
2. 助长特权思想。由于行政主体及其工作人员在行使自由裁量权时或多或少地带有一定的主观性，法律法规对自由裁量权的行使条件、幅度等规定得越宽，某些行政工作人员就越容易滥用职权，从而在某些不健康因素的利诱下，将“公权”当“私权”运行，处事武断、专横、随意，执法偏离公正、公平、公开的轨道，为所欲为。
3. 滋生腐败。当前腐败现象得不到有效遏制，在很大程度上与赋权的行政自由裁量权有关。由于有些自由裁量仅被某些行业、机关及部门所独占，具有垄断性，某些公务员则通过其享有的优越条件采用形似合法的手段捞取实为非法的经济利益。
二、对行政自由裁量权的控制
（一） 立法控制
1. 加快行政程序立法进程。行政程序是行政行为的法定规则，是行政执法公正合理的重要前提。它本身所具有的预定性和公开性能够有效地限制自由裁量权运行过程中的不当现象，为防止自由裁量权滥用创设了一种公正的法律机制。借鉴国外行政程序制度，我们可以在行政程序规范中设置表明身份制度、情报公开制度、告知并说明理由制度、职能分离制度、听证制度、给予当事人陈述和申辩机会制度等等，这些程序制度对督促行政自由裁量权的公正、合理行使有着重要作用。
2. 提高行政立法水平。我国法律规范中的弹性条款过多，导致行政执法中行政主体的自由裁量权过大，而这种有法律根据的、过大的自由裁量权是很多滥用职权现象发生的原因。改善我国目前立法现状，坚决把过量的“弹性”条款和“模糊”概念具体化、明确化，特别是那些危及公民权益的规范尽可能地具体化，使之有可操作性。
3. 加强行政责任方面的立法。在现代民主法治社会，没有行政责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推进。加强行政责任方面的立法，实现权力与责任的统一，将是控制行政自由裁量权滥用的有效途径。
（二） 行政控制
1. 加强行政机关的内部监督机制。由于行政机关长期进行行政管理活动，对行政工作的程序、内容比较熟悉，对法律范围内如何正确实施行政行为最有经验，因此更容易判定自由裁量权的行使适当与否，同时行政机关的内部监督程序简便易行，有利于及时纠正行政主体滥用自由裁量权的行为。行政机关内部监督主要表现为上下级行政机关之间的层级监督以及行政复议机关的监督。
2. 培训行政执法人员，提高其素质，建立健全行政执法责任制。行政行为人的素质高低是影响自由裁量权正确行使的重要因素。所以加强专门培训必将有助于行政执法人员合法、合理地行使自由裁量权。培训工作可以围绕职业道德、职业角色、专门知识和技术等几方面展开。同时，建立健全行政执法责任制，将执法质量和执法者个人责任联系起来，提高行政执法人员的业务水平及责任心，保证执法质量。
（三） 司法控制
许多国家的历史经验表明，对行政自由裁量权的司法控制是最有力和最有效的控制。我国行政诉讼法的颁布为行政自由裁量权的司法控制提供了法律依据，但这一制度仍有许多不足和缺陷。
1. 行政自由裁量权受司法审查的范围有限。我国行政诉讼法只审查具体行政行为，不审查抽象行政行为。目前采取依靠权力机关和行政机关对抽象行政行为进行监督的方式，不能有效地控制自由裁量权的滥用。抽象行政行为的对象是不特定的，因此，抽象行政自由裁量权一旦被滥用，涉及面广，造成的损害可能更严重。所以要扩大我国《行政诉讼法》的受案范围，将抽象自由裁量行为适时纳入行政诉讼范围，遏制自由裁量权的滥用。
2. 依据《行政诉讼法》第5条规定，行政诉讼中人民法院只审查“合法性”不审查“合理性”。《行政诉讼法》第54条第（四）款规定，“行政处罚显失公正的，可以判决变更”据此，只要行政主体的自由裁量行为有法律规定的依据，不管在行使时是否背离公共利益，侵害相对人的权益，只要不是“显失公正”，即使造成一定的后果，也不构成违法形态，仅是自由裁量权行使的不当形态。这样，由行政自由裁量权引起的不当行政行为便游离于司法控制之外。我国行政诉讼法第11条第（一）款规定，人民法院可以受理公民、法人或者其他组织“认为行政机关侵犯其人身权、财产权”而提起的诉讼。也就是说，行政相对人认为行政主体作出的行政处罚行为或其他具体行政行为显失公正的，都可以向法院起诉，法院有权予以审查。为了更有效地发挥法院在控制滥用行政自由裁量权方面的作用，人民法院有必要也有根据逐步扩大受案范围。
参考文献
[1]翁岳生. 行政法与现代法治国家[M]. 台北：祥新印刷有限公司，1990.99.
[2]朱新力. 行政法学原理[M]. 杭州：浙江大学出版社，1995.258.
[3]王名扬. 美国行政法[M]. 北京：中国法制出版社，1996.545.
关键词：自由裁量权；必要性；权力滥用；法律控制
一、行政自由裁量权的滥用及其危害
历史的经验告诉我们，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。与羁束裁量权相比，行政自由裁量权具有更大的灵活性，因而被滥用的可能性更大。
（一） 行政自由裁量权滥用的主要表现形态
1. 随意裁量。随意裁量是指行政机关在行使自由裁量权时，任意而为或者反复无常。随意裁量主要有以下两种具体情形：一是对弹性法律用语作任意扩大或缩小解释，这种随意解释会导致行政相对人无所适从。二是反复无常，即在事实和其他情况无变化的情况下，因其他因素的影响，行政机关经常变换自己的主张和决定，以达到非法目的。
2. 显失公正。显失公正是指行政职权的行使在形式上没有超过法定幅度，但明显不符合理性、客观和适度的原则，对行政相对人的合法权益造成侵害，违背了法定目的的一种违法行政。显失公正主要表现为：相同情况不同处理结果；不同情况相同处理结果；处理结果与情节相背离。
3. 考虑不当。不当考虑是指行政机关在行使自由裁量权时对事实或法律因素有不当的考虑，或者没有考虑相关因素，或者考虑了不相关因素，或者考虑不周。比如，行政机关在进行行政处罚时，考虑亲属关系或者朋友关系而作决定，或者明知当事人具有减免处罚情形而不予考虑等，都是对行政自由裁量权的滥用。
4. 超越裁量权限。法律对行政自由裁量权的行使，在行为方式、种类、幅度、时限的选择上都进行了限制性规定，而在实际生活中，行政机关曲解法律、超越法定范围的事件却时有发生。比如，任意摊派、肆意处罚、恣意强行征收，随意设置检查关卡，无端拒不履行法定职责等，违背了法律赋予行政机关行政自由裁量权的目的。
5. 故意拖延或不作为。法律法规对行政机关办理某一事项，规定了期限，期限以内，行政机关何时办理有自由裁量权。但在特定情况下，相对人的事项必须紧急处理，否则将给相对人或国家、社会利益造成损失，在这种情况下行政机关故意拖延而不作为，一定要等到时限届满之日或等到某种损失己经发生或不可避免时再办理，应属滥用自由裁量权。
（二） 行政自由裁量权滥用的危害
1. 不利于社会秩序的稳定。行政主体滥用行政自由裁量权，处理问题的随意性大，容易引起群众怀疑，使民众对政府产生“信任危机”、对立情绪，从而不配合行政主體的管理，致使违法行为的增多，影响稳定。
2. 助长特权思想。由于行政主体及其工作人员在行使自由裁量权时或多或少地带有一定的主观性，法律法规对自由裁量权的行使条件、幅度等规定得越宽，某些行政工作人员就越容易滥用职权，从而在某些不健康因素的利诱下，将“公权”当“私权”运行，处事武断、专横、随意，执法偏离公正、公平、公开的轨道，为所欲为。
3. 滋生腐败。当前腐败现象得不到有效遏制，在很大程度上与赋权的行政自由裁量权有关。由于有些自由裁量仅被某些行业、机关及部门所独占，具有垄断性，某些公务员则通过其享有的优越条件采用形似合法的手段捞取实为非法的经济利益。
二、对行政自由裁量权的控制
（一） 立法控制
1. 加快行政程序立法进程。行政程序是行政行为的法定规则，是行政执法公正合理的重要前提。它本身所具有的预定性和公开性能够有效地限制自由裁量权运行过程中的不当现象，为防止自由裁量权滥用创设了一种公正的法律机制。借鉴国外行政程序制度，我们可以在行政程序规范中设置表明身份制度、情报公开制度、告知并说明理由制度、职能分离制度、听证制度、给予当事人陈述和申辩机会制度等等，这些程序制度对督促行政自由裁量权的公正、合理行使有着重要作用。
2. 提高行政立法水平。我国法律规范中的弹性条款过多，导致行政执法中行政主体的自由裁量权过大，而这种有法律根据的、过大的自由裁量权是很多滥用职权现象发生的原因。改善我国目前立法现状，坚决把过量的“弹性”条款和“模糊”概念具体化、明确化，特别是那些危及公民权益的规范尽可能地具体化，使之有可操作性。
3. 加强行政责任方面的立法。在现代民主法治社会，没有行政责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推进。加强行政责任方面的立法，实现权力与责任的统一，将是控制行政自由裁量权滥用的有效途径。
（二） 行政控制
1. 加强行政机关的内部监督机制。由于行政机关长期进行行政管理活动，对行政工作的程序、内容比较熟悉，对法律范围内如何正确实施行政行为最有经验，因此更容易判定自由裁量权的行使适当与否，同时行政机关的内部监督程序简便易行，有利于及时纠正行政主体滥用自由裁量权的行为。行政机关内部监督主要表现为上下级行政机关之间的层级监督以及行政复议机关的监督。
2. 培训行政执法人员，提高其素质，建立健全行政执法责任制。行政行为人的素质高低是影响自由裁量权正确行使的重要因素。所以加强专门培训必将有助于行政执法人员合法、合理地行使自由裁量权。培训工作可以围绕职业道德、职业角色、专门知识和技术等几方面展开。同时，建立健全行政执法责任制，将执法质量和执法者个人责任联系起来，提高行政执法人员的业务水平及责任心，保证执法质量。
（三） 司法控制
许多国家的历史经验表明，对行政自由裁量权的司法控制是最有力和最有效的控制。我国行政诉讼法的颁布为行政自由裁量权的司法控制提供了法律依据，但这一制度仍有许多不足和缺陷。
1. 行政自由裁量权受司法审查的范围有限。我国行政诉讼法只审查具体行政行为，不审查抽象行政行为。目前采取依靠权力机关和行政机关对抽象行政行为进行监督的方式，不能有效地控制自由裁量权的滥用。抽象行政行为的对象是不特定的，因此，抽象行政自由裁量权一旦被滥用，涉及面广，造成的损害可能更严重。所以要扩大我国《行政诉讼法》的受案范围，将抽象自由裁量行为适时纳入行政诉讼范围，遏制自由裁量权的滥用。
2. 依据《行政诉讼法》第5条规定，行政诉讼中人民法院只审查“合法性”不审查“合理性”。《行政诉讼法》第54条第（四）款规定，“行政处罚显失公正的，可以判决变更”据此，只要行政主体的自由裁量行为有法律规定的依据，不管在行使时是否背离公共利益，侵害相对人的权益，只要不是“显失公正”，即使造成一定的后果，也不构成违法形态，仅是自由裁量权行使的不当形态。这样，由行政自由裁量权引起的不当行政行为便游离于司法控制之外。我国行政诉讼法第11条第（一）款规定，人民法院可以受理公民、法人或者其他组织“认为行政机关侵犯其人身权、财产权”而提起的诉讼。也就是说，行政相对人认为行政主体作出的行政处罚行为或其他具体行政行为显失公正的，都可以向法院起诉，法院有权予以审查。为了更有效地发挥法院在控制滥用行政自由裁量权方面的作用，人民法院有必要也有根据逐步扩大受案范围。
参考文献
[1]翁岳生. 行政法与现代法治国家[M]. 台北：祥新印刷有限公司，1990.99.
[2]朱新力. 行政法学原理[M]. 杭州：浙江大学出版社，1995.258.
[3]王名扬. 美国行政法[M]. 北京：中国法制出版社，1996.545.