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我国煤炭资源丰富，截至2012年全国煤炭累计探明储量1.42万亿吨，主要分布在晋陕蒙宁和新甘青地区。其中，内蒙古鄂尔多斯和陕西榆林位于我国能源“金三角”的核心区域，是我国煤炭资源集中赋存地区和国家规划建设的大型煤炭基地之一，在国家能源安全战略格局中具有重要的地位。目前，鄂尔多斯和榆林两市煤炭累计探明储量3143亿吨，占全国的22.13%，其煤炭发展情况一定程度上反映了全国煤炭的整体情况。
一、鄂榆煤炭市场运行现状
（一）煤炭生产企业整合初见成效
2012年，鄂榆两市原煤产量达到9.6亿吨，占全国原煤产量36.5亿吨的26.3%。其中，鄂尔多斯市原煤产量6.4亿吨，主要集中在伊金霍洛旗、准格尔旗和达拉特旗等地区；榆林市原煤产量3.2亿吨，主要集中在神木县、府谷县、榆阳区等地。近年来，鄂榆两市加大煤矿整合力度，通过淘汰一批、技改一批、整合一批，已经初步形成了神华2亿吨级、伊泰5000万吨级和陕煤化、伊东、蒙泰、蒙兴、汇能、满世等一批千万吨级以上的大型煤炭企业集团。
（二）鄂榆两市仍是我国煤炭外运的重要区域
我国煤炭生产与消费的错位布局导致我国煤炭运输基本上形成了北煤南运、西煤东运和铁海联运的格局和以“三西”煤炭基地为核心，向周边呈扇形放射状分布的运输格局。鄂榆两市向来是我国煤炭的主要调出地区，2012年共调出煤炭7.8亿吨，其中鄂尔多斯调出5.2亿吨，榆林调出2.6亿吨，主要由铁路调往京津冀地区（多数经北方煤炭下水港转运至沿海地区）以及公路调往周边地区。由于鄂榆两市煤炭外运通道已经基本饱和，包西线因疏解能力不足能力未能释放，目前3.5亿吨的煤炭经公路外运，占到总外运量的45%，其中经公路外运转铁路的量约1.5亿吨。
（三）煤炭市场价格下滑
受宏观经济调整、国内煤炭需求增幅回落的影响，煤炭需求不旺；同时，近年来大规模投资、产能建设超前，导致煤炭市场格局结构性过剩。此外，进口煤炭加速挤占国内市场，2012年进口煤2.9亿吨，2013年达3.3亿吨，对国内市场产生一定冲击。受此影响，近两年来我国煤炭工业总体上呈低位运行，销量增速放缓，价格下滑。2012年，鄂尔多斯市煤炭销售增加0.4%，平均价格下降17.7%；2013年，煤炭销售减少2.4%，平均价格下降11.5%。榆林市由于煤质较好，煤炭产销量呈稳中趋升的态势，价格却明显下滑。2013年第一季度，煤炭价格同比下降了13%。
（四）煤炭企业盈利能力下滑
在国内国外多因素的作用下，煤炭企业的盈利能力持续下滑。煤炭工业协会数据显示，2013年全国煤炭行业的利润总量下降38.8%，亏损总额405.54亿元，增长80.7%。鄂榆两市也面临同样危机。2013年1—10月份，鄂尔多斯市已经有42家煤炭企业停产或破产。
（五）大力发展煤炭延伸产业
为充分发挥地区资源的优势，积极转变经济发展方式，煤炭主产地纷纷加大了煤炭就地转化能力。其中鄂榆两市都将能源化工产业作为其经济高速发展的新“引擎”，加大煤炭的就地转化率。目前，鄂尔多斯煤电装机达到1144万千瓦，煤制油产能124万吨，煤制甲醇产能330万吨，煤制化肥产能52万吨；榆林市煤电装机达到780万千瓦，兰炭产能达到4500万吨，煤制甲醇产能130万吨。
二、煤炭发展面临的宏观形势
随着我国产业结构调整、经济转型发展，以及产业布局空间调整，特别是国家大力推进《大气污染防治行动计划》的实施，我国煤炭产运销将出现新的变化，煤炭工业发展面临新形势。
（一）煤炭消费市场格局正在发生改变
一是国家加大宏观调控力度，煤炭消费市场空间格局将发生变化。2013年9月10日，国务院颁布实施《大气污染防治行动计划》，到2017年煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下，京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长，通过逐步提高接受外输电比例、增加天然气供应、加大非化石能源利用强度等措施替代燃煤。《京津冀及周边地区落实大气污染防止行动计划实施细则》更是明确，北京市、天津市、河北省和山东省至2017年压减煤炭消费总量8300万吨。未来煤炭消费年均增速预计在3%以内，同时随着我国区域发展战略和主体功能区的落实与推进，区域煤炭消费和调入增长格局也将有所变化，华东、华南沿海省市煤炭消费随着“十二五”煤电布局基本完成，煤炭增长空间有限；中部湘鄂赣随着蒙华铁路建设和路口火电群的布局，将迎来发展高峰期。
二是进口煤炭维持高位将挤占国内市场、特别是在煤炭消费最集中的沿海地区。我国对煤炭进出口政策是限制出口、鼓励进口。2003年以来，随着我国经济社会的快速发展以及对外开放的深入，国内对能源需求快速增长，加上煤炭运输能力的紧张，煤炭进口量逐年增加，已由2003年的1110万吨增加至2013年的3.3亿吨，已连续5年成为煤炭净进口国。进口煤炭作为国内煤炭市场的主要补充，持续增加的态势已在很大程度上影响到鄂榆等主产矿区的煤炭销售市场。根据伊泰公司研究显示，环渤海动力煤（5500大卡）综合平均价格在545元/吨以上时，澳大利亚动力煤具备了大举进入的条件。预计未来我国进口煤炭仍将维持高位运行，每年3亿吨左右。
（二）煤炭价格下行压力较大
“十一五”以来，我国煤炭业固定资产投资额持续增长，7年累计达到2.4万亿元，累积的大量产能将在“十二五”和“十三五”期释放。“十二五”期间投放的产能需要较长时间来消化，短期内煤炭市场供求将继续呈现总量宽松的态势，结构性过剩态势不会发生根本性改变。未来，需求平稳与供应过剩的矛盾将长期存在，煤价下行压力十分巨大，煤炭行业经济效益下降、企业亏损面扩大，多数老矿区煤炭企业经营困难的问题将日渐突出。
（三）煤炭外运通道能力紧张形势将有较大缓解 “十二五”末，北通路通过集通铁路增二线运输能力达到2500万吨，朔黄铁路经过充分扩能运输能力达到3.5亿吨以上，新建蒙冀铁路货运能力每年为2亿吨，使得北通路货运总能力达11亿吨；中通路邯长铁路经过充分扩能运输能力达到1.3亿吨，使得中通路货运总能力达2.1亿吨；南通路宁西铁路增二线，新建晋中南煤运通道货运能力1亿吨，使得南通路货运总能力达5.8亿吨。三个通路合计运能达18.9亿吨。到2020年，北通路通过集通铁路可扩张运输能力5000万吨；朔黄铁路可扩张运输能力达到4亿吨；新建晋中南煤运通道可扩张运输能力达2亿吨，新建蒙华铁路近期能力达1亿吨，使得三个通路合计运能达21.6亿吨。总体上看，2015年及以后，煤炭外运铁路通道能力与外运需求相匹配，总体呈现宽松状态，将进一步巩固铁海联运格局。
三、煤炭发展相关问题及建议
（一）加快矿区集运系统建设
政府要加大协调和工作力度，与企业合力推动矿区集运系统建设，争取煤矿、集疏运铁路与外运通道同步规划、同步建设和同步运营。随着煤炭主产区产能进一步提升，外运通道能力逐步形成，公路煤炭运量将逐步由铁路承担，将有效缓解公路的压力、改变以油换煤的局面，降低企业物流成本，有利于改善我国能源消费结构，更有效保护环境和促进社会和谐发展。
（二）企业整合要充分发挥市场的决定性作用
政府应加强制度和标准建设，在淘汰落后产能，安全生产标准、监管、准入等方面充分发挥作用，在企业兼并重组上更多的体现引导职能，对兼并重组的资金、税收、就业等给予支持，更多的是要发挥市场在配置资源中的决定性作用，充分调动企业的能动性，让市场的力量来洗牌。
（三）煤炭转化要统筹资源、环境承载力
鄂榆两市主产矿区多是水资源缺乏和环境较为敏感的地区，不能只追求国民生产总值，不要环境生态，盲目扩张煤炭转化产业。目前，两市二氧化硫、化学需氧量等约束性指标已用完，用水指标（含水权转换指标）也远远不能满足煤炭转化发展需要。因此，要在生态、资源承载能力的基础上，积极提高煤炭就地转化能力，推进煤炭产业转型升级；同时，要加强规划，严把审批，控制上限，把控节奏，加大监管、执法力度，保护资源环境。
（四）切实减轻煤炭企业负担
目前，各类涉煤费用项目主要包括：资源税、资源补偿费、矿业权使用费、矿业权价款、价格调节基金、矿山环境恢复治理保证金、煤炭可持续发展基金、煤矿转产发展基金、土地塌陷补偿费等，以及地方政府的河道工程修建维护管理费、水土保持费、水利基金、排污费、污水处理费、排水设施使用费、环境检测费等行政事业性收费项目，占到煤炭开采总成本的40%左右。按照2013年11月国办下发的《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》精神，发改委和财政部门要加强调研，研究制定清理目录和实施细则，对煤炭行业收费情况进行集中清理整顿，坚决取缔各种乱收费、乱集资、乱摊派，切实减轻煤炭企业负担。
（作者单位：国家发展改革委运输所）
一、鄂榆煤炭市场运行现状
（一）煤炭生产企业整合初见成效
2012年，鄂榆两市原煤产量达到9.6亿吨，占全国原煤产量36.5亿吨的26.3%。其中，鄂尔多斯市原煤产量6.4亿吨，主要集中在伊金霍洛旗、准格尔旗和达拉特旗等地区；榆林市原煤产量3.2亿吨，主要集中在神木县、府谷县、榆阳区等地。近年来，鄂榆两市加大煤矿整合力度，通过淘汰一批、技改一批、整合一批，已经初步形成了神华2亿吨级、伊泰5000万吨级和陕煤化、伊东、蒙泰、蒙兴、汇能、满世等一批千万吨级以上的大型煤炭企业集团。
（二）鄂榆两市仍是我国煤炭外运的重要区域
我国煤炭生产与消费的错位布局导致我国煤炭运输基本上形成了北煤南运、西煤东运和铁海联运的格局和以“三西”煤炭基地为核心，向周边呈扇形放射状分布的运输格局。鄂榆两市向来是我国煤炭的主要调出地区，2012年共调出煤炭7.8亿吨，其中鄂尔多斯调出5.2亿吨，榆林调出2.6亿吨，主要由铁路调往京津冀地区（多数经北方煤炭下水港转运至沿海地区）以及公路调往周边地区。由于鄂榆两市煤炭外运通道已经基本饱和，包西线因疏解能力不足能力未能释放，目前3.5亿吨的煤炭经公路外运，占到总外运量的45%，其中经公路外运转铁路的量约1.5亿吨。
（三）煤炭市场价格下滑
受宏观经济调整、国内煤炭需求增幅回落的影响，煤炭需求不旺；同时，近年来大规模投资、产能建设超前，导致煤炭市场格局结构性过剩。此外，进口煤炭加速挤占国内市场，2012年进口煤2.9亿吨，2013年达3.3亿吨，对国内市场产生一定冲击。受此影响，近两年来我国煤炭工业总体上呈低位运行，销量增速放缓，价格下滑。2012年，鄂尔多斯市煤炭销售增加0.4%，平均价格下降17.7%；2013年，煤炭销售减少2.4%，平均价格下降11.5%。榆林市由于煤质较好，煤炭产销量呈稳中趋升的态势，价格却明显下滑。2013年第一季度，煤炭价格同比下降了13%。
（四）煤炭企业盈利能力下滑
在国内国外多因素的作用下，煤炭企业的盈利能力持续下滑。煤炭工业协会数据显示，2013年全国煤炭行业的利润总量下降38.8%，亏损总额405.54亿元，增长80.7%。鄂榆两市也面临同样危机。2013年1—10月份，鄂尔多斯市已经有42家煤炭企业停产或破产。
（五）大力发展煤炭延伸产业
为充分发挥地区资源的优势，积极转变经济发展方式，煤炭主产地纷纷加大了煤炭就地转化能力。其中鄂榆两市都将能源化工产业作为其经济高速发展的新“引擎”，加大煤炭的就地转化率。目前，鄂尔多斯煤电装机达到1144万千瓦，煤制油产能124万吨，煤制甲醇产能330万吨，煤制化肥产能52万吨；榆林市煤电装机达到780万千瓦，兰炭产能达到4500万吨，煤制甲醇产能130万吨。
二、煤炭发展面临的宏观形势
随着我国产业结构调整、经济转型发展，以及产业布局空间调整，特别是国家大力推进《大气污染防治行动计划》的实施，我国煤炭产运销将出现新的变化，煤炭工业发展面临新形势。
（一）煤炭消费市场格局正在发生改变
一是国家加大宏观调控力度，煤炭消费市场空间格局将发生变化。2013年9月10日，国务院颁布实施《大气污染防治行动计划》，到2017年煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下，京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长，通过逐步提高接受外输电比例、增加天然气供应、加大非化石能源利用强度等措施替代燃煤。《京津冀及周边地区落实大气污染防止行动计划实施细则》更是明确，北京市、天津市、河北省和山东省至2017年压减煤炭消费总量8300万吨。未来煤炭消费年均增速预计在3%以内，同时随着我国区域发展战略和主体功能区的落实与推进，区域煤炭消费和调入增长格局也将有所变化，华东、华南沿海省市煤炭消费随着“十二五”煤电布局基本完成，煤炭增长空间有限；中部湘鄂赣随着蒙华铁路建设和路口火电群的布局，将迎来发展高峰期。
二是进口煤炭维持高位将挤占国内市场、特别是在煤炭消费最集中的沿海地区。我国对煤炭进出口政策是限制出口、鼓励进口。2003年以来，随着我国经济社会的快速发展以及对外开放的深入，国内对能源需求快速增长，加上煤炭运输能力的紧张，煤炭进口量逐年增加，已由2003年的1110万吨增加至2013年的3.3亿吨，已连续5年成为煤炭净进口国。进口煤炭作为国内煤炭市场的主要补充，持续增加的态势已在很大程度上影响到鄂榆等主产矿区的煤炭销售市场。根据伊泰公司研究显示，环渤海动力煤（5500大卡）综合平均价格在545元/吨以上时，澳大利亚动力煤具备了大举进入的条件。预计未来我国进口煤炭仍将维持高位运行，每年3亿吨左右。
（二）煤炭价格下行压力较大
“十一五”以来，我国煤炭业固定资产投资额持续增长，7年累计达到2.4万亿元，累积的大量产能将在“十二五”和“十三五”期释放。“十二五”期间投放的产能需要较长时间来消化，短期内煤炭市场供求将继续呈现总量宽松的态势，结构性过剩态势不会发生根本性改变。未来，需求平稳与供应过剩的矛盾将长期存在，煤价下行压力十分巨大，煤炭行业经济效益下降、企业亏损面扩大，多数老矿区煤炭企业经营困难的问题将日渐突出。
（三）煤炭外运通道能力紧张形势将有较大缓解 “十二五”末，北通路通过集通铁路增二线运输能力达到2500万吨，朔黄铁路经过充分扩能运输能力达到3.5亿吨以上，新建蒙冀铁路货运能力每年为2亿吨，使得北通路货运总能力达11亿吨；中通路邯长铁路经过充分扩能运输能力达到1.3亿吨，使得中通路货运总能力达2.1亿吨；南通路宁西铁路增二线，新建晋中南煤运通道货运能力1亿吨，使得南通路货运总能力达5.8亿吨。三个通路合计运能达18.9亿吨。到2020年，北通路通过集通铁路可扩张运输能力5000万吨；朔黄铁路可扩张运输能力达到4亿吨；新建晋中南煤运通道可扩张运输能力达2亿吨，新建蒙华铁路近期能力达1亿吨，使得三个通路合计运能达21.6亿吨。总体上看，2015年及以后，煤炭外运铁路通道能力与外运需求相匹配，总体呈现宽松状态，将进一步巩固铁海联运格局。
三、煤炭发展相关问题及建议
（一）加快矿区集运系统建设
政府要加大协调和工作力度，与企业合力推动矿区集运系统建设，争取煤矿、集疏运铁路与外运通道同步规划、同步建设和同步运营。随着煤炭主产区产能进一步提升，外运通道能力逐步形成，公路煤炭运量将逐步由铁路承担，将有效缓解公路的压力、改变以油换煤的局面，降低企业物流成本，有利于改善我国能源消费结构，更有效保护环境和促进社会和谐发展。
（二）企业整合要充分发挥市场的决定性作用
政府应加强制度和标准建设，在淘汰落后产能，安全生产标准、监管、准入等方面充分发挥作用，在企业兼并重组上更多的体现引导职能，对兼并重组的资金、税收、就业等给予支持，更多的是要发挥市场在配置资源中的决定性作用，充分调动企业的能动性，让市场的力量来洗牌。
（三）煤炭转化要统筹资源、环境承载力
鄂榆两市主产矿区多是水资源缺乏和环境较为敏感的地区，不能只追求国民生产总值，不要环境生态，盲目扩张煤炭转化产业。目前，两市二氧化硫、化学需氧量等约束性指标已用完，用水指标（含水权转换指标）也远远不能满足煤炭转化发展需要。因此，要在生态、资源承载能力的基础上，积极提高煤炭就地转化能力，推进煤炭产业转型升级；同时，要加强规划，严把审批，控制上限，把控节奏，加大监管、执法力度，保护资源环境。
（四）切实减轻煤炭企业负担
目前，各类涉煤费用项目主要包括：资源税、资源补偿费、矿业权使用费、矿业权价款、价格调节基金、矿山环境恢复治理保证金、煤炭可持续发展基金、煤矿转产发展基金、土地塌陷补偿费等，以及地方政府的河道工程修建维护管理费、水土保持费、水利基金、排污费、污水处理费、排水设施使用费、环境检测费等行政事业性收费项目，占到煤炭开采总成本的40%左右。按照2013年11月国办下发的《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》精神，发改委和财政部门要加强调研，研究制定清理目录和实施细则，对煤炭行业收费情况进行集中清理整顿，坚决取缔各种乱收费、乱集资、乱摊派，切实减轻煤炭企业负担。
（作者单位：国家发展改革委运输所）