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摘要：粮食安全是国家安全战略的重要组成部分，建立完备的流转通畅的省、市、县三级地方储备粮体系，是中国国情的需要，是和谐社会永继发展的有效保障，是保障粮食安全的既定国策。湖北作为粮食主产区，在全面建设新农村的时期，必须确保区域内粮食安全和社会稳定发展。湖北省如何完善市县粮食储备与贷款管理，以及市县储备粮利息和费用补贴、轮换价差亏损来源等资金落实问题，提出管理模式及相关建议。
关键词：储备粮；农发行；承储企业
中图分类号：F762.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2009）07-0027-02
一、当前湖北省市县储备粮面临的问题
从2004年湖北省在全省各市县建立地方储备粮体系以来就有了争论，问题的根源在于：粮食主产市县的财力匮乏，市县财政对农发行市县储备粮贷款利息时有拖欠，粮食轮换价差亏损时常硬性挤占粮食风险基金，凸显风险隐患。其问题具体表现在：
1.承储企业进退机制不健全。大多数市县政府出台的储备粮管理办法指定企业承储市县储备粮，并且只明确了企业准入资格，没有明确具体的退出条件；而地方粮食部门将市县储备粮作为套取利费补贴来源的手段。指定的承储企业多为国有粮食购销企业，专账专仓专人管理，设备和人员素质达不到储备粮规定要求，直接增加存储损失损耗和储备贷款安全风险。
2.市县储备粮利费补贴来源规定不合理。绝大部分市县政府规定市县储备粮利费补贴在粮食风险基金中包干使用，在粮食风险基金包干总额没增加的情况下，更增加了粮食主产市县粮食政策性挂账贷款利息补贴本身就不足的缺口。与此同时，市县储备粮轮换规模近年来逐年增加，粮食市场价格波动幅度上升，市县储备粮利费补贴硬性增长和轮换价差亏损也在扩大。
3.市县储备粮风险补偿机制不完善。按照“谁储备、谁补贴、谁承担风险”的原则，市县储备粮权属于市县政府，市县政府理应是市县储备风险的最终承担者。湖北省绝大多数地区市县储备粮相关政策中明确了利费补贴标准，其中包括轮换价差，但按入库成本及现行利率算账，包干的利费补贴只够支付贷款利息和保管费用。一些市县政府财力有限，规定市县储备粮轮换由承储企业自负盈亏，将应由政府承担的轮换风险转移给承储企业，将地方政府对市县粮食储备的无限补偿责任转变为有限补偿责任，加上没有明确风险补偿机制，轮换价差亏损无弥补来源，市县储备粮亏损和轮换风险有可能转嫁为农发行信贷风险。
4.市县储备粮管理制度建设不规范。目前，全省未出台市县储备粮管理办法，大部分市县未明文规范本级储备粮的增储、抛售、轮换；少部分市县虽已出台市县储备粮政策，但相关部门缺乏约束和责任划分，导致轮换计划下达、补贴标准及资金来源缺少制度保证，增大了协调成本。如财政部门对利费补贴拨补滞后，既影响了企业的资金周转，又影响了农发行储备贷款收息。
5.市县储备粮承储库点过于分散，库存监管难度大。各级粮食部门和企业将市县储备粮承储任务作为一种利益竞相争抢，导致储备计划分配和储存库点过于分散。据初步统计，湖北全省市县储备粮分布在88个市县级单位的100多个库点，承储企业中84%为代储企业，部分代储企业又分布在多个库点储存，储存粮食量小点多，加大了保管费用和损失损耗。
二、改进市县储备粮管理的基本原则
1.市县储备是省级储备的补充的原则。作为粮食主产区，湖北省在国家政策和储备计划总体范围内，科学制定中远期粮食安全目标，增加省级储备粮承担和落实粮食省长负责制的能力，更好地发挥省政府对粮食的宏观调控作用，调整和减少市县储备粮规模，不宜“一刀切”对所有县级单位都下达储备粮计划。
2.财政承受能力的原则。在省政府下达的计划规模以内，市县政府应根据自身财政承受能力，制订储备粮计划及规模。凡建立市县储备粮而粮食风险基金不足的市县，须由市县财政从其他地方筹集利费补贴和轮换亏损资金来源，不得挤占粮食风险基金；地方财力不足、或粮食风险基金用于挂账贷款贴息不足的粮食主产县市，可以适当减少甚至取消县级储备。
3.集中储存、统一管理的原则。优选2～3家仓储条件好、交通便利、信用等级高、管理能力强的企业集中承贷承储，因地制宜建设市县储备网点。承储企业要合理选择存储库点，严格落实责任和管理制度，接受地方财政、粮食和农发行等部门的统一管理。
三、市县储备粮管理的模式选择
为落实粮食地方行政首长负责制，市县储备粮实行政府分级负责管理，“政府审批、部门联管、市场运作、自负盈亏”的动态管理模式。
（一）政府审批：政府计划、政府出资、政府审批
1.政府计划：市县政府以省政府计划为参考，根据自身财力、市场发展形势和本地粮食调控手段的需要，确定是否下达市县储备粮计划，确定当地储备数量、品种和存储年限。
2.政府出资：按照“谁储备、谁补贴、谁承担风险”的原则，市县储备粮的利费补贴实行总额包干，由市县政府全额纳入年度财政预算，地方财政部门按季据实足额拨付，不得动用和挤占粮食风险基金，确保补贴资金有来源，并不再承担承储企业仓储维修、设备添置及升级改造、轮换价差亏损等费用支出。
3.政府审批：地方财政、粮食和农发行等部门确定的市县储备粮具体标准、公开招标确定的承储企业、应急调用储备粮的时间、数量和用途，都应通过市县政府审批后，正式发文认可。
（二）部门联管：统一准入、统一标准、统一管理
1.统一准入：当地财政、粮食和农发行等部门联合出台市县储备粮承储企业的具体标准，联合考核确定市县储备粮的承储企业，并报市县政府确认。
2.统一标准：财政、粮食和农发行等部门联合出政策，统一市县储备粮的仓储、品种、水分、杂质、贷款利息和保管费用等具体标准，实行包干兜底，并报当地政府批准。
3.统一管理：财政、粮食和农发行等部门联合制定一套科学合理的考核指标体系，定期对承储企业市县储备粮的保管、轮换等进行检查，确保储备粮数量和质量符合要求；建立市县储备粮管理联席制度，定期沟通管理情况，协调解决出现的问题，帮助企业分析市场行情，降低轮换风险，但不得干预企业经营。
（三）市场运作：公开招标、动态存储、应急调用
1.公开招标：即由市县政府主持，财政、粮食和农发行等部门参与，按照准入标准在市县市场范围内公开竞标承储承贷对象，凡从事粮食经营的各种所有制形式企业都可以参与。政府择优选定规模档次高、仓储条件好、经营能力强、信用度高、地方甚至全国有影响的农业产业化龙头企业、粮食精深加工企业或储备企业作为承储对象，通过招标确定包干补贴标准。同时，建立客户准入退出机制，对承储企业实行动态管理和灵活的退出方式，根据市场需要和经营情况，结合农发行资格认定、信用等级和授信等情况，对承储对象以2～3年为期限进行重新招标。
2.动态存储：承储企业自行采购符合规定标准的市县储备粮，在承储合同的有效期内和企业所有库存粮食数量不少于政府下达的承储数量前提下，承储的粮食可用于经营周转。同时，建立“风险保底库存”，即在规定存储期内，承储企业所有库存原粮或成品粮必须保持市县储备粮数量的50%以上作为保底数，保底数由市县政府根据每年的粮食市场情况以文件形式确定。凡低于保底数的，承储企业须按规定及时向有关部门报告和限期补足。一旦市县储备粮被承储企业挤占挪用，由财政、粮食和农发行三家联管部门共同承担责任。
3.应急调用：当区域粮食出现大幅波动或灾荒、战备等市场形势需要时，市县政府启动应急调用预案。承储企业承诺所承储市县储备粮，在市场需要的关键时期能“调得动、用得上” 。
（四）自负盈亏：自主轮换、自担风险、自负盈亏
1.自主轮换：在储备规模不变、常储常新的基础上，采取动态轮换模式，提高储粮品质、增加企业效益。每年轮换比例、轮换时间和轮换数量，承储企业根据市场行情和经营需要自行运作，同时报三家联管部门备案，避免烦琐的轮换计划和报告程序影响企业对市场的有效把握，从而尽可能避免轮换亏损。
2.自担风险：承储企业建立健全市县储备粮风险保障机制，按市县储备粮贷款的一定比例缴存风险金存入开户农发行专户，专项用于弥补贷款损失，全额承担所承储的市县储备粮对应的贷款风险。市县储备粮贷款风险保证金必须在半年内按照开户农发行要求筹集并缴存到位，市县储备粮贷款还清前承储企业不得动用，贷款还清后企业可以自行处理。承储企业要办理市县储备粮库存保险，增强抵御经营风险的能力，扩大风险补偿来源。
3.自负盈亏：轮换收购和销售所发生的出入库费用、新陈品质价差、盈利和亏损等由承储企业全额自行承担。承储企业按全省市县储备粮管理要求，对轮换收购和销售价差亏损以及存储损失损耗等要及时自行处理。
四、对完善市县储备粮管理的政策建议
1.省级政府牵头建立健全市县粮食储备法规。按照《中央储备粮管理条例》的规定，由省政府牵头，结合本省的财力和粮食实际情况，省级财政、粮食和农发行等部门联合制定市县粮食储备操作和管理办法，以及市县承储资格认定和招标管理办法，明确各部门管理责任划分、总体布局、计划管理、招标投标、储存管理、轮换机制、财政补贴、动用权限、贷款管理、监督检查、法律责任等相关政策规定，使市县储备粮食管理步入制度化、规范化运作轨道。对市县级储备粮管理办法执行中出现的问题，省级政府要与有关地方政府沟通协商解决，努力为市县级储备粮管理营造良好的制度环境。
2.市县政府建立健全市县储备粮应急保障供应体系。市县政府要建立市县储备粮管理决策组织机构，履行好管理储备粮和市场调控的职能。要负责研究制定地方粮食储备储存管理办法，科学制定市县储备粮应急调用预案。要协调好储备规模、政策性补贴资金按时拨付、轮换和农发行的贷款等项工作，为企业运作储备粮创造宽松环境。要督促承储企业制定市县储备粮管理相关责任制度，确保市县储备粮“购得进、管得好、调得动、用得上。”
[责任编辑吴高君]
关键词：储备粮；农发行；承储企业
中图分类号：F762.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2009）07-0027-02
一、当前湖北省市县储备粮面临的问题
从2004年湖北省在全省各市县建立地方储备粮体系以来就有了争论，问题的根源在于：粮食主产市县的财力匮乏，市县财政对农发行市县储备粮贷款利息时有拖欠，粮食轮换价差亏损时常硬性挤占粮食风险基金，凸显风险隐患。其问题具体表现在：
1.承储企业进退机制不健全。大多数市县政府出台的储备粮管理办法指定企业承储市县储备粮，并且只明确了企业准入资格，没有明确具体的退出条件；而地方粮食部门将市县储备粮作为套取利费补贴来源的手段。指定的承储企业多为国有粮食购销企业，专账专仓专人管理，设备和人员素质达不到储备粮规定要求，直接增加存储损失损耗和储备贷款安全风险。
2.市县储备粮利费补贴来源规定不合理。绝大部分市县政府规定市县储备粮利费补贴在粮食风险基金中包干使用，在粮食风险基金包干总额没增加的情况下，更增加了粮食主产市县粮食政策性挂账贷款利息补贴本身就不足的缺口。与此同时，市县储备粮轮换规模近年来逐年增加，粮食市场价格波动幅度上升，市县储备粮利费补贴硬性增长和轮换价差亏损也在扩大。
3.市县储备粮风险补偿机制不完善。按照“谁储备、谁补贴、谁承担风险”的原则，市县储备粮权属于市县政府，市县政府理应是市县储备风险的最终承担者。湖北省绝大多数地区市县储备粮相关政策中明确了利费补贴标准，其中包括轮换价差，但按入库成本及现行利率算账，包干的利费补贴只够支付贷款利息和保管费用。一些市县政府财力有限，规定市县储备粮轮换由承储企业自负盈亏，将应由政府承担的轮换风险转移给承储企业，将地方政府对市县粮食储备的无限补偿责任转变为有限补偿责任，加上没有明确风险补偿机制，轮换价差亏损无弥补来源，市县储备粮亏损和轮换风险有可能转嫁为农发行信贷风险。
4.市县储备粮管理制度建设不规范。目前，全省未出台市县储备粮管理办法，大部分市县未明文规范本级储备粮的增储、抛售、轮换；少部分市县虽已出台市县储备粮政策，但相关部门缺乏约束和责任划分，导致轮换计划下达、补贴标准及资金来源缺少制度保证，增大了协调成本。如财政部门对利费补贴拨补滞后，既影响了企业的资金周转，又影响了农发行储备贷款收息。
5.市县储备粮承储库点过于分散，库存监管难度大。各级粮食部门和企业将市县储备粮承储任务作为一种利益竞相争抢，导致储备计划分配和储存库点过于分散。据初步统计，湖北全省市县储备粮分布在88个市县级单位的100多个库点，承储企业中84%为代储企业，部分代储企业又分布在多个库点储存，储存粮食量小点多，加大了保管费用和损失损耗。
二、改进市县储备粮管理的基本原则
1.市县储备是省级储备的补充的原则。作为粮食主产区，湖北省在国家政策和储备计划总体范围内，科学制定中远期粮食安全目标，增加省级储备粮承担和落实粮食省长负责制的能力，更好地发挥省政府对粮食的宏观调控作用，调整和减少市县储备粮规模，不宜“一刀切”对所有县级单位都下达储备粮计划。
2.财政承受能力的原则。在省政府下达的计划规模以内，市县政府应根据自身财政承受能力，制订储备粮计划及规模。凡建立市县储备粮而粮食风险基金不足的市县，须由市县财政从其他地方筹集利费补贴和轮换亏损资金来源，不得挤占粮食风险基金；地方财力不足、或粮食风险基金用于挂账贷款贴息不足的粮食主产县市，可以适当减少甚至取消县级储备。
3.集中储存、统一管理的原则。优选2～3家仓储条件好、交通便利、信用等级高、管理能力强的企业集中承贷承储，因地制宜建设市县储备网点。承储企业要合理选择存储库点，严格落实责任和管理制度，接受地方财政、粮食和农发行等部门的统一管理。
三、市县储备粮管理的模式选择
为落实粮食地方行政首长负责制，市县储备粮实行政府分级负责管理，“政府审批、部门联管、市场运作、自负盈亏”的动态管理模式。
（一）政府审批：政府计划、政府出资、政府审批
1.政府计划：市县政府以省政府计划为参考，根据自身财力、市场发展形势和本地粮食调控手段的需要，确定是否下达市县储备粮计划，确定当地储备数量、品种和存储年限。
2.政府出资：按照“谁储备、谁补贴、谁承担风险”的原则，市县储备粮的利费补贴实行总额包干，由市县政府全额纳入年度财政预算，地方财政部门按季据实足额拨付，不得动用和挤占粮食风险基金，确保补贴资金有来源，并不再承担承储企业仓储维修、设备添置及升级改造、轮换价差亏损等费用支出。
3.政府审批：地方财政、粮食和农发行等部门确定的市县储备粮具体标准、公开招标确定的承储企业、应急调用储备粮的时间、数量和用途，都应通过市县政府审批后，正式发文认可。
（二）部门联管：统一准入、统一标准、统一管理
1.统一准入：当地财政、粮食和农发行等部门联合出台市县储备粮承储企业的具体标准，联合考核确定市县储备粮的承储企业，并报市县政府确认。
2.统一标准：财政、粮食和农发行等部门联合出政策，统一市县储备粮的仓储、品种、水分、杂质、贷款利息和保管费用等具体标准，实行包干兜底，并报当地政府批准。
3.统一管理：财政、粮食和农发行等部门联合制定一套科学合理的考核指标体系，定期对承储企业市县储备粮的保管、轮换等进行检查，确保储备粮数量和质量符合要求；建立市县储备粮管理联席制度，定期沟通管理情况，协调解决出现的问题，帮助企业分析市场行情，降低轮换风险，但不得干预企业经营。
（三）市场运作：公开招标、动态存储、应急调用
1.公开招标：即由市县政府主持，财政、粮食和农发行等部门参与，按照准入标准在市县市场范围内公开竞标承储承贷对象，凡从事粮食经营的各种所有制形式企业都可以参与。政府择优选定规模档次高、仓储条件好、经营能力强、信用度高、地方甚至全国有影响的农业产业化龙头企业、粮食精深加工企业或储备企业作为承储对象，通过招标确定包干补贴标准。同时，建立客户准入退出机制，对承储企业实行动态管理和灵活的退出方式，根据市场需要和经营情况，结合农发行资格认定、信用等级和授信等情况，对承储对象以2～3年为期限进行重新招标。
2.动态存储：承储企业自行采购符合规定标准的市县储备粮，在承储合同的有效期内和企业所有库存粮食数量不少于政府下达的承储数量前提下，承储的粮食可用于经营周转。同时，建立“风险保底库存”，即在规定存储期内，承储企业所有库存原粮或成品粮必须保持市县储备粮数量的50%以上作为保底数，保底数由市县政府根据每年的粮食市场情况以文件形式确定。凡低于保底数的，承储企业须按规定及时向有关部门报告和限期补足。一旦市县储备粮被承储企业挤占挪用，由财政、粮食和农发行三家联管部门共同承担责任。
3.应急调用：当区域粮食出现大幅波动或灾荒、战备等市场形势需要时，市县政府启动应急调用预案。承储企业承诺所承储市县储备粮，在市场需要的关键时期能“调得动、用得上” 。
（四）自负盈亏：自主轮换、自担风险、自负盈亏
1.自主轮换：在储备规模不变、常储常新的基础上，采取动态轮换模式，提高储粮品质、增加企业效益。每年轮换比例、轮换时间和轮换数量，承储企业根据市场行情和经营需要自行运作，同时报三家联管部门备案，避免烦琐的轮换计划和报告程序影响企业对市场的有效把握，从而尽可能避免轮换亏损。
2.自担风险：承储企业建立健全市县储备粮风险保障机制，按市县储备粮贷款的一定比例缴存风险金存入开户农发行专户，专项用于弥补贷款损失，全额承担所承储的市县储备粮对应的贷款风险。市县储备粮贷款风险保证金必须在半年内按照开户农发行要求筹集并缴存到位，市县储备粮贷款还清前承储企业不得动用，贷款还清后企业可以自行处理。承储企业要办理市县储备粮库存保险，增强抵御经营风险的能力，扩大风险补偿来源。
3.自负盈亏：轮换收购和销售所发生的出入库费用、新陈品质价差、盈利和亏损等由承储企业全额自行承担。承储企业按全省市县储备粮管理要求，对轮换收购和销售价差亏损以及存储损失损耗等要及时自行处理。
四、对完善市县储备粮管理的政策建议
1.省级政府牵头建立健全市县粮食储备法规。按照《中央储备粮管理条例》的规定，由省政府牵头，结合本省的财力和粮食实际情况，省级财政、粮食和农发行等部门联合制定市县粮食储备操作和管理办法，以及市县承储资格认定和招标管理办法，明确各部门管理责任划分、总体布局、计划管理、招标投标、储存管理、轮换机制、财政补贴、动用权限、贷款管理、监督检查、法律责任等相关政策规定，使市县储备粮食管理步入制度化、规范化运作轨道。对市县级储备粮管理办法执行中出现的问题，省级政府要与有关地方政府沟通协商解决，努力为市县级储备粮管理营造良好的制度环境。
2.市县政府建立健全市县储备粮应急保障供应体系。市县政府要建立市县储备粮管理决策组织机构，履行好管理储备粮和市场调控的职能。要负责研究制定地方粮食储备储存管理办法，科学制定市县储备粮应急调用预案。要协调好储备规模、政策性补贴资金按时拨付、轮换和农发行的贷款等项工作，为企业运作储备粮创造宽松环境。要督促承储企业制定市县储备粮管理相关责任制度，确保市县储备粮“购得进、管得好、调得动、用得上。”
[责任编辑吴高君]