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【摘要】保障农村社会稳定重要的一道安全网是农村最低生活保障制度，它保障了农村困难居民的基本生活，并推动整个社会经济的发展。但我国目前农村低保的发放存在着不规范现象，引发一些农村社会矛盾，影响了农村低保制度的声誉。对这些问题进行全面系统的考察并找出具体有效的对策措施，使这些不规范性得到有效破解，是当前农村低保制度建设亟待解决的问题。本文分析了当前农村低保发放不规范的表现、成因，并对如何解决提出了对策建议。
【关键词】农村；最低生活保障；民生；不规范；措施
一、农村低保发放的不规范性是当前农村低保制度建设亟待解决的问题
近年来，我国经济社会发展加速了城乡一体化进程。但是，由于受城乡二元化制度的制约，我国的社会保障制度分成农村最低生活保障和城市最低生活保障两个部分。建国之后，农村实行的是家庭与集体相结合，以家庭为主的保障模式。1996年，民政部下发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》两个文件，我国农村居民最低生活保障制度工作进入实验阶段，农村的最低生活保障制度逐渐完善与发展起来。截至2010年底，全国5214万人得到农村低保，全年共发放农村低保资金445.0亿元，全国农村低保平均标准为每人每月17.0元。农村低保制度对于改善我国农村的贫困现象有积极的意义，同时为体现社会主义优越性、构建和谐社会、推动社会经济的发展提供了有力支持。但是，我国目前农村低保工作还存在不尽如人意的地方，其中，低保发放的不规范性存在较普遍。这既影响了干群关系，诱发了邻里冲突；又损害了党和政府的形象，败坏了农村低保制度的声誉。对这些问题进行全面系统的考察并找出具体有效的对策措施，使这些不规范性得到有效破解，是当前农村低保制度建设亟待解决的问题。
二、当前农村低保发放不规范的表现及成因
（一）低保对象的确认有难度
农村居民收入界定的模糊性是现阶段确定农村低保对象难的原因之一，主要表现在：第一，农民收入难以货币化。农作物如粮食等转化而来的收入，在农村居民的收入中占很大比率。而农产品的价格常随着市场波动，这样将农产品向货币转化，并将其界定为农民收入时就有很大的随意性。此外，农民自产自销的农产品也很难界定。第二，农民收入不稳定。除了自然灾害的影响和农作物收成的季节性因素之外，农民外出务工的收入如何界定也成了难题。第三，有年老父母和子女分离的情况。一些子女企图把自己应该承担的赡养义务推向政府，而将父母与自己分离，单独为此申请农村低保。低保工作核实家庭人均收入时是以家庭为单位的，这就加大了计算时的难度。
（二）救助资金短缺、方式单一、救助效果不明显
资金短缺是农村低保建设和发展的重要难题，资金的筹集与落实已经成为农村低保制度实施的最核心的问题。现阶段，我国农村低保的资金来源渠道单一，数量有限。国家的支持多体现在政策上，直接的财政拨款不多，大多由省级以下的财政承担，这常常出现供不应求的现象。如今，中央已渐渐加强对农村低保的补贴力度，然而一些地方却存在着资金缺口不断变大的问题，主要原因在于基层政府对农村低保资金投入的多少，并没有硬性规定。不少部门大胆的停止了农村低保工作，让这项工作名存实亡，或者将其与传统的社会救济混为一谈。同时，由于我国区域经济发展不平衡，东部沿海地区由于政府财力雄厚、经济发展好，所以低保的水平高于中西部地区，中西部有些地区甚至因为资金缺乏还没开展农村低保工作。从总体上来看，我国农村低保的标准还是偏低的，大部分地区都低于当地贫困线，徘徊在50%～80%之间，这一数据表明低保在贫困农村的作用很低，可以说是杯水车薪，远远解决不了农民的一些实际问题。此外，基层政府往往根据上级财政补助情况和政府财政状况来确定当地低保的保障标准，并不是按照当地贫困农民的基本物质需求来确定，造成最低生活保障标准的制定存在主观随意性。农村低保工作没有引起基层政府的足够重视，仅被当成是一项德政工程，没有硬性的标准，这不利于低保制度的稳定性和持续性。
（三）法律法规的缺位，管理体系不规范
我国目前还没有一部统一的法规针对农村最低生活保障制度，基本上是地方制定行政文件依此展开工作。目前，只有民政部印发的《农村社会保障体系建设指导方案》和《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，对有条件建立农村低保的地区提出了原则性的指导意见，此外没有专门针对农村低保工作的全国性文件。由于刚性法律法规的缺失，农村低保管理的不规范、退保困难等都是极易碰到的问题。另外，动态管理的农村低保应该是每季度或每年核查一次，但在实施的过程中却又是一番景象，往往迫于上级的压力才偶尔形式上的走访一下，给付标准和低保对象一直保持不变，不注重实际情况的了解。此外，低保金的合理使用也是突出的问题，这主要是由于对低保资金的使用没有建立有效的监督机制。
（四）尚未有专职机构和专业人员配备
我国目前设立低保科的只有县级以下的少数民政部门，一般由民政部门下属的社会救灾救济科来统一负责大多数地区的农村低保。在完成本部门的主要日常性事务之后，很多工作人员还要在紧迫的时间内对低保对象进行调查审核，身兼数职难免力不从心，审核工作无法做到公正、客观。农村低保工作的有效开展，还需要信息化、网络化的办公条件，由于经费缺乏，建设滞后，也使骗保、漏保有了可乘之机。
（五）不完善的退保机制
根据《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中的规定，应该定期审核、动态管理农村低保，当低保对象的家庭收入超过低保的标准，需将其剔除低保行列。刚性发展是社会保障的发展特征，农村低保也保留了这一特征，它的范围和水平也是刚性发展的，意味着待遇水平会逐渐提高，覆盖的范围会不断扩大，这使得现阶段受益的群体不愿放弃已享受的待遇。因此，在推行农村低保的实践中，发现有的低保对象经济条件好转了也不愿意退保。
三、解决农村低保发放不规范的措施
（一）保障对象和标准的确定要合理 家计调查作为社会保障领域中的重要手段，是预算了家庭收入之后，计算出其与低保线标准的差距，之后进行补助。理论上说，家计调查能区别贫困程度、甄别贫困人口。若能准确测量家庭收入，家计调查对于对于现金形式的救助制度来说是合适的测量办法。如今，很多发达国家都利用家计调查来确定贫困人群，制定救助金额。对于如何精确确定低保对象，笔认为发达国家的家计调查的这个经验可以适当借鉴，但要保证家计调查系统的独立性和有效性。最低生活保障线是确定最低生活保障对象的依据，然而不能一概而论的认为于最低生活保障线的农村家庭都可得到保障救助，贫困的原因还要被考虑到审核之中。对于因疾病或意外事故造成的失去劳动能力、生活水平处于贫困线下的孤、老、弱、病、残人都应该纳入保障范围。
（二）引入多元化资金筹集机制，搭建公益帮扶平台
目前我国低保筹集资金的形式是各级财政分摊，这种方式体现了我国重视民生的发展策略，但是这种方式过于单一，存在以一定的风险。建立多元化的筹资理念不但可以扩大低保资金筹集的范围，而且可以提高低保资金的补助水平，帮助资金快速到位。多元化的资金筹集可主要从以下几个方面入手：第一，开征社会保障税。国外的成功经验证明，由国家税务总局统一征收社会保障税所得资金，统一上交国家财政，并要求主要用于向落后的中西部地区和经济欠发达地区的财政转移支付，中央财政专户专用。第二，争取社会捐助。与低保相关的捐助委员会要在社会上广泛建立起来，除了广泛的宣传农村低保制度，还要积极鼓励社会团体和个人对低保用户捐款捐物。第三，实行彩票福利制。在国家对农村最低生活保障投资十分有限的情况下，发行专项福利彩票有利于聚集分散的群众资金，改变农村最低生活保障资金来源单一化的现状。总的来说，农村最低生活保障资金的筹集渠道可以归纳为：社会保障税转移支付资金、地方各级财政拨入资金、中央财政拨入资金、低保福利彩票、社会捐助资金等几种方法。
（三）完善法律体系
低保工作能够有效、有序的开展离不开完善的法律体系。进行最低生活保障的法律法规制度建设是完全必要的，也是低保工作开展的重要保障。要逐步建立起以全国人大常委会制定的《农村社会保障法》为核心的法律制度，还要对农村最低生活保障制度规章和细则进行完善，这才能使农村低保工作走上法制轨道，增强其可操作性和稳定性。
（四）加大低保监督工作的透明度，监督和自律为一体
最低生活保障工作的顺利开展离不开高素质的人力资源，为了达到理想的专业水平，对低保工作人员要进行定期培训，以保证低保工作者的自身素质与业务水平。同时要建立专门的信息披露平台和监督机构来监督低保工作，防止工作中出现任人唯亲、徇私舞弊的现象。作为一项基本的社会保障制度，农村最低生活保障制度要达到维持农村贫困群众基本生活平水的目的，这有利于体现我国社会主义的优越性。因此，群众应能利用监督权、知情权对农村低保工作的开展进行监察。另外，农村低保工作的工作透明度和宣传力度要不断加强。电视、报刊、广播等大众媒介都要被各级政府有关部门利用起来，宣传农村低保的制度与政策，清晰透彻的解释农村低保政策，争取最大面积的宣传农村低保政策。保障低保对象评定公正、公平的有效手段之一是低保公示，它让群众相互监督，更直接的参与、了解农村低保工作。此外，在乡、村两级建立公示栏，及时公开动态动态变化情况，举报电话、举报箱等也是及时收到群众监督的好办法。保证监督机制的可操作、高透明度才能使农村低保工作有坚实的群众基础。
四、结语
我国由临时性社会救济向制度化社会保障转型的重要一步便是建立、实施农村居民最低生活保障制度，这对于农村贫困人口基本生活的保障制度化有积极的意义。建立农村低保制度是解决贫困人口温饱问题的有效措施和重要保障。要保证农村低保制度持续健康的发展，对于农村低保发放不规范这个问题，相关部门要高度重视。只有在实践中不断完善农村低保制度，才能不断缩小城乡差距，在社会发展中真正保障贫困农民的利益，维护社会的长治久安。
参考文献
[1]刘玲．农村低保存在的问题与对策探讨[J]．河北青年管理干部学院学报．2009（4）：83～87
[2]张牧．我国农村低保的现状、问题与对策[J]．经营管理者．2010，（8）：54～56
[3]杨英法．构建和谐社会在城乡接合部面临的难题及其破解[J]．中国市场．2008（31）：88～91
[4]李忠林，崔树义．我国农村低保的现状、问题与对策[J]．东岳论丛．2009，（8）：49～56
[5]符华平，顾海．我国农村最低生活保障制度的现状、问题及对策[J]．南京社会科学．2009，（1）：101～104
[6]元姗姗．农村居民最低生活保障制度探析[J]．甘肃农业．2007，（6）：24～27
【关键词】农村；最低生活保障；民生；不规范；措施
一、农村低保发放的不规范性是当前农村低保制度建设亟待解决的问题
近年来，我国经济社会发展加速了城乡一体化进程。但是，由于受城乡二元化制度的制约，我国的社会保障制度分成农村最低生活保障和城市最低生活保障两个部分。建国之后，农村实行的是家庭与集体相结合，以家庭为主的保障模式。1996年，民政部下发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》两个文件，我国农村居民最低生活保障制度工作进入实验阶段，农村的最低生活保障制度逐渐完善与发展起来。截至2010年底，全国5214万人得到农村低保，全年共发放农村低保资金445.0亿元，全国农村低保平均标准为每人每月17.0元。农村低保制度对于改善我国农村的贫困现象有积极的意义，同时为体现社会主义优越性、构建和谐社会、推动社会经济的发展提供了有力支持。但是，我国目前农村低保工作还存在不尽如人意的地方，其中，低保发放的不规范性存在较普遍。这既影响了干群关系，诱发了邻里冲突；又损害了党和政府的形象，败坏了农村低保制度的声誉。对这些问题进行全面系统的考察并找出具体有效的对策措施，使这些不规范性得到有效破解，是当前农村低保制度建设亟待解决的问题。
二、当前农村低保发放不规范的表现及成因
（一）低保对象的确认有难度
农村居民收入界定的模糊性是现阶段确定农村低保对象难的原因之一，主要表现在：第一，农民收入难以货币化。农作物如粮食等转化而来的收入，在农村居民的收入中占很大比率。而农产品的价格常随着市场波动，这样将农产品向货币转化，并将其界定为农民收入时就有很大的随意性。此外，农民自产自销的农产品也很难界定。第二，农民收入不稳定。除了自然灾害的影响和农作物收成的季节性因素之外，农民外出务工的收入如何界定也成了难题。第三，有年老父母和子女分离的情况。一些子女企图把自己应该承担的赡养义务推向政府，而将父母与自己分离，单独为此申请农村低保。低保工作核实家庭人均收入时是以家庭为单位的，这就加大了计算时的难度。
（二）救助资金短缺、方式单一、救助效果不明显
资金短缺是农村低保建设和发展的重要难题，资金的筹集与落实已经成为农村低保制度实施的最核心的问题。现阶段，我国农村低保的资金来源渠道单一，数量有限。国家的支持多体现在政策上，直接的财政拨款不多，大多由省级以下的财政承担，这常常出现供不应求的现象。如今，中央已渐渐加强对农村低保的补贴力度，然而一些地方却存在着资金缺口不断变大的问题，主要原因在于基层政府对农村低保资金投入的多少，并没有硬性规定。不少部门大胆的停止了农村低保工作，让这项工作名存实亡，或者将其与传统的社会救济混为一谈。同时，由于我国区域经济发展不平衡，东部沿海地区由于政府财力雄厚、经济发展好，所以低保的水平高于中西部地区，中西部有些地区甚至因为资金缺乏还没开展农村低保工作。从总体上来看，我国农村低保的标准还是偏低的，大部分地区都低于当地贫困线，徘徊在50%～80%之间，这一数据表明低保在贫困农村的作用很低，可以说是杯水车薪，远远解决不了农民的一些实际问题。此外，基层政府往往根据上级财政补助情况和政府财政状况来确定当地低保的保障标准，并不是按照当地贫困农民的基本物质需求来确定，造成最低生活保障标准的制定存在主观随意性。农村低保工作没有引起基层政府的足够重视，仅被当成是一项德政工程，没有硬性的标准，这不利于低保制度的稳定性和持续性。
（三）法律法规的缺位，管理体系不规范
我国目前还没有一部统一的法规针对农村最低生活保障制度，基本上是地方制定行政文件依此展开工作。目前，只有民政部印发的《农村社会保障体系建设指导方案》和《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，对有条件建立农村低保的地区提出了原则性的指导意见，此外没有专门针对农村低保工作的全国性文件。由于刚性法律法规的缺失，农村低保管理的不规范、退保困难等都是极易碰到的问题。另外，动态管理的农村低保应该是每季度或每年核查一次，但在实施的过程中却又是一番景象，往往迫于上级的压力才偶尔形式上的走访一下，给付标准和低保对象一直保持不变，不注重实际情况的了解。此外，低保金的合理使用也是突出的问题，这主要是由于对低保资金的使用没有建立有效的监督机制。
（四）尚未有专职机构和专业人员配备
我国目前设立低保科的只有县级以下的少数民政部门，一般由民政部门下属的社会救灾救济科来统一负责大多数地区的农村低保。在完成本部门的主要日常性事务之后，很多工作人员还要在紧迫的时间内对低保对象进行调查审核，身兼数职难免力不从心，审核工作无法做到公正、客观。农村低保工作的有效开展，还需要信息化、网络化的办公条件，由于经费缺乏，建设滞后，也使骗保、漏保有了可乘之机。
（五）不完善的退保机制
根据《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中的规定，应该定期审核、动态管理农村低保，当低保对象的家庭收入超过低保的标准，需将其剔除低保行列。刚性发展是社会保障的发展特征，农村低保也保留了这一特征，它的范围和水平也是刚性发展的，意味着待遇水平会逐渐提高，覆盖的范围会不断扩大，这使得现阶段受益的群体不愿放弃已享受的待遇。因此，在推行农村低保的实践中，发现有的低保对象经济条件好转了也不愿意退保。
三、解决农村低保发放不规范的措施
（一）保障对象和标准的确定要合理 家计调查作为社会保障领域中的重要手段，是预算了家庭收入之后，计算出其与低保线标准的差距，之后进行补助。理论上说，家计调查能区别贫困程度、甄别贫困人口。若能准确测量家庭收入，家计调查对于对于现金形式的救助制度来说是合适的测量办法。如今，很多发达国家都利用家计调查来确定贫困人群，制定救助金额。对于如何精确确定低保对象，笔认为发达国家的家计调查的这个经验可以适当借鉴，但要保证家计调查系统的独立性和有效性。最低生活保障线是确定最低生活保障对象的依据，然而不能一概而论的认为于最低生活保障线的农村家庭都可得到保障救助，贫困的原因还要被考虑到审核之中。对于因疾病或意外事故造成的失去劳动能力、生活水平处于贫困线下的孤、老、弱、病、残人都应该纳入保障范围。
（二）引入多元化资金筹集机制，搭建公益帮扶平台
目前我国低保筹集资金的形式是各级财政分摊，这种方式体现了我国重视民生的发展策略，但是这种方式过于单一，存在以一定的风险。建立多元化的筹资理念不但可以扩大低保资金筹集的范围，而且可以提高低保资金的补助水平，帮助资金快速到位。多元化的资金筹集可主要从以下几个方面入手：第一，开征社会保障税。国外的成功经验证明，由国家税务总局统一征收社会保障税所得资金，统一上交国家财政，并要求主要用于向落后的中西部地区和经济欠发达地区的财政转移支付，中央财政专户专用。第二，争取社会捐助。与低保相关的捐助委员会要在社会上广泛建立起来，除了广泛的宣传农村低保制度，还要积极鼓励社会团体和个人对低保用户捐款捐物。第三，实行彩票福利制。在国家对农村最低生活保障投资十分有限的情况下，发行专项福利彩票有利于聚集分散的群众资金，改变农村最低生活保障资金来源单一化的现状。总的来说，农村最低生活保障资金的筹集渠道可以归纳为：社会保障税转移支付资金、地方各级财政拨入资金、中央财政拨入资金、低保福利彩票、社会捐助资金等几种方法。
（三）完善法律体系
低保工作能够有效、有序的开展离不开完善的法律体系。进行最低生活保障的法律法规制度建设是完全必要的，也是低保工作开展的重要保障。要逐步建立起以全国人大常委会制定的《农村社会保障法》为核心的法律制度，还要对农村最低生活保障制度规章和细则进行完善，这才能使农村低保工作走上法制轨道，增强其可操作性和稳定性。
（四）加大低保监督工作的透明度，监督和自律为一体
最低生活保障工作的顺利开展离不开高素质的人力资源，为了达到理想的专业水平，对低保工作人员要进行定期培训，以保证低保工作者的自身素质与业务水平。同时要建立专门的信息披露平台和监督机构来监督低保工作，防止工作中出现任人唯亲、徇私舞弊的现象。作为一项基本的社会保障制度，农村最低生活保障制度要达到维持农村贫困群众基本生活平水的目的，这有利于体现我国社会主义的优越性。因此，群众应能利用监督权、知情权对农村低保工作的开展进行监察。另外，农村低保工作的工作透明度和宣传力度要不断加强。电视、报刊、广播等大众媒介都要被各级政府有关部门利用起来，宣传农村低保的制度与政策，清晰透彻的解释农村低保政策，争取最大面积的宣传农村低保政策。保障低保对象评定公正、公平的有效手段之一是低保公示，它让群众相互监督，更直接的参与、了解农村低保工作。此外，在乡、村两级建立公示栏，及时公开动态动态变化情况，举报电话、举报箱等也是及时收到群众监督的好办法。保证监督机制的可操作、高透明度才能使农村低保工作有坚实的群众基础。
四、结语
我国由临时性社会救济向制度化社会保障转型的重要一步便是建立、实施农村居民最低生活保障制度，这对于农村贫困人口基本生活的保障制度化有积极的意义。建立农村低保制度是解决贫困人口温饱问题的有效措施和重要保障。要保证农村低保制度持续健康的发展，对于农村低保发放不规范这个问题，相关部门要高度重视。只有在实践中不断完善农村低保制度，才能不断缩小城乡差距，在社会发展中真正保障贫困农民的利益，维护社会的长治久安。
参考文献
[1]刘玲．农村低保存在的问题与对策探讨[J]．河北青年管理干部学院学报．2009（4）：83～87
[2]张牧．我国农村低保的现状、问题与对策[J]．经营管理者．2010，（8）：54～56
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