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摘要：随着信息技术应用的普及和深入，政府数据已经成为重要的财富和资源，政务数据的开放应用不仅有助于增加政府透明度，提高民众生活质量并且可以提高政府科学分析能力和服务水平，为经济转型发展提供决策支持。文章分析了国内外政务数据开放应用现状及浙江省政务数据开放利用现状和面临的挑战，通过借鉴国内外先行城市实践经验提出浙江省政务数据开放利用的对策建议。
关键词：政务大数据；开放；应用
中图分类号：TP393 文献标识码：A 文章编号：1009-3044（2016）02-0243-03
在当今互联网 时代，数据已经成为驱动社会发展的重要生产要素，全球范围内运用大数据推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力已经成为趋势。政府是最大的数据生产者和拥有者，在其管理过程中产生的政务数据在社会大数据中占有比重最大，权威性最高。国务院在《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》国发〔2015〕50号文件中指出“大数据将成为提升政府治理能力的新途径”。通过大数据的分析和利用能够展示其他分析方法难以发现的关联关系，从而实现基于数据的科学决策。
1 大数据环境下国内外政务数据开放应用现状
1.1国外政务数据开放如火如荼
1）美国
全球开放数据运动始于美国。2009 年，奥巴马签署了《透明与开放政府指令》，之后美国政府“一站式数据下载”网站 data.gov 正式上线。开始这个新生网站从仅有47组数据，27个数据分析工具到2014年达到了88421个数据集，囊括了交通、经济、医疗、教育和人口服务等方面的数据，其中1279个由政府提供，236个由居民提供，103个由移动设备提供。
2013年5月奥巴马签署了《政府信息默认开放和机器可读行政命令》，政府需建立一套政策框架，促进数据的可操作性和开放性，提升信息资源的利用效率和利用价值。
2）英国
早在2009年英国在《智慧型政府的行动方案》中就把数据开放作为政府工作的重要内容， 2009 年建立了data.gov.uk涵盖七个政府部门的1000多个有效数据集对外开放，目前增至8633个数据集。为了促进公共数据的开放和利用，推进公共数据开放的标准化工作，英国政府规定各领域政府部门需要公布政府绩效和用户满意度的报告。2012年正式开放包括学生、教师、健康等国家学生数据库，帮助家长和学生更好的监督学校的工作。英国政府为了促进政府透明度，制定了具体的数据开放方案。
3）澳大利亚
2012年10月澳大利亚政府签署了《澳大利亚公共服务—信息与通信技术2012-2015战略》提出了政府内外部应用可视化工具获取和释放数据来提高政策效率和服务，公共服务将不断通过data.gov.au让公民和企业使用数据，驱动政府更加公开透明。
2 浙江政务大数据开放现状
浙江政务大数据发展水平在全国名列前茅，9月份率先在全国上线了“浙江政府数据开放平台”通过数据的采集、整合、应用，提升政府治理能力是浙江省贯彻落实国务院促进大数据发展行动纲要的具体实践。目前浙江政务大数据开放与利用呈现以下特点：
2.1配套制度逐步健全
浙江省先后出台了《浙江省政府信息公开暂行办法》《浙江省民政厅关于加快推进“数字民政”建设的意见》等，浙江各地区如宁波推出《宁波市政府信息公开规定》、《宁波市关于申请公开政府信息的若干规定》；温州出台《关于推进政府大数据平台建设的实施意见》；绍兴出台《2015年绍兴市电子政务和政府信息公开工作考核办法》等，这些省级和各地区制度的出台为浙江省政务数据开放利用提供了制度保障。
2.2工作机制渐趋完善
2015年浙江省为抢占政府大数据发展的制高点和先机，成立了数据管理中心，负责研究制定数据资源采集、应用、共享标准；组织协调数据资源整合、共享开放，推进大数据应用及大数据信息安全保障体系等。数据管理中心将改变数据分属各个部门，数据不能共享及信息孤岛问题，浙江省政府还将成立大数据发展领导小组，负责大数据发展的政策制定、相关整合工作、数据开放共享等顶层设计职能。
2.3政务数据开放涵盖面广、兼容性高
2015年浙江“政府数据开放平台”正式上线，“政府数据开放平台”基于大数据架构开发设计，涵盖了浙江省全部市区站点可以自由切换，提供68个省级单位多达350项数据类目。涵盖经济建设、环境资源、城市建设、教育科技、民生服务、等各大领域的数据信息，其中100项可下载的数据资源，137个数据接口和8个移动APP应用，支持多种格式的查询、浏览、下载或利用接口进行二次开发。
3 政务大数据开放利用的制约因素及面临的挑战
3.1政策法律层面
1） 政策制定缺乏系统性、评估性
从国外经验来看，完整的政策体系是数据开放的成功经验之一，虽然浙江省出台了政务数据公开的相关配套政策，但是缺乏对信息公开和数据开放全面系统层面的政策制定，并且目前我省现有的政策制度中缺乏数据开放评估制度的设计，缺乏有效反馈机制，导致政策执行的过程中很多问题不能及时纠正，缺乏数据开放推进的连续性。
2）数据开放安全相关政策缺失
虽然有关数据开放安全保护相关事宜在众多法律、法规、政策中有所体现，但我国和浙江省目前没有专门的信息安全法和个人信息保护法，因此安全性和隐私保护常常成为政府部门拒绝数据开放的理由，因此及时出台相关数据安全保护政策成为浙江省政务大数据开放利用的首要任务。
3.2 政务数据管理层面
1）数据开放范围、利用度有待提高
目前浙江政府数据开放平台中开放了350项数据类目，但绝大部分是政务运作的过程信息如市场行情、粮油快讯、行政事业性收费标准等，与公众相关的社会保障、劳动就业、土地征收、房屋拆迁等方面，目前开放的政务数据大部分为文字报告和报表，孤立的分布在不同的数据集中，数据难以进行全面搜索查询使用，数据缺乏深度加工挖掘和利用。 2）数据准确性实时性有待提升
目前开放的政务数据中有相当一部分数据滞后于行政审批、公文的下发时间，数据没有实现及时更新维护，根据调查显示目前全国政务数据网站未及时更新的栏目比例达到30%。数据开放核心目的就是数据的准确性，通过政府开放的准确数据促进公共服务领域提供更好的服务。
3.3 数据标准层面
政务数据公开需要统一的标准规范支撑，没有标准的大数据将会是数据灾难。通过政府数据公开平台调查发现虽然上海的政府数据开放发展最早更新最快但是开放标准仍然缺位。目前我省政务数据开放也缺乏统一的标准规范，6种元数据标准（数据源元数据、数据采集元数据、数据仓库存储元数据、数据集市元数据、应用服务层元数据、门户管理元数据）还没有达到统一，并且先行各项数据标准没有和大数据的元数据进行统一规范，尤其是非结构化数据。
3.4 人才层面
以Hadoop技术为主导的政务数据开发利用是一头小象，那么精通大数据技术的相关人才就是驯兽师。目前大数据相关人才的缺失已经成为政务数据开放发展的一个重要因素。与政务数据相关的大数据开发需要复合型人才，必须掌握数学、统计学、管理学、数据分析等多方面的知识。真正启动政务大数据开放在社会的全面应用面临的不仅仅是技术和工具问题，更重要的是要人才缺口的问题。
4 推进浙江政务大数据开放对策建议
4.1建立统一的数据开放原则和有效的数据管理机制
1）建立统一的数据开放原则和标准。统一的原则是数据开放的依据和标准，开放的政务数据可以采用万维网联盟推荐的相关标准，不同部门同一主题的公共数据采用统一的定义、相同的标准格式，政府机构在收集开放不同格式的元数据时必须审查这些元数据是否与核心元数据的标准、格式一致。
2）建立数据管理部门，负责数据的管理、审查和发布。政务数据公开平台涉及多个部门和领域的数据公开，要成立专门的数据中心负责数据的审查与发布，并且对政府部门发布的数据质量和数量予以监控，以保证数据开放的完整性和需求性。
3）建立健全共享数据汇聚机制，通过统一数据交换平台，将具有公共性、标识性、基准性的共享数据进行汇聚，集中存储于云平台，逐步形成人口、法人、经济、空间地理等重要基础性数据库。通过多元的搜索途径、分析工具与应用程序实现公共数据的查找和利用，提高全省综合数据共享使用效率。
4.2继续加强大数据分析技术的研究开发和人才跟进
大数据技术的研究和开发是政务数据开放利用可持续发展不竭的动力，调查得出目前我省大数据研究和开发的投入不足，大数据相关人才缺乏，这些很容易导致政务大数据的开放发展出现瓶颈。政府从以下几方面入手：
1）在科教兴国、人才强国的战略支持下建立多元化的大数据人才培养体系，在高等院校中增设大数据相关专业、课程，充分发挥教育培训机构的作用，鼓励知名企业与高校和培训机构合建立大数据培训基地，培养大数据创新人才，开展创新实践。建立高端大数据人才发展环境，依托数据管理中心、阿里巴巴、吉利等浙江本土研发创新机构企业开展大数据理论和关键技术的研究，培养行业领军人才。
2）进一步做好吸引、聘任高技能大数据人才工作，出台相关政策鼓励有大数据专业背景和从业经历的海外高端人才回我省进行就业、创业完善人才评价体系与服务保障体系。
如今，数据开放对政府行为的倒逼效应正在显现，从积极的层面来看，数据开放将打通政府管理过程的末端环节，从源头上完善工作流程，从而使政府工作模式进行改进和优化；从挑战的层面开看，随着政务数据更多的暴露在公众视野下，公众更容易对政府各项决策的合法性、合理性及科学性产生质疑，政务数据开放对政府的管理创新而言是个潜力巨大的资源，具有重要的经济社会价值，但是数据的开放利用并不能一蹴而就，需要政策、法律、管理、机制等多个方面的完善，是一个长期的过程。
参考文献：
[1] 中华人民共和国国务院.《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号文件），2015.
[2] 徐继华，冯启娜，陈贞汝.智慧政府大数据治国时代的来临[M].中信出版社，2014.
[3] 迪莉娅.大数据环境下政府数据开发研究[M].知识产权出版社，2014.
[4] GH Kim，Trimi S，Chung J H. Big-data applications in the government sector[J].Communications of the Acm，2014，57（3）：78-85
关键词：政务大数据；开放；应用
中图分类号：TP393 文献标识码：A 文章编号：1009-3044（2016）02-0243-03
在当今互联网 时代，数据已经成为驱动社会发展的重要生产要素，全球范围内运用大数据推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力已经成为趋势。政府是最大的数据生产者和拥有者，在其管理过程中产生的政务数据在社会大数据中占有比重最大，权威性最高。国务院在《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》国发〔2015〕50号文件中指出“大数据将成为提升政府治理能力的新途径”。通过大数据的分析和利用能够展示其他分析方法难以发现的关联关系，从而实现基于数据的科学决策。
1 大数据环境下国内外政务数据开放应用现状
1.1国外政务数据开放如火如荼
1）美国
全球开放数据运动始于美国。2009 年，奥巴马签署了《透明与开放政府指令》，之后美国政府“一站式数据下载”网站 data.gov 正式上线。开始这个新生网站从仅有47组数据，27个数据分析工具到2014年达到了88421个数据集，囊括了交通、经济、医疗、教育和人口服务等方面的数据，其中1279个由政府提供，236个由居民提供，103个由移动设备提供。
2013年5月奥巴马签署了《政府信息默认开放和机器可读行政命令》，政府需建立一套政策框架，促进数据的可操作性和开放性，提升信息资源的利用效率和利用价值。
2）英国
早在2009年英国在《智慧型政府的行动方案》中就把数据开放作为政府工作的重要内容， 2009 年建立了data.gov.uk涵盖七个政府部门的1000多个有效数据集对外开放，目前增至8633个数据集。为了促进公共数据的开放和利用，推进公共数据开放的标准化工作，英国政府规定各领域政府部门需要公布政府绩效和用户满意度的报告。2012年正式开放包括学生、教师、健康等国家学生数据库，帮助家长和学生更好的监督学校的工作。英国政府为了促进政府透明度，制定了具体的数据开放方案。
3）澳大利亚
2012年10月澳大利亚政府签署了《澳大利亚公共服务—信息与通信技术2012-2015战略》提出了政府内外部应用可视化工具获取和释放数据来提高政策效率和服务，公共服务将不断通过data.gov.au让公民和企业使用数据，驱动政府更加公开透明。
2 浙江政务大数据开放现状
浙江政务大数据发展水平在全国名列前茅，9月份率先在全国上线了“浙江政府数据开放平台”通过数据的采集、整合、应用，提升政府治理能力是浙江省贯彻落实国务院促进大数据发展行动纲要的具体实践。目前浙江政务大数据开放与利用呈现以下特点：
2.1配套制度逐步健全
浙江省先后出台了《浙江省政府信息公开暂行办法》《浙江省民政厅关于加快推进“数字民政”建设的意见》等，浙江各地区如宁波推出《宁波市政府信息公开规定》、《宁波市关于申请公开政府信息的若干规定》；温州出台《关于推进政府大数据平台建设的实施意见》；绍兴出台《2015年绍兴市电子政务和政府信息公开工作考核办法》等，这些省级和各地区制度的出台为浙江省政务数据开放利用提供了制度保障。
2.2工作机制渐趋完善
2015年浙江省为抢占政府大数据发展的制高点和先机，成立了数据管理中心，负责研究制定数据资源采集、应用、共享标准；组织协调数据资源整合、共享开放，推进大数据应用及大数据信息安全保障体系等。数据管理中心将改变数据分属各个部门，数据不能共享及信息孤岛问题，浙江省政府还将成立大数据发展领导小组，负责大数据发展的政策制定、相关整合工作、数据开放共享等顶层设计职能。
2.3政务数据开放涵盖面广、兼容性高
2015年浙江“政府数据开放平台”正式上线，“政府数据开放平台”基于大数据架构开发设计，涵盖了浙江省全部市区站点可以自由切换，提供68个省级单位多达350项数据类目。涵盖经济建设、环境资源、城市建设、教育科技、民生服务、等各大领域的数据信息，其中100项可下载的数据资源，137个数据接口和8个移动APP应用，支持多种格式的查询、浏览、下载或利用接口进行二次开发。
3 政务大数据开放利用的制约因素及面临的挑战
3.1政策法律层面
1） 政策制定缺乏系统性、评估性
从国外经验来看，完整的政策体系是数据开放的成功经验之一，虽然浙江省出台了政务数据公开的相关配套政策，但是缺乏对信息公开和数据开放全面系统层面的政策制定，并且目前我省现有的政策制度中缺乏数据开放评估制度的设计，缺乏有效反馈机制，导致政策执行的过程中很多问题不能及时纠正，缺乏数据开放推进的连续性。
2）数据开放安全相关政策缺失
虽然有关数据开放安全保护相关事宜在众多法律、法规、政策中有所体现，但我国和浙江省目前没有专门的信息安全法和个人信息保护法，因此安全性和隐私保护常常成为政府部门拒绝数据开放的理由，因此及时出台相关数据安全保护政策成为浙江省政务大数据开放利用的首要任务。
3.2 政务数据管理层面
1）数据开放范围、利用度有待提高
目前浙江政府数据开放平台中开放了350项数据类目，但绝大部分是政务运作的过程信息如市场行情、粮油快讯、行政事业性收费标准等，与公众相关的社会保障、劳动就业、土地征收、房屋拆迁等方面，目前开放的政务数据大部分为文字报告和报表，孤立的分布在不同的数据集中，数据难以进行全面搜索查询使用，数据缺乏深度加工挖掘和利用。 2）数据准确性实时性有待提升
目前开放的政务数据中有相当一部分数据滞后于行政审批、公文的下发时间，数据没有实现及时更新维护，根据调查显示目前全国政务数据网站未及时更新的栏目比例达到30%。数据开放核心目的就是数据的准确性，通过政府开放的准确数据促进公共服务领域提供更好的服务。
3.3 数据标准层面
政务数据公开需要统一的标准规范支撑，没有标准的大数据将会是数据灾难。通过政府数据公开平台调查发现虽然上海的政府数据开放发展最早更新最快但是开放标准仍然缺位。目前我省政务数据开放也缺乏统一的标准规范，6种元数据标准（数据源元数据、数据采集元数据、数据仓库存储元数据、数据集市元数据、应用服务层元数据、门户管理元数据）还没有达到统一，并且先行各项数据标准没有和大数据的元数据进行统一规范，尤其是非结构化数据。
3.4 人才层面
以Hadoop技术为主导的政务数据开发利用是一头小象，那么精通大数据技术的相关人才就是驯兽师。目前大数据相关人才的缺失已经成为政务数据开放发展的一个重要因素。与政务数据相关的大数据开发需要复合型人才，必须掌握数学、统计学、管理学、数据分析等多方面的知识。真正启动政务大数据开放在社会的全面应用面临的不仅仅是技术和工具问题，更重要的是要人才缺口的问题。
4 推进浙江政务大数据开放对策建议
4.1建立统一的数据开放原则和有效的数据管理机制
1）建立统一的数据开放原则和标准。统一的原则是数据开放的依据和标准，开放的政务数据可以采用万维网联盟推荐的相关标准，不同部门同一主题的公共数据采用统一的定义、相同的标准格式，政府机构在收集开放不同格式的元数据时必须审查这些元数据是否与核心元数据的标准、格式一致。
2）建立数据管理部门，负责数据的管理、审查和发布。政务数据公开平台涉及多个部门和领域的数据公开，要成立专门的数据中心负责数据的审查与发布，并且对政府部门发布的数据质量和数量予以监控，以保证数据开放的完整性和需求性。
3）建立健全共享数据汇聚机制，通过统一数据交换平台，将具有公共性、标识性、基准性的共享数据进行汇聚，集中存储于云平台，逐步形成人口、法人、经济、空间地理等重要基础性数据库。通过多元的搜索途径、分析工具与应用程序实现公共数据的查找和利用，提高全省综合数据共享使用效率。
4.2继续加强大数据分析技术的研究开发和人才跟进
大数据技术的研究和开发是政务数据开放利用可持续发展不竭的动力，调查得出目前我省大数据研究和开发的投入不足，大数据相关人才缺乏，这些很容易导致政务大数据的开放发展出现瓶颈。政府从以下几方面入手：
1）在科教兴国、人才强国的战略支持下建立多元化的大数据人才培养体系，在高等院校中增设大数据相关专业、课程，充分发挥教育培训机构的作用，鼓励知名企业与高校和培训机构合建立大数据培训基地，培养大数据创新人才，开展创新实践。建立高端大数据人才发展环境，依托数据管理中心、阿里巴巴、吉利等浙江本土研发创新机构企业开展大数据理论和关键技术的研究，培养行业领军人才。
2）进一步做好吸引、聘任高技能大数据人才工作，出台相关政策鼓励有大数据专业背景和从业经历的海外高端人才回我省进行就业、创业完善人才评价体系与服务保障体系。
如今，数据开放对政府行为的倒逼效应正在显现，从积极的层面来看，数据开放将打通政府管理过程的末端环节，从源头上完善工作流程，从而使政府工作模式进行改进和优化；从挑战的层面开看，随着政务数据更多的暴露在公众视野下，公众更容易对政府各项决策的合法性、合理性及科学性产生质疑，政务数据开放对政府的管理创新而言是个潜力巨大的资源，具有重要的经济社会价值，但是数据的开放利用并不能一蹴而就，需要政策、法律、管理、机制等多个方面的完善，是一个长期的过程。
参考文献：
[1] 中华人民共和国国务院.《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号文件），2015.
[2] 徐继华，冯启娜，陈贞汝.智慧政府大数据治国时代的来临[M].中信出版社，2014.
[3] 迪莉娅.大数据环境下政府数据开发研究[M].知识产权出版社，2014.
[4] GH Kim，Trimi S，Chung J H. Big-data applications in the government sector[J].Communications of the Acm，2014，57（3）：78-85