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摘 要：近年来，为优化政府投资方式，创新财政性资金的使用方式，发挥财政性资金的引导作用和放大效应，中央、省、地市、县各级政府纷纷出台相关政策和办法，设立各种各类政府引导类基金，以期引导社会资本投入到当地社会经济发展的关键领域和薄弱环节，共同促进社会经济持续健康发展。然而实际运营效果如何，文章以福建省龙岩市为例，从政府投资引导基金受托管理人的视角，通过对龙岩市政府投资引导基金的运营现状、存在问题、原因解读分析等，探索龙岩市作为三、四线城市政府投资引导基金市场化运作的思路和对策，以期进一步提高政府投资引导基金的运营效益和效率。
关键词：三、四线城市 政府投资 引导 基金市场化
中图分类号：F830
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2017）11-079-02
一、政府投资引导基金对三、四线城市社会经济发展的重要意义
根据财政部《政府投资基金暂行办法》（财预〔2015〕210号）中所称，政府投资引导基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。由此可见，政府投资基金对促进社会经济持续健康发展意义重大。
（一）有利于推动财政治理理论和管理方式的变革
当前，我国经济社会发展进入新常态，基础设施、产业发展等均面临不少新问题。所谓传统的鼓励政策、优惠政策、扶持政策已不足以适应新的形势发展，因此深化财税体制改革不仅是制度层面上的改革，更涉及国家财政治理理念的更新和管理方式的变革。政府投资引导基金是深化财税体制改革对财政投融资体制的创新改革，它融入社会资本就不再是政府的单边行为，客观上形成了财政性资金与社会资本、金融机构、投资机构相互作用、相互依存、合作共赢的共享机制和强大动力机制。
（二）有利于创新财政资金投入方式，提高公共资源配置效率
长期以来，我国的财政资金主要采用行政拨款方式，以无偿使用为主。此举不仅资金投入质量不高、资金使用效率低下，而且很容易造成资金分配的行政成本高居、自由裁量权拉伸甚至滋生腐败等问题。恰恰政府投资引导基金设立的出发点和落脚点在于创新财政资金的投入方式。其主要通过股权投资方式，把分散在各个方面投向竞争性领域的财政专项资金集中起来，变行政安排为市场运作、变无偿投入为有偿使用、变直接投资为间接引导、变单一扶持为综合扶持，通过发挥财政资金的激励引导和杠杆放大效应，支持关键领域和薄弱环节，切实提高公共资源配置效率。
（三）有利于实现供给侧结构改革和经济产业转型升级
中国财政科学研究院院长刘尚希表示：“发展政府投资引导基金，是实现供给侧改革的重要举措，目的是引导和带动社会资本‘补短板’、投资重点领域和薄弱环节”。近来年，在加快政府职能转变，促进创新创业、鼓励股权投资的政策背景下，政府投资引导基金进入快速发展时期。如何构建规范的政府投资引导基金治理结构、科学界定基金投资领域将成为打破三、四线城市社会经济发展瓶颈的有利举措，同时也为当地供给侧结构性改革和產业转型升级指明方向。以龙岩市为例，当前需打破主要依靠煤炭、金铜等矿产资源的传统产业模式，进一步发展机械制造、商贸物流、光电与新材料等主导产业，并着力推动生物医药、节能环保、旅游及文化创意为主的战略新兴产业，以此不断提升龙岩市经济产业发展后劲和核心竞争力。
二、龙岩市政府投资引导基金运营现状及存在的问题
龙岩市作为三、四线新兴城市，正经历着经济快速发展和转型时期，设立政府投资引导基金不仅是政府创新财政性资金的分配方式，更是推动重大项目建设、企业发展、适应经济发展新常态的重要举措。为此，2015年底，龙岩市在全省地级市中率先成立政府投资引导基金。两年来，不论是在完善组织机构保障、制度办法等顶层设计方面，还是在遵循“政府出资、市场运作、科学决策、防范风险”的创新管理模式等方面均取得了实效。截至目前，参与设立的基金有省技术改造基金、市新兴产业基金、市人才天使基金、市教育发展基金及市新三板基金等，基金累计规模超过50亿元，已完成项目落地7.31亿元。然而，政府投资引导基金毕竟是新生事物，实践中取得成效的同时，同样面临着诸多问题。
（一）财政性资金与社会资本利益诉求的分歧较大
政府投资引导基金是财政性资金与社会资本的结合体。财政性资金不以盈利为主要目标，主要追求资金的引导性与安全性；社会资本则以追求盈利最大化为目的，通常也愿意承担一定程度的风险。二者本性不同成为制约政府引导基金正常运营的主要矛盾。实践中，尽管龙岩市的《基金管理办法》要求政府引导基金投向当地经济社会发展的关键领域和薄弱环节，扶持创新创业型中小企业，培育战略性新兴产业等早期项目，但社会资本为确保较高的投资收益，往往偏向于选择投资中后期项目以及投资回报周期较短的Pre—IPO项目，以保证每一个投资“是成功的”，这显然偏离当地政府设立引导基金的初衷。
（二）基金设立之花四处开放，但落地生根结硕果则廖若星辰
如前所述，在龙岩市政府投资引导基金成立不到两年的时间里，先后成立和拟设立的各类子基金的总规模超过50亿元。然而，截至当前，除参与由福建省经信委牵头设立的省技术改造基金已实现项目投放外，其他基金基于所述诸多原因均尚无项目落地。特别是教育发展基金，因其主要投向龙岩市中心城区各类教育发展及教育项目建设，在基金方案的设计中以政府的教育费附加作为社会资本收益及份额退出的资金来源，社会资本意向参与方主要是当地金融机构。此外，受《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预[2016]175号）等有关政府债务问题的影响，政府相关部门及金融机构对其“明股实债”的身份较为忌讳，故截至当前仍无一家金融机构获得批复。 （三）优质项目和产业集群缺乏，导致管理人招募及募资困难
龙岩市《基金管理办法》要求政府引导基金参与设立的子基金应在龙岩市境内注册、基金主要投资于龙岩市政府重点扶持的产业和项目、且投资于本地比例不低于基金总规模70%。从基金管理人的角度而言，龙岩市作为三、四线城市，存在优质项目和产业集群缺乏难以吸引社会资本、过高本地投比引发“投不出去”的不利效应等普遍性问题，从而造成“有资金、没好项目、钱投不出去”的困境。与一、二线城市相比较，龙岩市更是无竞争优势可言，当前过高本地投比已让社会资本望而却步，基金设立、运作困难重重。以龙岩市政府投资引导基金的第一支子基金——市新兴产业基金为例，前期经过先主动联系后遴选，才最终选定中国风投为基金管理人。在设立运营中，中国风投也面临募资难、投资难的问题。
（四）税收等政策软环境相对缺乏吸引力
以企业所得税为例，龙岩市企业所得税税率执行的是国家标准25%，而深圳前海以及西部12省和新疆生产建设兵团等地的所得税率均为15%。此外，与毗邻的江西省赣州市相比，同样具有原中央苏区背景，经济总量、结构及财政状况相似，赣州市的政策却更具优势。根据《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》规定，赣州市的所得税享有15%的税率优惠；此外，因赣州市多数县是国家级贫困县，根据中国证监会关于贫困地区IPO绿色通道的相关规定，该地企业上市可享有免除排队的利好。而IPO作出基金项目投资退出的最佳模式，这对于目前国内IPO堰塞湖般的排队现状而言，无疑对出资人选择城市方面极具诱惑。
三、推动政府投资引导基金市场化运营的对策和思考
（一）妥善处理政府引导和资本市场化的关系
在政府投资引导基金设立前，政府资金相对封闭，未按市场规则进行资本化运作，不少通过财政政策进行分配的资金呈现“撒胡椒粉”式，造成财政投融资渠道狭窄、方式单一，对社会资本资源的开发、利用、融合、引导停留在表层。政府投资引导基金应是通过相应的制度安排和良好的工作机制促成政府引导力量与资本市场化力量的协同运作，在行政化和市场化之间找到双赢的契机。在实践中，如政府确定把培育新兴产业的战略作为发展定位，一方面，政府投资引导基金可通过基金管理办法、基金设立方案、基金合伙协议、投资决策委员会的席位等载体传递和落实政府意图，引导参股子基金的投资方向；另一方面，政府应按照“政府引导、市场运作、科学决策、规范管理、防范风险”的原则进行基金日常运作，不得干预子基金的正常运营决策，做到“不塞项目不塞人”。
（二）科学论证，合理谋划基金设立工作
一方面，政府引导类基金的设立工作政策性强，协调的关系多，面临的市场风险也大。工作对象不仅面向政府系统内部，而且也面向社会投资者，市场主体众多，系统性强，协调成本也高，须做好顶层设立。另一方面，基金的设立并非越多越好，基金的规模也并非越大越好，而应充分考虑当地的社会发展水平、财政资金安排、总体发展规划和战略布局等综合因素，统筹协调、因地制宜设立，切不宜搞拉郎配、全覆盖，甚至一哄而上，未经科学论证，结果往往是仓促上马而草率收兵。
（三）建立经济效益与社会效益相结合的目标体系
政府投资引导基金在投资过程中既要考虑经济效益，又不可忽视社会效益。基金只有投资赢利，才能实现自我造血功能，从而进一步扩大规模，形成良性循环。同时，发挥政府的引导效应，实现社会效益是财政资金与社会资本的本质区别。正是由于引导基金运作中的双重目标，决定在对其进行绩效评价时应该从多方面考虑。实践中，政策性项目和经营性项目可分别考核。政策性项目主要是支持具有自主知识产权项目以及高科技、高风险的种子期项目。为提高社会资本参与的积极性，可适当降低盈利要求，甚至允许略有亏损，在收益分配上可以考虑让利于民。经营性项目，立足于市场机制运作和经济效益考核，投资决策在防范经营风险的同时，主要以经济效益为主，政府应尽量减少行政干预。通过政策性项目和经营性项目的有机组合，最终实现经济效益和社会效益双重目标。
（四）进一步完善相关制度办法及配套政策
政府投资引导基金融入了社会资本后，不再是政府的单一行为，要实现财政资金和社会资本的相互融合，政府应为引导基金的发展创造良好的外部条件。一是政府内部各部门、各机构要改变旧的思维定势和习惯做法，充分理解改善财政性资金投放效率以提高资金使用效益是设立引导基金的出发点和落脚点。二是形成共识，共商引导基金战略投向和重点引导领域，根据实际运作情况对龙岩市政府投资引导基金当前的发展方向、基本理念、基金模式进行制度安排和优化调整。三是探索引导基金投放与招商引资相结合的新模式。针对当前龙岩市相对缺乏的优质项目和产业集群，根据龙岩市的实情和发展需要，结合招商引资工作，加大招引争取力度，争取尽快形成一批层次高、规模大、见效快的基金群。四是创新政府管理与服务机制。建议充分借鉴发达地区的先进模式和成熟经验，注重服务环境、信用环境和诚信政府等软环境的打造，切实提高主动服务意识，从招商引资到项目落户、搭建对接平台等方面主动作为、靠上服务，努力为股权投资企业入驻并生根发芽、开花结果提供全程、高效、便捷的服务，真正实现“筑巢引鳳”、宜居宜业的创新创业氛围。五是多方努力，向上争取各项有利政策。龙岩市是海峡西岸经济区西部中心城市、交通枢纽、先进制造业基地，是生态园林、红色文化、客家文化名城，要牢牢抓住中央支持福建加快发展及“新古田会议”重大机遇等有利时机向上争取优惠政策。此外，龙岩市还是原中央苏区，根据《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》相关指导意见，应抓住国家振兴苏区发展，加大苏区扶持力度等有利机会。
（作者单位：龙岩市汇金发展集团有限公司/龙岩市产业股权投资基金有限公司 福建龙岩 364000）（责编：若佳）
关键词：三、四线城市 政府投资 引导 基金市场化
中图分类号：F830
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2017）11-079-02
一、政府投资引导基金对三、四线城市社会经济发展的重要意义
根据财政部《政府投资基金暂行办法》（财预〔2015〕210号）中所称，政府投资引导基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。由此可见，政府投资基金对促进社会经济持续健康发展意义重大。
（一）有利于推动财政治理理论和管理方式的变革
当前，我国经济社会发展进入新常态，基础设施、产业发展等均面临不少新问题。所谓传统的鼓励政策、优惠政策、扶持政策已不足以适应新的形势发展，因此深化财税体制改革不仅是制度层面上的改革，更涉及国家财政治理理念的更新和管理方式的变革。政府投资引导基金是深化财税体制改革对财政投融资体制的创新改革，它融入社会资本就不再是政府的单边行为，客观上形成了财政性资金与社会资本、金融机构、投资机构相互作用、相互依存、合作共赢的共享机制和强大动力机制。
（二）有利于创新财政资金投入方式，提高公共资源配置效率
长期以来，我国的财政资金主要采用行政拨款方式，以无偿使用为主。此举不仅资金投入质量不高、资金使用效率低下，而且很容易造成资金分配的行政成本高居、自由裁量权拉伸甚至滋生腐败等问题。恰恰政府投资引导基金设立的出发点和落脚点在于创新财政资金的投入方式。其主要通过股权投资方式，把分散在各个方面投向竞争性领域的财政专项资金集中起来，变行政安排为市场运作、变无偿投入为有偿使用、变直接投资为间接引导、变单一扶持为综合扶持，通过发挥财政资金的激励引导和杠杆放大效应，支持关键领域和薄弱环节，切实提高公共资源配置效率。
（三）有利于实现供给侧结构改革和经济产业转型升级
中国财政科学研究院院长刘尚希表示：“发展政府投资引导基金，是实现供给侧改革的重要举措，目的是引导和带动社会资本‘补短板’、投资重点领域和薄弱环节”。近来年，在加快政府职能转变，促进创新创业、鼓励股权投资的政策背景下，政府投资引导基金进入快速发展时期。如何构建规范的政府投资引导基金治理结构、科学界定基金投资领域将成为打破三、四线城市社会经济发展瓶颈的有利举措，同时也为当地供给侧结构性改革和產业转型升级指明方向。以龙岩市为例，当前需打破主要依靠煤炭、金铜等矿产资源的传统产业模式，进一步发展机械制造、商贸物流、光电与新材料等主导产业，并着力推动生物医药、节能环保、旅游及文化创意为主的战略新兴产业，以此不断提升龙岩市经济产业发展后劲和核心竞争力。
二、龙岩市政府投资引导基金运营现状及存在的问题
龙岩市作为三、四线新兴城市，正经历着经济快速发展和转型时期，设立政府投资引导基金不仅是政府创新财政性资金的分配方式，更是推动重大项目建设、企业发展、适应经济发展新常态的重要举措。为此，2015年底，龙岩市在全省地级市中率先成立政府投资引导基金。两年来，不论是在完善组织机构保障、制度办法等顶层设计方面，还是在遵循“政府出资、市场运作、科学决策、防范风险”的创新管理模式等方面均取得了实效。截至目前，参与设立的基金有省技术改造基金、市新兴产业基金、市人才天使基金、市教育发展基金及市新三板基金等，基金累计规模超过50亿元，已完成项目落地7.31亿元。然而，政府投资引导基金毕竟是新生事物，实践中取得成效的同时，同样面临着诸多问题。
（一）财政性资金与社会资本利益诉求的分歧较大
政府投资引导基金是财政性资金与社会资本的结合体。财政性资金不以盈利为主要目标，主要追求资金的引导性与安全性；社会资本则以追求盈利最大化为目的，通常也愿意承担一定程度的风险。二者本性不同成为制约政府引导基金正常运营的主要矛盾。实践中，尽管龙岩市的《基金管理办法》要求政府引导基金投向当地经济社会发展的关键领域和薄弱环节，扶持创新创业型中小企业，培育战略性新兴产业等早期项目，但社会资本为确保较高的投资收益，往往偏向于选择投资中后期项目以及投资回报周期较短的Pre—IPO项目，以保证每一个投资“是成功的”，这显然偏离当地政府设立引导基金的初衷。
（二）基金设立之花四处开放，但落地生根结硕果则廖若星辰
如前所述，在龙岩市政府投资引导基金成立不到两年的时间里，先后成立和拟设立的各类子基金的总规模超过50亿元。然而，截至当前，除参与由福建省经信委牵头设立的省技术改造基金已实现项目投放外，其他基金基于所述诸多原因均尚无项目落地。特别是教育发展基金，因其主要投向龙岩市中心城区各类教育发展及教育项目建设，在基金方案的设计中以政府的教育费附加作为社会资本收益及份额退出的资金来源，社会资本意向参与方主要是当地金融机构。此外，受《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预[2016]175号）等有关政府债务问题的影响，政府相关部门及金融机构对其“明股实债”的身份较为忌讳，故截至当前仍无一家金融机构获得批复。 （三）优质项目和产业集群缺乏，导致管理人招募及募资困难
龙岩市《基金管理办法》要求政府引导基金参与设立的子基金应在龙岩市境内注册、基金主要投资于龙岩市政府重点扶持的产业和项目、且投资于本地比例不低于基金总规模70%。从基金管理人的角度而言，龙岩市作为三、四线城市，存在优质项目和产业集群缺乏难以吸引社会资本、过高本地投比引发“投不出去”的不利效应等普遍性问题，从而造成“有资金、没好项目、钱投不出去”的困境。与一、二线城市相比较，龙岩市更是无竞争优势可言，当前过高本地投比已让社会资本望而却步，基金设立、运作困难重重。以龙岩市政府投资引导基金的第一支子基金——市新兴产业基金为例，前期经过先主动联系后遴选，才最终选定中国风投为基金管理人。在设立运营中，中国风投也面临募资难、投资难的问题。
（四）税收等政策软环境相对缺乏吸引力
以企业所得税为例，龙岩市企业所得税税率执行的是国家标准25%，而深圳前海以及西部12省和新疆生产建设兵团等地的所得税率均为15%。此外，与毗邻的江西省赣州市相比，同样具有原中央苏区背景，经济总量、结构及财政状况相似，赣州市的政策却更具优势。根据《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》规定，赣州市的所得税享有15%的税率优惠；此外，因赣州市多数县是国家级贫困县，根据中国证监会关于贫困地区IPO绿色通道的相关规定，该地企业上市可享有免除排队的利好。而IPO作出基金项目投资退出的最佳模式，这对于目前国内IPO堰塞湖般的排队现状而言，无疑对出资人选择城市方面极具诱惑。
三、推动政府投资引导基金市场化运营的对策和思考
（一）妥善处理政府引导和资本市场化的关系
在政府投资引导基金设立前，政府资金相对封闭，未按市场规则进行资本化运作，不少通过财政政策进行分配的资金呈现“撒胡椒粉”式，造成财政投融资渠道狭窄、方式单一，对社会资本资源的开发、利用、融合、引导停留在表层。政府投资引导基金应是通过相应的制度安排和良好的工作机制促成政府引导力量与资本市场化力量的协同运作，在行政化和市场化之间找到双赢的契机。在实践中，如政府确定把培育新兴产业的战略作为发展定位，一方面，政府投资引导基金可通过基金管理办法、基金设立方案、基金合伙协议、投资决策委员会的席位等载体传递和落实政府意图，引导参股子基金的投资方向；另一方面，政府应按照“政府引导、市场运作、科学决策、规范管理、防范风险”的原则进行基金日常运作，不得干预子基金的正常运营决策，做到“不塞项目不塞人”。
（二）科学论证，合理谋划基金设立工作
一方面，政府引导类基金的设立工作政策性强，协调的关系多，面临的市场风险也大。工作对象不仅面向政府系统内部，而且也面向社会投资者，市场主体众多，系统性强，协调成本也高，须做好顶层设立。另一方面，基金的设立并非越多越好，基金的规模也并非越大越好，而应充分考虑当地的社会发展水平、财政资金安排、总体发展规划和战略布局等综合因素，统筹协调、因地制宜设立，切不宜搞拉郎配、全覆盖，甚至一哄而上，未经科学论证，结果往往是仓促上马而草率收兵。
（三）建立经济效益与社会效益相结合的目标体系
政府投资引导基金在投资过程中既要考虑经济效益，又不可忽视社会效益。基金只有投资赢利，才能实现自我造血功能，从而进一步扩大规模，形成良性循环。同时，发挥政府的引导效应，实现社会效益是财政资金与社会资本的本质区别。正是由于引导基金运作中的双重目标，决定在对其进行绩效评价时应该从多方面考虑。实践中，政策性项目和经营性项目可分别考核。政策性项目主要是支持具有自主知识产权项目以及高科技、高风险的种子期项目。为提高社会资本参与的积极性，可适当降低盈利要求，甚至允许略有亏损，在收益分配上可以考虑让利于民。经营性项目，立足于市场机制运作和经济效益考核，投资决策在防范经营风险的同时，主要以经济效益为主，政府应尽量减少行政干预。通过政策性项目和经营性项目的有机组合，最终实现经济效益和社会效益双重目标。
（四）进一步完善相关制度办法及配套政策
政府投资引导基金融入了社会资本后，不再是政府的单一行为，要实现财政资金和社会资本的相互融合，政府应为引导基金的发展创造良好的外部条件。一是政府内部各部门、各机构要改变旧的思维定势和习惯做法，充分理解改善财政性资金投放效率以提高资金使用效益是设立引导基金的出发点和落脚点。二是形成共识，共商引导基金战略投向和重点引导领域，根据实际运作情况对龙岩市政府投资引导基金当前的发展方向、基本理念、基金模式进行制度安排和优化调整。三是探索引导基金投放与招商引资相结合的新模式。针对当前龙岩市相对缺乏的优质项目和产业集群，根据龙岩市的实情和发展需要，结合招商引资工作，加大招引争取力度，争取尽快形成一批层次高、规模大、见效快的基金群。四是创新政府管理与服务机制。建议充分借鉴发达地区的先进模式和成熟经验，注重服务环境、信用环境和诚信政府等软环境的打造，切实提高主动服务意识，从招商引资到项目落户、搭建对接平台等方面主动作为、靠上服务，努力为股权投资企业入驻并生根发芽、开花结果提供全程、高效、便捷的服务，真正实现“筑巢引鳳”、宜居宜业的创新创业氛围。五是多方努力，向上争取各项有利政策。龙岩市是海峡西岸经济区西部中心城市、交通枢纽、先进制造业基地，是生态园林、红色文化、客家文化名城，要牢牢抓住中央支持福建加快发展及“新古田会议”重大机遇等有利时机向上争取优惠政策。此外，龙岩市还是原中央苏区，根据《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》相关指导意见，应抓住国家振兴苏区发展，加大苏区扶持力度等有利机会。
（作者单位：龙岩市汇金发展集团有限公司/龙岩市产业股权投资基金有限公司 福建龙岩 364000）（责编：若佳）