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摘要：新型农村社会养老保险是国家的一项惠民政策，对于全面实现新农村建设，构建和谐社会具有重大意义。本文立足湖北省，探讨农村养老保险的现状以及新型农村社会养老保险的试点情况和存在的问题，并从加大宣传力度，提高农户参与积极性：提高经办人员的工作效率：注重新农保与其它社会保障制度的衔接和加快农村社会养老保险立法等方面提出了健全新型农村社会养老保险制度的对策建议。
关键词：新型农村；社会养老：立法思考
一、湖北省新型农村养老保险制度发展现状
从2009年起，国务院开展新型农村社会养老保险(“新农保”)试点。“新农保”采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的基本模式，中央财政将对地方进行补助，并且会直接补贴到农民头上，地方政府对参保人的补贴记人个人账户。湖北省新型农村社会养老保险试点于2009年12月30日正式启动，涉及165个乡镇，500多万农村居民。为认真贯彻落实《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32号)精神，湖北省出台了《湖北省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》，该指导意见对参保范围、缴费标准、个人账户补助标准、基础养老金等制度设计做出明确规定：同时为60周岁(或65周岁)以上的农民设立基础养老金。基础养老金主要由中央财政和省级提供，县(市)给予配套，60周岁以上的老人将可以按政策规定享受养老金待遇。为便于统一，湖北按照国家关于建立新型农保制度的基本思路和原则，参照外省市的成功做法，制定了《县级新型农村社会养老保险试行办法》。
据湖北省人力资源和社会保障厅统计数据显示，截止2011年8月底，全省前两批新农保试点县(市、区)应参保人数为615万人，已参保580万人，综合参保率达到94％，为其中135万名60岁以上的老年人按时足额发放了养老金待遇。我省还有13个地区开展了自行试点，参保人数为7万人。
(一)领导高度重视，因地制宜制定实施办法
各试点县市领导把试点工作当做一项重要的“民生工程”，积极组织召开新农保试点工作会，传达湖北省新型农村社会养老保险试点工作会议精神，安排部署“新农保”试点启动实施工作。按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则。这些试点县市区坚持从实际出发，因地制宜制定方案，在缴费、补贴和待遇方面各县市略有不同。
(二)大力开展了多方位的政策宣传
为了让新农保政策落实到实处，各试点县市采取多种多样的形式开展新农保政策宣传，一方面通过广播电视、印制宣传单向农户进行宣传；另一方面要求工作人员深入镇、村进行宣传咨询工作，使农村居民不出家门口就能了解到新农保政策。
(三)组织不同层次的业务培训
首先是针对农保经办机构人员进行系统政策培训，使每名干部职工都能成为新农保政策的宣传员和讲解员：其次是对劳动保障系统干部进行一次轮训，让大家正确理解和把握新农保政策。人人能充当新农保的宣传员：三是对乡镇劳动保障协管员进行了专门的业务培训，从把握政策到业务操作进行系统的指导：四是对村干部和代办人员通过以会代训的方式进行了政策指导。为登记核定工作打下了良好基础。
二、湖北省新型农村社会养老保险试点工作中存在的问题
湖北省新型农村社会养老保险试点工作在近一年的运行过程中虽然取得了一定的成绩。但也呈现出不少的困难和问题。必须引起高度重视。
(一)养老待遇偏低，小部分农户存在观望思想
2009年湖北省农村人均纯收入达5035元，2010年湖北省农村60岁以上老人年领取的新农保基础养老金为660元，仅占2009年农村人均收入的13.1％。新农保月55元，对于农民来说只够四天的生活，养老待遇偏低降低了农户参保的积极性。另外传统的“养儿防老，家庭养老”的思想在农民心里根深蒂固，认为依靠家庭和土地来养老最安全、可靠。还没有认识到新农保的好处。再加上“老农保”的不良影响，所支付的养老金也起不到养老的作用，造成部分群众对新农保持观望态度。此外，目前大部分农民当务之急是解决盖房子、结婚、子女上学所需费用，这造成相当一部分人员。没有考虑今后的养老问题，参加社会保险意识淡薄，“有钱打麻将，无钱买保险”的现象还较多。据笔者调查走访发现，农户在新农保参与过程中存在较大程度的“逆向选择问题”：年龄大的人的参保意识大于年龄轻的人的参保意识。对于年轻的农村参保对象而言。长达上十年或几十年的参保投资要等到60岁后才有回报，这影响了农村青年参保对象的参保热情。
(二)工作人员不足，基层经办能力较薄弱，办公设施不齐全，基层网络不健全，成为扩面的不利因素
要保证新农保试点工作的顺利开展，需要经过一系列繁杂的工作：摸底、宣传、登记、审核、缴费、个人账户管理、基金管理……这些工作的开展要求有一个健全的机构体系和相应的技术支撑。但现在许多地区的基层工作仅靠一名劳动保障协管员负责，村级劳动保障协管平台建立缓慢，部分行政村尚未配备相应人员。随着扩面工作的开展，如此庞大的工作量仅依靠经办机构工作人员及乡镇劳动保障所兼职人员去完成，已远远不能适应业务发展的需求。此外，对参保人员信息录入所需的自动化办公电脑及各类表、单、帐、卡、册等的存放和将来参保人员的管理也缺乏有效的技术支撑，这些都成为严重影响新型农村养老保险工作顺利开展的重要因素。
(三)新农保制度如何与其他制度有效衔接及养老保险关系跨地区转移问题，是当前要重点解决的难点问题
湖北省农村外出务工人员所占比例较大，养老保险基金缴纳存在一定的时间和地理差距，容易出现“打乱仗，多户头”的现象，需要统一模式。近年来，在我国农村社会保障制度的改革探索中，出现了农民工养老保险、失地农民养老保险和农村低保等养老制度。2011年实施的社会保障法，也明确了在城镇各类用人单位农民工应该随用人单位参加城镇职工养老保险。但是农村劳动力流动性比较大，在城镇工作一段时间后可能又会回到农村，要保证在新农保开展中。“不落人，不落户”，研究如何实现新农保与这些制度的有效衔接及养老保险关系跨地区转移，是个值得认真探讨的问题。
(四)新型农村社会养老保险立法相对滞后、立法层次较低
完善的社会保障法律法规，是社会保障制度顺利开展的重要保证。相较于国外农村社会保障制度的建立，我国的养老保险的实践先于专门农村社保规范的制定。到目前为止还没有一个统一的规范依据。我国1994年把制定《社会保险法》列入了日程并进行了数次调研，2009年国务院办公厅发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(《指导意见》)，各试点县市依据《指导意见》制定
关键词：新型农村；社会养老：立法思考
一、湖北省新型农村养老保险制度发展现状
从2009年起，国务院开展新型农村社会养老保险(“新农保”)试点。“新农保”采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的基本模式，中央财政将对地方进行补助，并且会直接补贴到农民头上，地方政府对参保人的补贴记人个人账户。湖北省新型农村社会养老保险试点于2009年12月30日正式启动，涉及165个乡镇，500多万农村居民。为认真贯彻落实《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32号)精神，湖北省出台了《湖北省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》，该指导意见对参保范围、缴费标准、个人账户补助标准、基础养老金等制度设计做出明确规定：同时为60周岁(或65周岁)以上的农民设立基础养老金。基础养老金主要由中央财政和省级提供，县(市)给予配套，60周岁以上的老人将可以按政策规定享受养老金待遇。为便于统一，湖北按照国家关于建立新型农保制度的基本思路和原则，参照外省市的成功做法，制定了《县级新型农村社会养老保险试行办法》。
据湖北省人力资源和社会保障厅统计数据显示，截止2011年8月底，全省前两批新农保试点县(市、区)应参保人数为615万人，已参保580万人，综合参保率达到94％，为其中135万名60岁以上的老年人按时足额发放了养老金待遇。我省还有13个地区开展了自行试点，参保人数为7万人。
(一)领导高度重视，因地制宜制定实施办法
各试点县市领导把试点工作当做一项重要的“民生工程”，积极组织召开新农保试点工作会，传达湖北省新型农村社会养老保险试点工作会议精神，安排部署“新农保”试点启动实施工作。按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则。这些试点县市区坚持从实际出发，因地制宜制定方案，在缴费、补贴和待遇方面各县市略有不同。
(二)大力开展了多方位的政策宣传
为了让新农保政策落实到实处，各试点县市采取多种多样的形式开展新农保政策宣传，一方面通过广播电视、印制宣传单向农户进行宣传；另一方面要求工作人员深入镇、村进行宣传咨询工作，使农村居民不出家门口就能了解到新农保政策。
(三)组织不同层次的业务培训
首先是针对农保经办机构人员进行系统政策培训，使每名干部职工都能成为新农保政策的宣传员和讲解员：其次是对劳动保障系统干部进行一次轮训，让大家正确理解和把握新农保政策。人人能充当新农保的宣传员：三是对乡镇劳动保障协管员进行了专门的业务培训，从把握政策到业务操作进行系统的指导：四是对村干部和代办人员通过以会代训的方式进行了政策指导。为登记核定工作打下了良好基础。
二、湖北省新型农村社会养老保险试点工作中存在的问题
湖北省新型农村社会养老保险试点工作在近一年的运行过程中虽然取得了一定的成绩。但也呈现出不少的困难和问题。必须引起高度重视。
(一)养老待遇偏低，小部分农户存在观望思想
2009年湖北省农村人均纯收入达5035元，2010年湖北省农村60岁以上老人年领取的新农保基础养老金为660元，仅占2009年农村人均收入的13.1％。新农保月55元，对于农民来说只够四天的生活，养老待遇偏低降低了农户参保的积极性。另外传统的“养儿防老，家庭养老”的思想在农民心里根深蒂固，认为依靠家庭和土地来养老最安全、可靠。还没有认识到新农保的好处。再加上“老农保”的不良影响，所支付的养老金也起不到养老的作用，造成部分群众对新农保持观望态度。此外，目前大部分农民当务之急是解决盖房子、结婚、子女上学所需费用，这造成相当一部分人员。没有考虑今后的养老问题，参加社会保险意识淡薄，“有钱打麻将，无钱买保险”的现象还较多。据笔者调查走访发现，农户在新农保参与过程中存在较大程度的“逆向选择问题”：年龄大的人的参保意识大于年龄轻的人的参保意识。对于年轻的农村参保对象而言。长达上十年或几十年的参保投资要等到60岁后才有回报，这影响了农村青年参保对象的参保热情。
(二)工作人员不足，基层经办能力较薄弱，办公设施不齐全，基层网络不健全，成为扩面的不利因素
要保证新农保试点工作的顺利开展，需要经过一系列繁杂的工作：摸底、宣传、登记、审核、缴费、个人账户管理、基金管理……这些工作的开展要求有一个健全的机构体系和相应的技术支撑。但现在许多地区的基层工作仅靠一名劳动保障协管员负责，村级劳动保障协管平台建立缓慢，部分行政村尚未配备相应人员。随着扩面工作的开展，如此庞大的工作量仅依靠经办机构工作人员及乡镇劳动保障所兼职人员去完成，已远远不能适应业务发展的需求。此外，对参保人员信息录入所需的自动化办公电脑及各类表、单、帐、卡、册等的存放和将来参保人员的管理也缺乏有效的技术支撑，这些都成为严重影响新型农村养老保险工作顺利开展的重要因素。
(三)新农保制度如何与其他制度有效衔接及养老保险关系跨地区转移问题，是当前要重点解决的难点问题
湖北省农村外出务工人员所占比例较大，养老保险基金缴纳存在一定的时间和地理差距，容易出现“打乱仗，多户头”的现象，需要统一模式。近年来，在我国农村社会保障制度的改革探索中，出现了农民工养老保险、失地农民养老保险和农村低保等养老制度。2011年实施的社会保障法，也明确了在城镇各类用人单位农民工应该随用人单位参加城镇职工养老保险。但是农村劳动力流动性比较大，在城镇工作一段时间后可能又会回到农村，要保证在新农保开展中。“不落人，不落户”，研究如何实现新农保与这些制度的有效衔接及养老保险关系跨地区转移，是个值得认真探讨的问题。
(四)新型农村社会养老保险立法相对滞后、立法层次较低
完善的社会保障法律法规，是社会保障制度顺利开展的重要保证。相较于国外农村社会保障制度的建立，我国的养老保险的实践先于专门农村社保规范的制定。到目前为止还没有一个统一的规范依据。我国1994年把制定《社会保险法》列入了日程并进行了数次调研，2009年国务院办公厅发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(《指导意见》)，各试点县市依据《指导意见》制定