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摘要：随着《中华人民共和国价格法》和《政府价格决策听证办法》的颁布，中国的价格听证制度得以正式确立，价格听证制度推进了中国“公众参与”理念的法律化进程。但实践中，价格听证制度的运行却陷入了困境，主要有如下三个方面的表现：听证会中公众代表的遴选机制存在重大问题；代表在听证会上的发言受限：听证记录对决策结果的作出没有约束力。困境出现的根本原因在于我国价格决策权力配置结构中的严重失衡，政府握有全部的决策权，而公众无法分享。“参与”变得有名无实。本文尝试引入英国“书面咨询”制度，试图以标治本。
关键词：价格听证会 书面咨询制度 价格决策权 公众参与
一、中国价格听证制度概述
(一)价格听证制度的确立
1997年《中华人民共和国价格法》(以下简称《价格法》)的颁布标志着中国价格听证制度的正式确立。其中第二十二条规定：“政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。”第二十三条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价。应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”2001年7月，原国家计委根据《价格法》的规定制定了《政府价格决策听证暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，并于8月1日正式实施，其中详细规定了听证会的具体操作细节，使得价格决策听证有具体章程可循。但是，根据各地召开价格决策听证会的实际情况，《暂行办法》中有许多不便操作之处，于是国家发展计划委员会对其进行了大幅度的修改，并于2002年11月22日颁布了《政府价格决策听证办法》(以下简称《价格听证办法》)。至此，我国全国性的價格听证制度全面建立。需要注意的是，在《价格法》颁布前后，出现了一系列地方性的价格决策听证办法，如1995年11月深圳市人大常委会通过的《深圳市价格管理条例》，1997年广东省物价局制定的《广东省价格决策听证暂行办法》等。这些地方性的价格听证规定与《价格法》和《价格听证办法》一起构成我国价格听证制度的法律体系。本文旨在对全国性的价格听证制度提出改革建议。因此。本文的分析也主要基于《价格听证办法》中所规定的“听证会”制度。
(二)“正式听证”概念的去美国化
有学者从学理上将《价格法》第二十二条概括为“非正式听证”，将第二十三条概括为“正式听证”，并认为“这两条所规定的是两种不同的听取意见的方式。美国行政法上亦有“正式听证”与“非正式听证”这两个概念，我国学界亦在其原初含义上引进这两个概念，并大有将美国式的“正式听证”程序奉为中国“正式听证”程序之圭臬的趋势，无形中将中国的“听证会”等同于美国的“正式听证”概念。本文认为，中国法上的正式听证恰恰具有不同于美国正式听证程序的制度内涵，而且也应该具有与之不同的价值承载。根据《美国联邦行政程序法》(APA)的规定，正式听证(formal hear-ing)具有高度的司法化，听证由高度独立的行政法官主持；听证笔录对最后决定的作出具有排他性的拘束力。因此，正式听证也被称为“审判型听证”、“准司法式的听证”和“对造型听证”等。而根据我国《价格听证办法》的规定，政府价格主管部门有关负责人担任听证会的主持人：物价主管部门的最终调定价方案并不是必须依据价格听证会的现场记录作出。从法律的规定中我们可以看出，我国的听证会制度与美国行政程序法上的正式听证制度有质的不同。那么，我们是否仍然可以使用“正式听证”的学历概念概括我国的听证会制度?本文认为是可以的。因为就我国《价格法》中第二十二条的规定确实相对非正式，第二十三条的程序规定相对正式。在这个意义上，可以将第二十三条的“听证会”视为我国现有制度下的正式听证程序，第二十二条的“听取意见”视为非正式听证。但中国的价格听证会并不是美国行政法意义上的“正式听证”，而是中国行政法意义上的“正式听证”。中国未必要走上美国式的“审判型听证”，换言之，中国《价格听证办法》中的听证会制度不应以美国行政法中的“formal hearing proeedure”为完善方向。
二、价值及困境——作为“公众参与”机制的价格听证
(一)价格听证会作为一种公众参与机制的应然价值
随着市场经济的发展和西方观念的移植，中国民众的民主意识渐渐增强。“人民民主专政”的社会主义民主话语维持着一个底线——党对国家的领导。在这个限度内，作为对民主吁求的回应，党鼓励“扩大公民有序的政治参与”(十六大、十七大报告语)。同时，“公众参与”能够起到很好的训练公民民主能力的作用。当大部分中国公民具备民主意识，并且有了参政议政的民主能力，中国的政治民主化就是时候了(That time is the time.)。而“公众参与”恰恰是对公民的日常训练。当普通公民也有机会根据《价格法》和《价格听证办法》参与到价格决策的过程中去，公民受到的参政训练是最直接的。中国正在一点点酝酿更广范围的公民参与机制，这些貌似技术化的变革，实际上具有十分深远的意义，一个现代化的政治文明社会在这里展现出其可能性。中国必定会在实践当中摸索出一条任何现有西方理论都无法想象的、自己独特的民主化模式。而“公众参与”模式将带领中国人民走向现代化的政治文明。
但是，“公众参与”目前仍处于制度资源严重缺乏的阶段，基本上还停留在喊口号的阶段。被誉为“公众参与”成功实践的2007年厦门PX事件就是一个典型的例证。厦门公众以“散步”为名的和平游行，本质上是公众与政府之间的政治博弈，而公众的行动没有任何实际的法律保障。如此成功的“公众参与”实践都没有得到法律制度的保障，更何况其他的公众参与实践。无论是学术界还是政治界，目前所谈的“公众参与”基本还只是一种理念，这种理念还处在制度化进程的初期。“公众参与”从理念层面到制度层面还有很长的路要走，但“公众参与”的法治化毕竟是法治社会的应有之义。“公众参与”不应仅仅停留在口号层面，而应该通过具体的法律制度予以落实。《价格法》和《价格听证办法》中规定的价格听证制度就是中国公众参与行政决策过程的法律化，是“公众参与”制度化的重大进步。价格听证也成为中国公众参与最生动的制度实践。
(二)实然的困境——“参与无效”
虽然价格决策听证制度对中国公众参与的制度化进程具有重要的促进价值，但是在价格决策听证的实践中，公众参与的无效性却是相当明显的。公众强烈的参与热情往往得不到决策机构的积极回应，导致参与价格决策的公众“说了也白说”。“听证会”在某种意义上沦为“听过会”。价格听证会成为“价格涨价会”。“由于水电气一开听证会绝对涨价，所以现在听证会一词已经成为涨价的代名词”。一项来 自广州市的社会调查结果显示，广州市民认为听证会对公民参与政府决策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者三项合计竟有62.5％：其中15.5％的人认为“是形式主义”或只是摆设。而一份北京市1998～2000年间4次价格听证会到会代表的统计显示，实到代表的数量和比例都呈逐年递减的趋势。
公众参与的无效具体表现在如下几个方面：
第一，听证会中公众代表的遴选机制存在重大问题，价格听证会上充斥着大量的“冒牌代表”，致使听证会犹如一场精心组织的表演，结果是预定的“涨声一片”。这些冒牌代表往往与价格主管部门关系亲密，对定价方案表示高度的理解和支持。例如，2009年12月举行的哈尔滨市水价听证会，13名消费者中只有一名退休教师坚决反对涨价，但却得不到发言机会。而其他消费者代表中的“退休职工”、“下岗职工”的身份则令人疑惑，其中一位“退休职工”是哈尔滨现代酒店管理有限公司董事长、黑龙江省民进委员会委员，不到退休年龄，也不是退休职工。下岗职工杨秀梅没有到现场，临时顶替其的是社区干部孙晶。而另一位“下岗职工”谷孝发，是哈尔滨市信访局退休干部。又如，2007年安徽省合肥市的调整污水处理费标准听证会，记者欲获知代表的联系方式，但遭到合肥市物价局的拒绝，直至听证会之后，物价部门仍不愿提供代表联系方式，立法者的初衷是令公众有参与到价格决策中并影响决策的作出。如果代表本身的“代表性”都得不到保障，有资格出席并发言的代表都是挑选出来的支持价格决策机关决定的“公众”，这样的参与当然是无效的。也是无意义的。
第二，代表在听证会上的发言受限。价格听证会一般只举行一天就结束。在这短短的一天时间之内，扣除主持人宣布纪律、介绍到场人员等所占用的时间，代表的发言时间就更短了。如2003年民航价格听证会的正式会议时间为7月15日上午9:00—11:30和下午14:00—16:30，共有15名代表参加。在这5个小时之内，很多代表仅仅能够表达自己的基本观点，根本没有机会与意见相左者展开辩论，也没有时间详细论证自己的观点。又如广东省2001年的公路春运价格听证会，实际到会代表31人。只有21人发言，有9人却一直没有发言机会。在这种情况下，即使代表参加了昕证会，也无法将其观点有效表达出来或观点表达受限，就遑论对价格行政决策的影响。
第三，听证记录对决策结果的作出没有约束力。听证记录是价格听证会全过程的记录，其中记录了听证会的实况及对听证会上所提出的各种证据和所发表的各种意见。我国《价格听证办法》中第二十四条是对价格听证记录的规定，但其中并没有规定听证记录对价格决策的约束力，价格决策部门定价时无须依据听证会上提出的意见作出，只需“充分考虑”即可。在实践中，价格决策机关经常无视听证代表的反对意见，有时甚至无视听证笔录而径行做出涨价决定。许多听证会开过后听证记录就被放在抽屉里，决策该怎样做就怎样做，“听证会”变成了“听过会”。这种“走过场”的价格听证会成为价格决策部门利用的工具。例如，在2002年7月召开的南京市公交票价改革听证会上，尽管大多数代表都认为票价改革申请方案中的票价涨幅过高，但结果南京市的公交月票价格还是基本按照原方案涨价，
价格决策听证中的公众参与无效是对公众参与信念和制度化进程的极大伤害。在“公众参与”还没有步入制度实践时，人们还对其抱有美好的憧憬和信仰，但当价格决策昕证以法律的形式实践了“公众参与”理念时，却成为民意被操纵的平台，民众对公众参与的理念和制度产生失望情绪。
三、“参与无效”的原因探索——价格决策权的配置
听证会制度在实践中之所以出现“参与无效”的困境，法学界比较常见的观点是：制度定位不合理：听证代表的广泛性和代表性存在问题：听证代表产生方式不合理：听证会的信息公开不充分：听证会会议期太短：代表意见的回应机制不畅通等。这些观点基本上局限于对听证制度本身的程序批评上，但却没有注意到制度背后更深层的影响因素——价格决策权的配置结构。具体的程序规定是法律技术的体现，而价格听证中的“参与无效”困境却不是法律技术的不完善造成的，而是价值选择的结果。《价格法》和《价格听证办法》的现有规定中并没有将决策权全部或部分地配置给参与价格决策的公众。价格听证制度作为一种行政程序，其法律意义应该体现于对行政权的约束上。而实践中出现的问题恰恰是听证会中所提出的听证意见到底对定价行为有多大的影响力。我国《价格听证办法》第二十五条规定：“价格决策部门定价时应充分考虑听证会提出的意见”，“听证会代表多数不同意定方案或者对定价方案有较大分歧时，价格决策部门应当协调申请人调整方案，必要时由政府价格主管部门再次组织听证”。该条指出了听证代表的意见对价格决策的影响，但是却并没有明确规定听证代表的意见在价格决策中究竟处于什么地位。可以肯定的是，价格决策机关并没有依据听证代表的意见作出决策的法定义务。从法律规定来看，行政机关垄断决策权的价格决策体制并没有改变。公众只能处于这一体制结构的边缘，对政府的价格决策无法形成有效的理性化的制约力量。在这样一个行政机关垄断价格决策权的体制中，参与决策的公众在权力配置结构中几乎没有分量。权力配置的天平严重地倒向行政机关一方。
四、治标还是治本?——英国“书面咨询”制度对我国价格听证制度的借鉴意义
在英国，公众参与政策制定的制度被命名为“咨询”制度。2001年，英国政府制定了《咨询实务准则》，虽然该准则并非法律，也不具有法律效力，但其对政府部门及其附属部门具有一般性的约束力，即如果没有排除适用的特殊理由。政府部门一般都得依据该准则办事。虽然《咨询实务准则》适用于制度制定前或政策制定前向公众进行广泛咨询的情况。也即适用于行政立法的场合中，但笔者认为，《咨询实务准则》中所规定的“书面咨询”制度对我国的价格决策听证制度很有借鉴意义。
根据《咨询实务准则指引2——咨询方法》第十八章的描述，书面咨询是一种邀请人们就政策和议案发表意见的正式手段。这种方法的关键是在最大程度上获得那些最可能受到影响和最可能发表有价值见解的人们的意见。本文将书面咨询概括为三个主要步骤：发布咨询文件：分析咨询结果；反馈咨询意见。第一阶段的主要工作是：必須以具体、明确、能为目标受众所理解的语言。说明咨询的议题和议案以及咨询的目的等，送达可能受影响的公众，并请咨询文件送达的公众按规定作出回应。第二阶段中，所有回收的咨询结果都要进行仔细分析，对通过咨询获得的意见和信息进行总结，并向公众提供该总结。在第三阶段中，必须对受咨询的公众反馈他们所提供的咨询意见受到了何等处理。应该阐明最终决策是如何受到咨询意见的影响的，如果受咨询者询问其咨询意见为何被拒绝，应作出快速而充分的解释。
在我国当前的国情下，将决策权配置给公众是不太可 能的。一方面，公众还没有做好收权的准备，实践中出现的许多“糊涂代表”“哑巴代表”令人怀疑公众参与价格决策的能力：另一方面，政府也没有做好放权的准备，从那么多价格听证的案例來看，政府不愿意也不可能完全放弃其价格决策的权力。
“书面咨询”制度的引进是最好的折中办法。其看起来似乎仅仅是制度层面的改革，但实际上却可以制约政府的定价权，可谓是“以标治本”。“书面咨询”制度可以从三个方面人手解决价格决策听证的困境。具体阐述如下：首先，在发布咨询文件的时候，政府机关必须在咨询文件中明确“解释谁有可能受到影响以及会受到怎样的影响，包括对特定群体的影响评价”，并且“要求回应者解释他们是谁以及代表谁”。这样的机制可以保障参加咨询活动发表咨询意见的是真正的利益相关者。这对于解决我国价格听证制度困境的第一方面具有借鉴意义。第二，“书面咨询”制度的咨询意见回收分析和反馈机制非常有价值。《咨询实务准则指引2一咨询方法》明确规定，所有的咨询意见回收回来之后必须进行仔细分析。并对分析结果进行总结和公告。这一条规定使得每一条公众咨询意见都受到认真对待。如果被采用了，政府必须说明咨询意见是如何影响最终决策的：如果没被采用，政府必须说明拒绝采用的理由是什么。这样的制度设计对于克服我国价格听证制度困境的第二方面具有积极作用。第三，“书面咨询”制度以书面材料为主要运作形式。书面形式首先使得受咨询的公众代表可以在书面咨询意见中充分阐述其观点，并收集充分的信息对自己的观点进行充分论证。其次还可以解决听证会会议形式时间有限浪费资源的问题。书面形式比会议形式具有更多优点，我国实践中召开的听证会，为了短短几分钟的发言，召开听证会的政府部门要为代表们支付往返路费、在京食宿费用，代表们自身也花费了时间成本和机会成本。如果采用书面咨询的形式，上述价格听证制度的困境的第三个方面就可以避免。
最后需要论述的一点是“书面咨询”制度与我国现有的价格“听证会”制度之间的关系。中国式的正式听证制度应该是“听证会”与“书面咨询”的结合。听证会是以会议形式举行的听证，其具有成本较大的缺点，而“书面咨询”制度正可以弥补这个缺陷。在理想状态下，会议可以提供一个辩论的场所，听证代表相互之间可以进行辩论，对批评予以回应。这是“书面咨询”制度无法实现的。“听证会”与“书面咨询”制度二者可以起到相互补充的作用。我国价格决策听证制度未来的改革方向应该是，引进“书面咨询”制度，将“书面咨询”制度与“听证会”制度共同作为正式的听证制度，建立中国式的二元化的、双轨制的正式听证制度。
关键词：价格听证会 书面咨询制度 价格决策权 公众参与
一、中国价格听证制度概述
(一)价格听证制度的确立
1997年《中华人民共和国价格法》(以下简称《价格法》)的颁布标志着中国价格听证制度的正式确立。其中第二十二条规定：“政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。”第二十三条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价。应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”2001年7月，原国家计委根据《价格法》的规定制定了《政府价格决策听证暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，并于8月1日正式实施，其中详细规定了听证会的具体操作细节，使得价格决策听证有具体章程可循。但是，根据各地召开价格决策听证会的实际情况，《暂行办法》中有许多不便操作之处，于是国家发展计划委员会对其进行了大幅度的修改，并于2002年11月22日颁布了《政府价格决策听证办法》(以下简称《价格听证办法》)。至此，我国全国性的價格听证制度全面建立。需要注意的是，在《价格法》颁布前后，出现了一系列地方性的价格决策听证办法，如1995年11月深圳市人大常委会通过的《深圳市价格管理条例》，1997年广东省物价局制定的《广东省价格决策听证暂行办法》等。这些地方性的价格听证规定与《价格法》和《价格听证办法》一起构成我国价格听证制度的法律体系。本文旨在对全国性的价格听证制度提出改革建议。因此。本文的分析也主要基于《价格听证办法》中所规定的“听证会”制度。
(二)“正式听证”概念的去美国化
有学者从学理上将《价格法》第二十二条概括为“非正式听证”，将第二十三条概括为“正式听证”，并认为“这两条所规定的是两种不同的听取意见的方式。美国行政法上亦有“正式听证”与“非正式听证”这两个概念，我国学界亦在其原初含义上引进这两个概念，并大有将美国式的“正式听证”程序奉为中国“正式听证”程序之圭臬的趋势，无形中将中国的“听证会”等同于美国的“正式听证”概念。本文认为，中国法上的正式听证恰恰具有不同于美国正式听证程序的制度内涵，而且也应该具有与之不同的价值承载。根据《美国联邦行政程序法》(APA)的规定，正式听证(formal hear-ing)具有高度的司法化，听证由高度独立的行政法官主持；听证笔录对最后决定的作出具有排他性的拘束力。因此，正式听证也被称为“审判型听证”、“准司法式的听证”和“对造型听证”等。而根据我国《价格听证办法》的规定，政府价格主管部门有关负责人担任听证会的主持人：物价主管部门的最终调定价方案并不是必须依据价格听证会的现场记录作出。从法律的规定中我们可以看出，我国的听证会制度与美国行政程序法上的正式听证制度有质的不同。那么，我们是否仍然可以使用“正式听证”的学历概念概括我国的听证会制度?本文认为是可以的。因为就我国《价格法》中第二十二条的规定确实相对非正式，第二十三条的程序规定相对正式。在这个意义上，可以将第二十三条的“听证会”视为我国现有制度下的正式听证程序，第二十二条的“听取意见”视为非正式听证。但中国的价格听证会并不是美国行政法意义上的“正式听证”，而是中国行政法意义上的“正式听证”。中国未必要走上美国式的“审判型听证”，换言之，中国《价格听证办法》中的听证会制度不应以美国行政法中的“formal hearing proeedure”为完善方向。
二、价值及困境——作为“公众参与”机制的价格听证
(一)价格听证会作为一种公众参与机制的应然价值
随着市场经济的发展和西方观念的移植，中国民众的民主意识渐渐增强。“人民民主专政”的社会主义民主话语维持着一个底线——党对国家的领导。在这个限度内，作为对民主吁求的回应，党鼓励“扩大公民有序的政治参与”(十六大、十七大报告语)。同时，“公众参与”能够起到很好的训练公民民主能力的作用。当大部分中国公民具备民主意识，并且有了参政议政的民主能力，中国的政治民主化就是时候了(That time is the time.)。而“公众参与”恰恰是对公民的日常训练。当普通公民也有机会根据《价格法》和《价格听证办法》参与到价格决策的过程中去，公民受到的参政训练是最直接的。中国正在一点点酝酿更广范围的公民参与机制，这些貌似技术化的变革，实际上具有十分深远的意义，一个现代化的政治文明社会在这里展现出其可能性。中国必定会在实践当中摸索出一条任何现有西方理论都无法想象的、自己独特的民主化模式。而“公众参与”模式将带领中国人民走向现代化的政治文明。
但是，“公众参与”目前仍处于制度资源严重缺乏的阶段，基本上还停留在喊口号的阶段。被誉为“公众参与”成功实践的2007年厦门PX事件就是一个典型的例证。厦门公众以“散步”为名的和平游行，本质上是公众与政府之间的政治博弈，而公众的行动没有任何实际的法律保障。如此成功的“公众参与”实践都没有得到法律制度的保障，更何况其他的公众参与实践。无论是学术界还是政治界，目前所谈的“公众参与”基本还只是一种理念，这种理念还处在制度化进程的初期。“公众参与”从理念层面到制度层面还有很长的路要走，但“公众参与”的法治化毕竟是法治社会的应有之义。“公众参与”不应仅仅停留在口号层面，而应该通过具体的法律制度予以落实。《价格法》和《价格听证办法》中规定的价格听证制度就是中国公众参与行政决策过程的法律化，是“公众参与”制度化的重大进步。价格听证也成为中国公众参与最生动的制度实践。
(二)实然的困境——“参与无效”
虽然价格决策听证制度对中国公众参与的制度化进程具有重要的促进价值，但是在价格决策听证的实践中，公众参与的无效性却是相当明显的。公众强烈的参与热情往往得不到决策机构的积极回应，导致参与价格决策的公众“说了也白说”。“听证会”在某种意义上沦为“听过会”。价格听证会成为“价格涨价会”。“由于水电气一开听证会绝对涨价，所以现在听证会一词已经成为涨价的代名词”。一项来 自广州市的社会调查结果显示，广州市民认为听证会对公民参与政府决策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者三项合计竟有62.5％：其中15.5％的人认为“是形式主义”或只是摆设。而一份北京市1998～2000年间4次价格听证会到会代表的统计显示，实到代表的数量和比例都呈逐年递减的趋势。
公众参与的无效具体表现在如下几个方面：
第一，听证会中公众代表的遴选机制存在重大问题，价格听证会上充斥着大量的“冒牌代表”，致使听证会犹如一场精心组织的表演，结果是预定的“涨声一片”。这些冒牌代表往往与价格主管部门关系亲密，对定价方案表示高度的理解和支持。例如，2009年12月举行的哈尔滨市水价听证会，13名消费者中只有一名退休教师坚决反对涨价，但却得不到发言机会。而其他消费者代表中的“退休职工”、“下岗职工”的身份则令人疑惑，其中一位“退休职工”是哈尔滨现代酒店管理有限公司董事长、黑龙江省民进委员会委员，不到退休年龄，也不是退休职工。下岗职工杨秀梅没有到现场，临时顶替其的是社区干部孙晶。而另一位“下岗职工”谷孝发，是哈尔滨市信访局退休干部。又如，2007年安徽省合肥市的调整污水处理费标准听证会，记者欲获知代表的联系方式，但遭到合肥市物价局的拒绝，直至听证会之后，物价部门仍不愿提供代表联系方式，立法者的初衷是令公众有参与到价格决策中并影响决策的作出。如果代表本身的“代表性”都得不到保障，有资格出席并发言的代表都是挑选出来的支持价格决策机关决定的“公众”，这样的参与当然是无效的。也是无意义的。
第二，代表在听证会上的发言受限。价格听证会一般只举行一天就结束。在这短短的一天时间之内，扣除主持人宣布纪律、介绍到场人员等所占用的时间，代表的发言时间就更短了。如2003年民航价格听证会的正式会议时间为7月15日上午9:00—11:30和下午14:00—16:30，共有15名代表参加。在这5个小时之内，很多代表仅仅能够表达自己的基本观点，根本没有机会与意见相左者展开辩论，也没有时间详细论证自己的观点。又如广东省2001年的公路春运价格听证会，实际到会代表31人。只有21人发言，有9人却一直没有发言机会。在这种情况下，即使代表参加了昕证会，也无法将其观点有效表达出来或观点表达受限，就遑论对价格行政决策的影响。
第三，听证记录对决策结果的作出没有约束力。听证记录是价格听证会全过程的记录，其中记录了听证会的实况及对听证会上所提出的各种证据和所发表的各种意见。我国《价格听证办法》中第二十四条是对价格听证记录的规定，但其中并没有规定听证记录对价格决策的约束力，价格决策部门定价时无须依据听证会上提出的意见作出，只需“充分考虑”即可。在实践中，价格决策机关经常无视听证代表的反对意见，有时甚至无视听证笔录而径行做出涨价决定。许多听证会开过后听证记录就被放在抽屉里，决策该怎样做就怎样做，“听证会”变成了“听过会”。这种“走过场”的价格听证会成为价格决策部门利用的工具。例如，在2002年7月召开的南京市公交票价改革听证会上，尽管大多数代表都认为票价改革申请方案中的票价涨幅过高，但结果南京市的公交月票价格还是基本按照原方案涨价，
价格决策听证中的公众参与无效是对公众参与信念和制度化进程的极大伤害。在“公众参与”还没有步入制度实践时，人们还对其抱有美好的憧憬和信仰，但当价格决策昕证以法律的形式实践了“公众参与”理念时，却成为民意被操纵的平台，民众对公众参与的理念和制度产生失望情绪。
三、“参与无效”的原因探索——价格决策权的配置
听证会制度在实践中之所以出现“参与无效”的困境，法学界比较常见的观点是：制度定位不合理：听证代表的广泛性和代表性存在问题：听证代表产生方式不合理：听证会的信息公开不充分：听证会会议期太短：代表意见的回应机制不畅通等。这些观点基本上局限于对听证制度本身的程序批评上，但却没有注意到制度背后更深层的影响因素——价格决策权的配置结构。具体的程序规定是法律技术的体现，而价格听证中的“参与无效”困境却不是法律技术的不完善造成的，而是价值选择的结果。《价格法》和《价格听证办法》的现有规定中并没有将决策权全部或部分地配置给参与价格决策的公众。价格听证制度作为一种行政程序，其法律意义应该体现于对行政权的约束上。而实践中出现的问题恰恰是听证会中所提出的听证意见到底对定价行为有多大的影响力。我国《价格听证办法》第二十五条规定：“价格决策部门定价时应充分考虑听证会提出的意见”，“听证会代表多数不同意定方案或者对定价方案有较大分歧时，价格决策部门应当协调申请人调整方案，必要时由政府价格主管部门再次组织听证”。该条指出了听证代表的意见对价格决策的影响，但是却并没有明确规定听证代表的意见在价格决策中究竟处于什么地位。可以肯定的是，价格决策机关并没有依据听证代表的意见作出决策的法定义务。从法律规定来看，行政机关垄断决策权的价格决策体制并没有改变。公众只能处于这一体制结构的边缘，对政府的价格决策无法形成有效的理性化的制约力量。在这样一个行政机关垄断价格决策权的体制中，参与决策的公众在权力配置结构中几乎没有分量。权力配置的天平严重地倒向行政机关一方。
四、治标还是治本?——英国“书面咨询”制度对我国价格听证制度的借鉴意义
在英国，公众参与政策制定的制度被命名为“咨询”制度。2001年，英国政府制定了《咨询实务准则》，虽然该准则并非法律，也不具有法律效力，但其对政府部门及其附属部门具有一般性的约束力，即如果没有排除适用的特殊理由。政府部门一般都得依据该准则办事。虽然《咨询实务准则》适用于制度制定前或政策制定前向公众进行广泛咨询的情况。也即适用于行政立法的场合中，但笔者认为，《咨询实务准则》中所规定的“书面咨询”制度对我国的价格决策听证制度很有借鉴意义。
根据《咨询实务准则指引2——咨询方法》第十八章的描述，书面咨询是一种邀请人们就政策和议案发表意见的正式手段。这种方法的关键是在最大程度上获得那些最可能受到影响和最可能发表有价值见解的人们的意见。本文将书面咨询概括为三个主要步骤：发布咨询文件：分析咨询结果；反馈咨询意见。第一阶段的主要工作是：必須以具体、明确、能为目标受众所理解的语言。说明咨询的议题和议案以及咨询的目的等，送达可能受影响的公众，并请咨询文件送达的公众按规定作出回应。第二阶段中，所有回收的咨询结果都要进行仔细分析，对通过咨询获得的意见和信息进行总结，并向公众提供该总结。在第三阶段中，必须对受咨询的公众反馈他们所提供的咨询意见受到了何等处理。应该阐明最终决策是如何受到咨询意见的影响的，如果受咨询者询问其咨询意见为何被拒绝，应作出快速而充分的解释。
在我国当前的国情下，将决策权配置给公众是不太可 能的。一方面，公众还没有做好收权的准备，实践中出现的许多“糊涂代表”“哑巴代表”令人怀疑公众参与价格决策的能力：另一方面，政府也没有做好放权的准备，从那么多价格听证的案例來看，政府不愿意也不可能完全放弃其价格决策的权力。
“书面咨询”制度的引进是最好的折中办法。其看起来似乎仅仅是制度层面的改革，但实际上却可以制约政府的定价权，可谓是“以标治本”。“书面咨询”制度可以从三个方面人手解决价格决策听证的困境。具体阐述如下：首先，在发布咨询文件的时候，政府机关必须在咨询文件中明确“解释谁有可能受到影响以及会受到怎样的影响，包括对特定群体的影响评价”，并且“要求回应者解释他们是谁以及代表谁”。这样的机制可以保障参加咨询活动发表咨询意见的是真正的利益相关者。这对于解决我国价格听证制度困境的第一方面具有借鉴意义。第二，“书面咨询”制度的咨询意见回收分析和反馈机制非常有价值。《咨询实务准则指引2一咨询方法》明确规定，所有的咨询意见回收回来之后必须进行仔细分析。并对分析结果进行总结和公告。这一条规定使得每一条公众咨询意见都受到认真对待。如果被采用了，政府必须说明咨询意见是如何影响最终决策的：如果没被采用，政府必须说明拒绝采用的理由是什么。这样的制度设计对于克服我国价格听证制度困境的第二方面具有积极作用。第三，“书面咨询”制度以书面材料为主要运作形式。书面形式首先使得受咨询的公众代表可以在书面咨询意见中充分阐述其观点，并收集充分的信息对自己的观点进行充分论证。其次还可以解决听证会会议形式时间有限浪费资源的问题。书面形式比会议形式具有更多优点，我国实践中召开的听证会，为了短短几分钟的发言，召开听证会的政府部门要为代表们支付往返路费、在京食宿费用，代表们自身也花费了时间成本和机会成本。如果采用书面咨询的形式，上述价格听证制度的困境的第三个方面就可以避免。
最后需要论述的一点是“书面咨询”制度与我国现有的价格“听证会”制度之间的关系。中国式的正式听证制度应该是“听证会”与“书面咨询”的结合。听证会是以会议形式举行的听证，其具有成本较大的缺点，而“书面咨询”制度正可以弥补这个缺陷。在理想状态下，会议可以提供一个辩论的场所，听证代表相互之间可以进行辩论，对批评予以回应。这是“书面咨询”制度无法实现的。“听证会”与“书面咨询”制度二者可以起到相互补充的作用。我国价格决策听证制度未来的改革方向应该是，引进“书面咨询”制度，将“书面咨询”制度与“听证会”制度共同作为正式的听证制度，建立中国式的二元化的、双轨制的正式听证制度。