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在当下的中国，城镇基本医疗保险已经覆盖了1亿多城镇职工；在农村，新型农村合作医疗也对农民医保有了制度安排，已在全面铺开之中。唯有城市里职工群体之外的其它城镇居民——城镇个体工商户、无业人员、职工家属、农民工、未成年人等成了医保制度“被遗忘的角落”，他们被称为城镇职工和农民之外的“第三类人”——而恰恰这个群体是城市里最脆弱的群体，甚至比农民还要贫弱。
比农民更无保障的群体
51岁的梁树岭是河北省青县人，全家人生活在中国北方的这个普通县城里。他原是县缝纫机厂的职工，因企业破产，于2002年下岗，下岗后，他只拿到了6000元买断工龄的费用，交了养老保险，没剩下多少。
老梁的妻子没有工作，还有高血压、糖尿病，他的两个女儿，一个上大学，一个上高中。下岗后老梁在一家饲料厂看大门，每月400元工资，政府照顾他，每月全家还有200元的低保，不足600元，这便是每月全家所有的进项。
老梁说，一家人最怕的就是生病，有了病就扛着，厉害了到药店自己买点药吃，“不敢住院啊，我们住不起。”
按国家政策，梁树岭可以参加城镇职工医疗保险，不过下岗后他得自己掏全部保险费，每年大约1000元左右，“我掏不起，其他下岗的工友们也都没参加，太贵了。”
许多下岗无业人员与梁树岭有同样的感受：“我们比农民们还困难，毕竟农民们还有土地撑着，吃住都不成问题，而且农村消费也低，日子比我们好过。”
这样的人群不仅分布在县城里，在一些大中城市，他们也以惊人的数量规模存在着。在石家庄，一位几年来一直没有找到正式工作，四处打工的市民小孙说：“现在虽然城市里自由职业者也可以加入城镇职工医疗保险，但每年一千多元太多了，我们交不起，我们盼望着，国家有一天能像关注农民一样关注我们。”在郑州，一名姓吴的出租车司机自我介绍说，他们两口子都在7、8年前下岗，与原单位没有了任何联系，他几经周折，借钱买了车开出租，妻子给人打零工。妻子有类风湿的毛病，常年吃药，孩子有弱视和皮肤病，“虽然不是要命的病，但辛辛苦苦挣的钱都给医院了，连账都还不上！家里穷的叮当响，实在没钱了，就先给孩子看病，大人‘扛’着。”说起职工医疗保险，吴师傅说：“本来很想参加的，但人家让补齐这些年的保险金，要上万元，根本交不起，再说即便大人入保了，孩子也没人管，所以就拖下来了。”
“第三类人”到底有多少？最新数据显示，截至2006年底，城镇职工基本医疗保险覆盖了1.57亿人，而全部城镇人口为5.77亿。也就是说，中国的“第三类人”至少有4亿多人，其中相当一部分人生活在困窘中。
新型城镇合作医疗尝试
前几年，“全民医保”还是个可望不可及的神话，中央对这个群体的医疗保障问题一直没有规范的政策和措施，但仍有一些地方政府，或出于社会稳定的需要，或出于对政府公共责任的主动担当，对这个群体的医保问题，进行了一些探索和尝试，他们的行动，无论成效如何，实际上都起到了全民医保的“破冰”作用。
2006年4月，青县清州镇52岁聋哑居民孙志忠领到了“青县城镇居民合作医疗证”。孙志忠的妻子也是残疾人，脑子有病，两个儿子一个残疾，他全家每月享受400元低保，孙志忠在大街上配钥匙，每月能挣300多元。孙志忠的家，安在三间已经裂缝的平房里。
2005年青县开展了新型农村合作医疗（简称新农合），孙志忠着急了，先是找到县里，又找到居委会，质问为什么不给他全家上合作医疗。人家告诉他，新农合都是针对农民，孙志忠一家是非农业，不符合国家政策，这样的解释让他很不满意，他表示不公平。还好，2006年4月，县里也参照新农合给城镇无单位的居民上合作医疗（简称新城合），县里规定，每个参合居民每年每人交纳10元，留在个人账户上，看门诊用，县财政每人每年补贴40元，做为大病统筹，对孙志忠这样的低保户，他们自己交纳的10元钱也由政府补贴了。
刚参加了新城合，孙志忠的儿子孙增雨10月份患重感冒引发了肺炎，住院花了1365.6元，报销了374.86元。 这个结果使他很高兴。
梁树岭全家四口也加入了“新城合”，政府也免掉了他们自己交的每人每年10元钱，6月初，他病倒了，住到了社区医院，花了1100多元，按55%的报销比例报了600元，“真没想到，合作医疗顶了大用。”梁树岭高兴地说。
除了这些“穷人”外，城里的生活较宽裕的人们也非常欢迎这项地方出台的政策，青县文联主席韩雪和其他县城工作的干部一样，家里的孩子、老人都加入了青县“新城合”，“没有不想参加的，每年就交10元钱，而且还在自己账户上，有了大病住院能报销，这样的好事大家都欢迎。”韩雪说。
2006年，青县新城合参合人数为22033人，参合率为67.3%，从去年5月1日到12月31日，八个月共有517人次住院报销，报销总额为460055.58元，人均报销889.86元。“参合率还比较低的原因，主要是城镇居民人户分离的太多，有时上门好多次也见不到户主，有许多大学毕业生、下岗职工出外谋生，一走就是几年。”居委会主任顾伟介绍说。
像青县一样，国内有不少城市也几乎同时在进行着这样的试验。
与青县做法类似的还有河南省舞钢市。从2006年7月1日开始，该市4万多名失地农民、无业人员、下岗职工、学生、幼儿可参加新城合，每人每年缴纳10元钱，政府资助每人40元钱，开始享有社会医疗保障系统的惠泽。很快参保人数就达到了33755名。
据了解，河北迁安市、山西潞城市、浙江嘉善县、安徽金寨县也都进行了类似的尝试。
政府的主动担当
与正在全国推行的“新型农村合作医疗制度”不同的是，推行城镇合作医疗是在没有上级政策引导，没有上级财政支持的情况下，由地方政府主动发起的。城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗制度，都是政府先行选择试点地、然后在全国自上而下铺开的社会医疗保险制度。相对而言，城镇居民合作医疗则显得单薄多了，有人称之为是一种自下而上的“草根探索”。
然而正是这种“草根探索”，使我们欣喜地看到地方政府自身公共责任感的苏醒，不少地方已经开始直面政府在公共利益分配中的责任担当。
以青县为例，该县的新城合举动是受新农合的启发而来的。在推行“新农合”的过程中，他们注意到城镇没有职工医保的居民是一个医疗保障“盲点”，他们请示上级怎么办，答复是尚没有政策。于是在群众的呼声中，县里就开始谋划自己搞。
但是，在国家没有具体政策、没有上级财政补贴的情况下，推行新城合就意味着县财政要“自掏腰包”。参照新型农村合作医疗的做法，则意味着每位居民自掏10元，县财政拿40元，原来中央、省、市、县四级分担的财政压力由县财政独立承担。经调查统计，该县共有42000多城镇居民符合城镇合作医疗保障的参合范围，为此，该县财政要拿出160多万元专款。
而青县的财政收入在省里只是中游水平，但经过认真考虑后，青县政府决定还是要把这件事干下去，理由是“政府财政政策应当遵循普惠原则，让更多的老百姓受益，过去我们的社会建设中的主要内容社会保障一直是缺乏的，其中主要是社会政策的缺失。”县委书记赵超英这样解释。
河南舞钢市与河北青县情况基本相同，也是在推行新型农村合作医疗制度中，注意到城市中另外还有4万多名失地农民、无业人员、下岗职工、学生、幼儿等无任何医疗保障。经过仔细考虑，最后决定套用新农合的模式，“复制”新农合的运作模式，出台了低水平、广覆盖，旨在解决城市无任何医保人群的医疗保障方案，2006年7月1日，该方案正式施行，实行“全民医保”。
与青县一样，舞钢市也是实行个人和政府资助相结合的筹资方式。以家庭为单位每人每年缴纳10元钱，政府资助每人40元钱，而这笔钱，也都要从本级财政里拿，得不到上级财政的一分钱。最后舞钢财政拿出200万元，启动全民医保。
对拿出这笔钱，当地政府表现得同样坦然，舞钢市市长王新伟表示，“财政是公共财产，不能只是一部分人享有，政府的职能就体现在这些弱势群体身上，看病是百姓应该享有的基本社会保障中的一项，是必须政府承担的责任，不能推卸责任！”
期待走得更远
尽管新城合仍有许多不尽人意的地方，但许多人仍认为这是一种积极的探索，特别是那些已经开始受惠的老百姓，对这个新制度持欢迎态度。毕竟，对中国人来，全民医保是破天荒的第一次。
长期以来，我国的各级地方政府是职能单一的经济建设型政府，各项公共政策近乎麻木地缺失和空白，对公共福祉的关注被上项目、上GDP等硬指标的热情所淹没。许多公共服务投入低，且显失公平。就社会医疗保障而言，作为一种普惠性质的社会公共福利，本应覆盖到社会每一个角落，惠及到社会每一个成员，但实际情况却是“公益性质的缺失成为当前我国医疗卫生服务中存在的突出‘矛盾和问题’”（高强语）。
随着各地财政实力的不断提高，国家政策的调整和医疗体制改革的整体推进，新型城市合作医疗的实践价值将得到进一步体现，更为可贵的是，在第三类人的医保问题上，我们看到不少地方政府，对自身肩负的公共责任作出了一次响亮的应答。因此，尽管这些政府施行的新型城市合作医疗仍有诸多缺陷，而且未来不可预测，但我们仍愿意为这种向公共服务型政府角色回归的行为喝彩！
几乎是在各地“新城合”探索被人们关注的同时，传来消息：《城镇居民基本医疗保险制度试点方案》已由劳动和社会保障部等部门草拟完成，有望在2007年3月份“两会”后予以公布。试点将从2007年下半年开始，预计到2009年在全国范围内推开，届时，医保制度将覆盖全国13亿人口，真正实现“全民医保”。尽管这个方案的详细内容还不得而知，但这已经印证了各地“新城合”模式的可取性。
比农民更无保障的群体
51岁的梁树岭是河北省青县人，全家人生活在中国北方的这个普通县城里。他原是县缝纫机厂的职工，因企业破产，于2002年下岗，下岗后，他只拿到了6000元买断工龄的费用，交了养老保险，没剩下多少。
老梁的妻子没有工作，还有高血压、糖尿病，他的两个女儿，一个上大学，一个上高中。下岗后老梁在一家饲料厂看大门，每月400元工资，政府照顾他，每月全家还有200元的低保，不足600元，这便是每月全家所有的进项。
老梁说，一家人最怕的就是生病，有了病就扛着，厉害了到药店自己买点药吃，“不敢住院啊，我们住不起。”
按国家政策，梁树岭可以参加城镇职工医疗保险，不过下岗后他得自己掏全部保险费，每年大约1000元左右，“我掏不起，其他下岗的工友们也都没参加，太贵了。”
许多下岗无业人员与梁树岭有同样的感受：“我们比农民们还困难，毕竟农民们还有土地撑着，吃住都不成问题，而且农村消费也低，日子比我们好过。”
这样的人群不仅分布在县城里，在一些大中城市，他们也以惊人的数量规模存在着。在石家庄，一位几年来一直没有找到正式工作，四处打工的市民小孙说：“现在虽然城市里自由职业者也可以加入城镇职工医疗保险，但每年一千多元太多了，我们交不起，我们盼望着，国家有一天能像关注农民一样关注我们。”在郑州，一名姓吴的出租车司机自我介绍说，他们两口子都在7、8年前下岗，与原单位没有了任何联系，他几经周折，借钱买了车开出租，妻子给人打零工。妻子有类风湿的毛病，常年吃药，孩子有弱视和皮肤病，“虽然不是要命的病，但辛辛苦苦挣的钱都给医院了，连账都还不上！家里穷的叮当响，实在没钱了，就先给孩子看病，大人‘扛’着。”说起职工医疗保险，吴师傅说：“本来很想参加的，但人家让补齐这些年的保险金，要上万元，根本交不起，再说即便大人入保了，孩子也没人管，所以就拖下来了。”
“第三类人”到底有多少？最新数据显示，截至2006年底，城镇职工基本医疗保险覆盖了1.57亿人，而全部城镇人口为5.77亿。也就是说，中国的“第三类人”至少有4亿多人，其中相当一部分人生活在困窘中。
新型城镇合作医疗尝试
前几年，“全民医保”还是个可望不可及的神话，中央对这个群体的医疗保障问题一直没有规范的政策和措施，但仍有一些地方政府，或出于社会稳定的需要，或出于对政府公共责任的主动担当，对这个群体的医保问题，进行了一些探索和尝试，他们的行动，无论成效如何，实际上都起到了全民医保的“破冰”作用。
2006年4月，青县清州镇52岁聋哑居民孙志忠领到了“青县城镇居民合作医疗证”。孙志忠的妻子也是残疾人，脑子有病，两个儿子一个残疾，他全家每月享受400元低保，孙志忠在大街上配钥匙，每月能挣300多元。孙志忠的家，安在三间已经裂缝的平房里。
2005年青县开展了新型农村合作医疗（简称新农合），孙志忠着急了，先是找到县里，又找到居委会，质问为什么不给他全家上合作医疗。人家告诉他，新农合都是针对农民，孙志忠一家是非农业，不符合国家政策，这样的解释让他很不满意，他表示不公平。还好，2006年4月，县里也参照新农合给城镇无单位的居民上合作医疗（简称新城合），县里规定，每个参合居民每年每人交纳10元，留在个人账户上，看门诊用，县财政每人每年补贴40元，做为大病统筹，对孙志忠这样的低保户，他们自己交纳的10元钱也由政府补贴了。
刚参加了新城合，孙志忠的儿子孙增雨10月份患重感冒引发了肺炎，住院花了1365.6元，报销了374.86元。 这个结果使他很高兴。
梁树岭全家四口也加入了“新城合”，政府也免掉了他们自己交的每人每年10元钱，6月初，他病倒了，住到了社区医院，花了1100多元，按55%的报销比例报了600元，“真没想到，合作医疗顶了大用。”梁树岭高兴地说。
除了这些“穷人”外，城里的生活较宽裕的人们也非常欢迎这项地方出台的政策，青县文联主席韩雪和其他县城工作的干部一样，家里的孩子、老人都加入了青县“新城合”，“没有不想参加的，每年就交10元钱，而且还在自己账户上，有了大病住院能报销，这样的好事大家都欢迎。”韩雪说。
2006年，青县新城合参合人数为22033人，参合率为67.3%，从去年5月1日到12月31日，八个月共有517人次住院报销，报销总额为460055.58元，人均报销889.86元。“参合率还比较低的原因，主要是城镇居民人户分离的太多，有时上门好多次也见不到户主，有许多大学毕业生、下岗职工出外谋生，一走就是几年。”居委会主任顾伟介绍说。
像青县一样，国内有不少城市也几乎同时在进行着这样的试验。
与青县做法类似的还有河南省舞钢市。从2006年7月1日开始，该市4万多名失地农民、无业人员、下岗职工、学生、幼儿可参加新城合，每人每年缴纳10元钱，政府资助每人40元钱，开始享有社会医疗保障系统的惠泽。很快参保人数就达到了33755名。
据了解，河北迁安市、山西潞城市、浙江嘉善县、安徽金寨县也都进行了类似的尝试。
政府的主动担当
与正在全国推行的“新型农村合作医疗制度”不同的是，推行城镇合作医疗是在没有上级政策引导，没有上级财政支持的情况下，由地方政府主动发起的。城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗制度，都是政府先行选择试点地、然后在全国自上而下铺开的社会医疗保险制度。相对而言，城镇居民合作医疗则显得单薄多了，有人称之为是一种自下而上的“草根探索”。
然而正是这种“草根探索”，使我们欣喜地看到地方政府自身公共责任感的苏醒，不少地方已经开始直面政府在公共利益分配中的责任担当。
以青县为例，该县的新城合举动是受新农合的启发而来的。在推行“新农合”的过程中，他们注意到城镇没有职工医保的居民是一个医疗保障“盲点”，他们请示上级怎么办，答复是尚没有政策。于是在群众的呼声中，县里就开始谋划自己搞。
但是，在国家没有具体政策、没有上级财政补贴的情况下，推行新城合就意味着县财政要“自掏腰包”。参照新型农村合作医疗的做法，则意味着每位居民自掏10元，县财政拿40元，原来中央、省、市、县四级分担的财政压力由县财政独立承担。经调查统计，该县共有42000多城镇居民符合城镇合作医疗保障的参合范围，为此，该县财政要拿出160多万元专款。
而青县的财政收入在省里只是中游水平，但经过认真考虑后，青县政府决定还是要把这件事干下去，理由是“政府财政政策应当遵循普惠原则，让更多的老百姓受益，过去我们的社会建设中的主要内容社会保障一直是缺乏的，其中主要是社会政策的缺失。”县委书记赵超英这样解释。
河南舞钢市与河北青县情况基本相同，也是在推行新型农村合作医疗制度中，注意到城市中另外还有4万多名失地农民、无业人员、下岗职工、学生、幼儿等无任何医疗保障。经过仔细考虑，最后决定套用新农合的模式，“复制”新农合的运作模式，出台了低水平、广覆盖，旨在解决城市无任何医保人群的医疗保障方案，2006年7月1日，该方案正式施行，实行“全民医保”。
与青县一样，舞钢市也是实行个人和政府资助相结合的筹资方式。以家庭为单位每人每年缴纳10元钱，政府资助每人40元钱，而这笔钱，也都要从本级财政里拿，得不到上级财政的一分钱。最后舞钢财政拿出200万元，启动全民医保。
对拿出这笔钱，当地政府表现得同样坦然，舞钢市市长王新伟表示，“财政是公共财产，不能只是一部分人享有，政府的职能就体现在这些弱势群体身上，看病是百姓应该享有的基本社会保障中的一项，是必须政府承担的责任，不能推卸责任！”
期待走得更远
尽管新城合仍有许多不尽人意的地方，但许多人仍认为这是一种积极的探索，特别是那些已经开始受惠的老百姓，对这个新制度持欢迎态度。毕竟，对中国人来，全民医保是破天荒的第一次。
长期以来，我国的各级地方政府是职能单一的经济建设型政府，各项公共政策近乎麻木地缺失和空白，对公共福祉的关注被上项目、上GDP等硬指标的热情所淹没。许多公共服务投入低，且显失公平。就社会医疗保障而言，作为一种普惠性质的社会公共福利，本应覆盖到社会每一个角落，惠及到社会每一个成员，但实际情况却是“公益性质的缺失成为当前我国医疗卫生服务中存在的突出‘矛盾和问题’”（高强语）。
随着各地财政实力的不断提高，国家政策的调整和医疗体制改革的整体推进，新型城市合作医疗的实践价值将得到进一步体现，更为可贵的是，在第三类人的医保问题上，我们看到不少地方政府，对自身肩负的公共责任作出了一次响亮的应答。因此，尽管这些政府施行的新型城市合作医疗仍有诸多缺陷，而且未来不可预测，但我们仍愿意为这种向公共服务型政府角色回归的行为喝彩！
几乎是在各地“新城合”探索被人们关注的同时，传来消息：《城镇居民基本医疗保险制度试点方案》已由劳动和社会保障部等部门草拟完成，有望在2007年3月份“两会”后予以公布。试点将从2007年下半年开始，预计到2009年在全国范围内推开，届时，医保制度将覆盖全国13亿人口，真正实现“全民医保”。尽管这个方案的详细内容还不得而知，但这已经印证了各地“新城合”模式的可取性。