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摘要：新疆边境县（团）作为我国西部边疆的战略屏障，其稳定和发展不仅具有相当重要经济意义和政治、军事意义。如果新疆边境县（团）长期贫困，必然会引发经济、政治、社会的一系列矛盾与冲突，这些矛盾和冲突一旦和新疆民族情绪及“三股势力”的分裂活动交织互动，则可能酿成巨大的社会动荡。因此，及时总结和剖析造成区域经济差距不断扩大的成因，将地区差距控制在一个既能促进地区协调发展，又不至于阻碍“市场配置资源基础作用发挥”的合理限度之内，对构建和谐新疆和边境县（团）反贫困都具有战略意义。
关键词：公平与和谐理念 新疆边境贫困县（团） 发展问题研究
Fair and under the harmonious idea the Xinjiang frontier poverty stricken county (group) develops the question to study
Li Wanming Yang Qiang
Abstract:The Xinjiang frontier county (group) takes west our country the border area strategic barrier,not only its stability and advancement has the quite vital economical significance and politics,the military significance.If Xinjiang frontier county (group) long-term impoverished,can initiate the economical,political,society’s a series of contradictions and the conflict inevitably,once these contradictions and conflict with Xinjiang nationality mood and “three influences” the separatist activity interweaves the interaction,then possibly breeds the huge society to be turbulent.Therefore,the prompt summary and the analysis creates the origin which the region economical disparity expands unceasingly,both can promote the local disparity control in one local coordinated development,and not as for hindrance “market disposition resource base function display” in the reasonable limit,to constructs harmonious Xinjiang and the frontier county (group) counter-impoverished all has the strategic sense.
Keywords:Fair and harmonious idea Xinjiang frontier poverty stricken county (group) Development question research
【中图分类号】F127【文献标识码】B 【文章编号】1009-9646(2009)03-0144-03
新疆边境县（团）作为我国西部边疆的战略屏障，其稳定和发展不仅具有相当重要经济意义和政治、军事意义。如果新疆边境县（团）长期贫困，必然会引发经济、政治、社会的一系列矛盾与冲突，这些矛盾和冲突一旦和新疆民族情绪及“三股势力”的分裂活动交织互动，则可能酿成巨大的社会动荡。因此，及时总结和剖析造成区域经济差距不断扩大的成因，将地区差距控制在一个既能促进地区协调发展，又不至于阻碍“市场配置资源基础作用发挥”的合理限度之内，对构建和谐新疆和边境县（团）反贫困都具有战略意义。
1.新疆边境县（团）贫困现状分析①
新疆边境包括32个边境县②和53个边境团场③，大多数属大陆性北温带寒冷气候区，其特点是四季不明，春旱多大风，夏短炎热，秋季凉爽，冬长寒冷，空气干燥，降雨量少，蒸发量大；新疆边境县（团）地区生态环境十分脆弱，沙漠、半沙漠化现象严重，经济结构单一（以农牧业为主），且农牧业生产发展滞后，基本上靠天吃饭，致使人民生活长期处于贫困状态。其差距主要表现在：
1.1 人均生产总值的差距在扩大。从图1可以看出，改革开放以来新疆及边境县（团）人均GDP差距在继续扩大，至2006年广东的人均GDP是新疆边境县（团）的2.9倍。
1.2 在岗职工平均工资差距急剧扩大。从图2可以看出，东西部之间的在岗职工平均工资的差距在2001年时仅为649元，而到了2005年，东部的在岗职工平均工资要比西部和新疆边境县（团）的在岗职工平均工资高出5964元，在短短五年间，差距增长了近十倍。新疆边境县（团）基本地处高寒、偏僻，交通信息闭塞，生存成本过大，这是导致人才大量流失的直接原因。
1.3 农村居民人均纯收入差距较大。从图3可以看出，2006年新疆与广东农村居民人均纯收入的差距扩大到近2倍，与全国平均水平的差距扩大到了850元。虽然新疆边境县（团）的农村居民人均纯收入略高于新疆水平，但由于地处边陲，各种生产资料和消费品运价偏高，生产、生活基础设施差，生存环境恶劣，人民生活仍然落后与新疆农民平均水平。
1.4 固定资产投资严重不足。从图4可以看出，新疆人均固定资产投资总额在部分年份高于全国水平，但新疆国土面积占全国的1/6，若以国土面积平均计算，新疆固定资产投资额仅为全国平均水平的1/6。新疆边境县（团）的固定资产投资总长期不足且增长较慢，在西部大开发“投资倾斜”政策背景下也严重不足，将长期制约其社会经济的发展。
1.5 人均社会消费品零售总额差距较大。从图5可以看出，2002年全国人均社会消费品零售总额是新疆边境县（团）的2.3倍，到2006年扩大到3.1倍。
综上分析可以看到，在国家实施西部大开发战略的背景下，东西部发展的差距仍然在扩大，尤其是新疆边境县（团）差距更大，这应引起国家的高度重视，特别是在构建和谐社会的进程中，政府的“作为”将是促进东西部协调发展，新疆边境县（团）反贫困开发“关键”。
2.新疆边境县（团）贫困原因的探析
2.1 国家宏观政策。
2.1.1 社会主义市场经济体制对新疆边境县（团）的经济发展是一把“双刃剑”。一方面，市场机制的发挥和观念的加强，将会加快新疆边境县（团）的资源要素合理优化配置，在经济一体化中显示本土的比较优势，同时强化了市场经济观念；另一方面，新疆边境县（团）由于基础设施落后，技术水平、信息化程度低，人力资源缺乏等因素制约，外部经济资源不会自动流向新疆边境贫困县（团），因此市场机制无法实现公平、和谐发展。而国家实施西部大开发和反贫困的“倾斜政策”，则是以“国家行政力”使经济资源重新分配，推动区域经济协调发展、促进社会公平正义的有效手段。新疆边境县（团）在市场经济环境下始终处于劣势，而且将长期制约新疆边境县（团）经济社会的发展。
2.1.2 不适当的政绩考核标准。将经济发展水平作为地方政府政绩的考核标准，必然存在“行政割据或地方利益”行为，公共资源分配和政策选择就是地方利益集团博弈的结果。经济学家樊纲认为，所谓的政府政策不过是执行这一种公共选择的结果的具体形式罢了。［2］由于不同利益主体力量、利益取向、偏好等不同，政府政策或制度偏好及走向必然取向于“强势集团”。贫困地区和人口是最需要政府公共资源和政策倾斜支持的，但由于贫困人口居住分散、文化素质低、组织化程度低，地方政府经济落后，交通信息闭塞，因而他们在公共选择“诉求表达”中始终处于劣势地位，往往成为最后考虑的对象甚至是牺牲的对象。而新疆边境贫困县（团）更是如此。如果政府不给与“高度关注”和“有效作为”，他们注定将成为永远的扶贫对象，国家主动式扶贫开发模式也会因为“贫困对象不作为或无法作为”而收效甚微。
2.2 新疆兵团边境团场使命与能力不协调。
新疆边境团场担负着国家的戍边使命，大部分兵团职工常年驻守在气候恶劣，生存条件极差的边境沿线。恶劣的生存条件下维持简单生产和生存已属不易，但是边境团场还要承担“戍边卫国”与经济社会发展的双重使命，实属难上加难。如果按照“生态移民”反贫困略策，部分边境团场就应该采取生态移民扶贫，但由于边境团场担负着神圣的戍边使命，移民措施显然不适用于边境县团场。这使得新疆部分资源贫困和生态贫困县（团）反贫困开发十分困难。
2.3 反贫困开发机制缺乏系统性。
新疆边境县（团）的扶贫行为都是建立在“临时性”的政策基础上，扶贫工作缺乏系统性，扶贫效果缺乏持续性。从国家层面上看，从“八七”扶贫攻坚计划实施以来，国家扶贫的政策和措施始终在不断的调整完善之中，而扶贫投入是分年度分散投入，其重点和方向也在不断的调整着，对于“极端贫困”的扶贫对象，这种投入机制只能产生“胡椒面效应”。同时，由于贫困县（团）的领导更替更频繁，贫困县（团）政府的“短期行为”就成为普遍现象，“面子工程”、“形象工程”、“政绩工程”屡禁不止也就不足为奇了。这就是为什么到目前为止，新疆边境县（团）扶贫20余年仍然缺乏结合自身实际的、具有长远性、系统性的反贫困开发机制和战略对策。
2.4 反贫困开发模式单一。
一个地区的贫困原因很多，边疆民族地区贫困的原因更复杂。因此在反贫困开发中，要针对不同情况制定相应的、切实可行的反贫困政策和措施。新疆边境县（团）扶贫政策执行国家统一政策，扶贫开发模式大部分是借鉴内地的，好的政策和模式由于不适应边境县（团）的实际和文化习俗，未能产生应有的扶贫效果。如边境县域内集中为牧民新建的砖混结构的居民住宅房，不可能在春秋牧场或夏牧场，只能在靠近冬牧场的前山或平原牧区，牧民住新房的时间仅为冬季，且各家的“冬窝子”比较分散，集中居住与分散放牧的矛盾仍无法解决，许多牧民仍居住在毡房里。“救济式”扶贫项目要符合国家扶贫资金使用政策，并未考虑当地牧民的生活习惯。而“开发式扶贫”或项目不符合当地的实际需要，或地方政府财政困难无配套资金，能争取到的项目不多，发挥“扶贫效益”的项目就更少。
2.5 贫困地区政府的机会主义行为。
国家扶贫每年都投入大量的资金，贫困县每年都能得到国家的一批扶贫资金，欠发达地发达地方政府都在想方设法戴上“贫困县”的帽子，而国家“扶贫对象”实际上是地方政府和中央政府博弈均衡的结果。一旦戴上“贫困县”的帽子，就有了不断向国家伸手的资格，只想永远带着“贫困帽子”。这里既有“需要特殊攻坚”才能脱贫的因素，也不乏想“搭便车”而不愿脱贫成分。对此国家在政策选择上只能采取“逆向选择”，而这对于真正的贫困县或脱贫难度大的贫困县，国家的扶贫政策和投入力度就是“杯水车薪”，只能减轻贫困而无法根本脱贫。以新疆哈巴河县为例。
从上表我们看到该县的财政收入远远低于支出，如果得不到上级政府财政支持，政府行政管理、社会事业都将无法维系。属于典型的“综合型”贫困县，国家目前的扶贫政策和投入机制对其脱贫的作用有限。而目前新疆的边境贫困县（团）大部分属于此类。
3.新疆边境贫困县（团）反贫困开发的政策建议
我国新疆边境贫困县（团）是个“特殊群体”，其扶贫开发战略及对策，既要符合国家的扶贫政策和资金投入要求，又要体现边境县（团）的特殊性，充分估计到扶贫扶的困难性、长期性。
3.1 国家要采用“目标瞄准”的特殊政策。
目前，根据我国贫困人口的特征和构成变化，国家已经由原来以“救济式扶贫”模式为主转变到以“开发式扶贫”模式为主，同时强调建立“扶贫瞄准机制”，要把贫困县中的特困乡、村、农户作为扶贫攻坚的重点，以克服以往扶贫模式中，贫困者主体参与度小的弊端。但是，这并不代表救济式扶贫模式已经过时，在自然环境恶劣、资源贫困的地区，特别是对于那些因自然灾害，疾病，突发事故等原因造成的贫困人口，救济式扶贫模式不仅效果好还见效快。新疆边境县（团）自然环境恶劣、自然灾害频发，很多属于资源贫困型地区，不仅扶贫的难度极大，且返贫的频率也很高。对此国家应根据新疆边境县（团）的贫困类型，建立“边境贫困县专项扶贫资金投入机制”，并列入“救济式扶贫政策”长期稳定，以保持新疆边境县（团）基本生活条件。在此基础上优选优势资源开发项目，利用“开发式扶贫”模式恢复和增强其“造血功能”，经过20年左右的持续扶贫，新疆大部分县（团）都有望整体脱贫。
3.2 切实落实东西互助政策。
东西互助是促进东西部优势互补，共同发展，缩小地区差距的重要途径。1996年中央政府组织沿海6省、3 直辖市、4个计划单列市对口扶持西部10个省、自治区。现阶段东西互助要以解决温饱为重点，落实到县一级；双方省市一级统一协调组织，把发达省市的富裕县与贫困县结成对子，由富裕县动员和组织本地企业到西部贫困县创业投资，充分利用自己人才、技术、信息、市场、管理、资金等优势，在互惠互利的基础上，与贫困县共同开发当地资源，尤其是发展有助于解决温饱的种养业项目和相关的加工业项目，同时帮助贫困县改造现有企业，提高技术水平和管理水平。
3.3 国家要加大对新疆边境县（团）的财政支持。
新疆边境县（团）财政困难，为维持基本运转，过去把许多扶贫资金挪用为“维持费”了。因此，国家必须加大财政支持力度以保证新疆贫困县的财政收支平衡。在此基础上，多渠道投入扶贫资金，包括国家扶贫资金、地方扶贫资金、非政府组织援助等。
3.3.1 继续实施扶贫贴息贷款计划。贴息贷款计划的主要目标是为贫困地区和贫困人口的生产活动提供信贷支持，以促进贫困地区的经济发展。贴息贷款主要有扶贫办和中国农业银行管理，贷款的分配和项目选择由各级扶贫办负责，贷款的发放和回收则由中国农业银行负责。新疆边境县（团）作为国家扶贫的重点，要加大对新疆边境县（团）的扶贫贴息贷款的投入力度。
3.3.2 加大以工代赈计划的额度。以工代赈计划是针对新疆边境县（团）地区基础设施落后和劳动力利用不充分的情况而制定和实施的扶贫计划，旨在利用新疆边境县（团）地区的剩余劳动力资源兴建道路、农田水利等基础设施，并为边境县团贫困农户提供就业机会和收入来源，从而提高农户的短期收入水平和长期发展能力。以工代赈资金通过各级扶贫办逐级发放，多以实物支出的方式补偿贫困农户所投入的劳动。因此，加大以工代赈的投入额度，可收到“依靠诚实劳动脱贫”和“恢复农户积累发展能力”的双重效果。
3.3.3 加大财政补贴和发展资金的投入。新疆边境县（团）贫困地区经济发展水平低，财政赤字严重，县级财政根本无力投资基础建设和经济发展。中央政府应通过财政预算向边境县（团）提供相应的资金支持。资金可分为生存维持补贴和发展资金两类：生存补贴又可细分为定额补贴（如财政补贴）、特殊补贴（如戍边经费）和临时补贴（如自然灾害补贴）等，这些补贴的目的是使边境县（团）的维持正常的运作，发挥应有的功能，保证社会稳定；财政支持经济发展的投入主要用于边境县（团）的道路、通讯、教育等基础设施建设，支持边境县（团）地区资源开发项目和经营性项目建设。
3.4 建立科学的政绩观和考评机制。
党的十六届三中全会提出的科学发展观需要执政者树立科学的政绩观，科学的政绩观需要系统的考评机制给予支持与保证。新疆边境县（团）部分贫困县的政府出现的机会主义行为，不仅会影响到边境县（团）的经济发展、反贫困开发和履行戍边使命的能力。建立科学的考评机制应注意以下三个方面：
3.4.1 科学设置考评的内容。考评内容是领导干部政绩的考评尺度，更使其执政理念和行为的方向标。新疆边境县（团）作为一个特殊的贫困地区，政绩考核首先要以经济持续稳步发展和反贫困开发对策有效性为主，体现经济、社会和人的全面和谐发展为目标；其次，关注新疆边境县（团）社会稳定、民族和谐、共建和谐家园作为“戍边维稳”的政治目标；最后，要把经济发展和反贫困开发与戍边能力增强结合起来。
3.4.2 科学的考评方法。科学的考评方法是以考评方法的实用性和结果的可靠性衡量的。考评方法的实用性就要把上述考评内容通过建立一套科学的、量化的指标体系变成“可视、可量”的尺度，实行任期目标责任制全面考核，而不是目前的“干部年度业务考核”，建立贫困县（团）领导政绩考评长效机制。考评结果的可靠性是要建立民主、公平、公开的考评制度，领导的离任、升任要以上级考核与群众考评为依据。鉴于新疆边境县（团）的经济发展落后，扶贫业绩事关群众生存大计，考评方法必须走群众路线，要让人民群众更多地参与领导考评；推行政绩公示制度、政绩考核预告、考核结果通报制度，把考核与平时干部监督、信访接待、纪检监察等部门日常监督结合起来，构建科学的政绩考核机制。
注释
①部分数据来源于《新疆五十年》，由于新疆边境县团的数据只能收集到2005年，故2007年数据欠缺
②《人民日报海外版》 2000年5月11日第十二版列出新疆边境县（共32个）包括：哈密市、伊吾县、巴里坤哈萨克自治县、和田市、皮山县、温宿县、乌什县、叶城县、塔什库尔干塔吉克自治县、阿图什市、阿合奇县、乌恰县、阿克陶县、奇台县、木垒哈萨克自治县、博乐市、温泉县、昭苏县、霍城县、察布查尔锡伯自治县、塔城市、额敏县、裕民县、托里县、和布克赛尔蒙古自治县、阿勒泰市、青河县、吉木乃县、富蕴县、布尔津县、福海县、哈巴河县
③ 新疆边境团场（共53个）包括：农一师：4团、5团、6团；农三师：红旗农场、托云农场、叶城农场；农四师：61团、62团、63团、64团、66团、67团、68团、69团、74团、75团、76团、77团；农五师：81团、84团、86团、87团、88团、89团、90团；农六师：奇台农场、北塔山农场；农九师：161团、163团、164团、165团、166团、167团、168团、170团、团结农场；农十师：181团、182团、183团、184团、185团、186团、187团、188团；农十三师：红星一场、红星二场、红星四场、黄田农场、火箭农场、柳树泉农场、红山农场、淖毛湖农场；农十四师：皮山农场
④由于新疆2008年政府统计公报尚未公布，所以2007年数据一项空缺
⑤部分数据来源于《新疆五十年》，由于新疆边境县团的数据只能收集到2005年，故2007年数据欠缺
⑥同上
⑦由于新疆建设兵团未发布2008年公报，故2007年数据空缺
⑧同上
参考文献
［1］ 赵人伟、基斯·格里芬等.中国居民收入分配研究［M］.北京:中国社会科学出版社，1994
［2］ 樊纲.论作为一种公共选择过程的体制改革.社会科学战线，1996.5:259～256
［3］ 李万明.新疆生产建设兵团边境农场戍边使命与反贫困战略协调，北京：中国农业出版社，2006
［4］ 张平、王海云.边境农场脱贫与发展研究，中国软科学，1996
［5］ 韩永学等.边境贫困地区的反贫困战略，哈尔滨师专学报，1999
［6］ ［美］科斯、阿尔钦、诺斯等著.财产权利与制度变迁，上海三联书店，1994
关键词：公平与和谐理念 新疆边境贫困县（团） 发展问题研究
Fair and under the harmonious idea the Xinjiang frontier poverty stricken county (group) develops the question to study
Li Wanming Yang Qiang
Abstract:The Xinjiang frontier county (group) takes west our country the border area strategic barrier,not only its stability and advancement has the quite vital economical significance and politics,the military significance.If Xinjiang frontier county (group) long-term impoverished,can initiate the economical,political,society’s a series of contradictions and the conflict inevitably,once these contradictions and conflict with Xinjiang nationality mood and “three influences” the separatist activity interweaves the interaction,then possibly breeds the huge society to be turbulent.Therefore,the prompt summary and the analysis creates the origin which the region economical disparity expands unceasingly,both can promote the local disparity control in one local coordinated development,and not as for hindrance “market disposition resource base function display” in the reasonable limit,to constructs harmonious Xinjiang and the frontier county (group) counter-impoverished all has the strategic sense.
Keywords:Fair and harmonious idea Xinjiang frontier poverty stricken county (group) Development question research
【中图分类号】F127【文献标识码】B 【文章编号】1009-9646(2009)03-0144-03
新疆边境县（团）作为我国西部边疆的战略屏障，其稳定和发展不仅具有相当重要经济意义和政治、军事意义。如果新疆边境县（团）长期贫困，必然会引发经济、政治、社会的一系列矛盾与冲突，这些矛盾和冲突一旦和新疆民族情绪及“三股势力”的分裂活动交织互动，则可能酿成巨大的社会动荡。因此，及时总结和剖析造成区域经济差距不断扩大的成因，将地区差距控制在一个既能促进地区协调发展，又不至于阻碍“市场配置资源基础作用发挥”的合理限度之内，对构建和谐新疆和边境县（团）反贫困都具有战略意义。
1.新疆边境县（团）贫困现状分析①
新疆边境包括32个边境县②和53个边境团场③，大多数属大陆性北温带寒冷气候区，其特点是四季不明，春旱多大风，夏短炎热，秋季凉爽，冬长寒冷，空气干燥，降雨量少，蒸发量大；新疆边境县（团）地区生态环境十分脆弱，沙漠、半沙漠化现象严重，经济结构单一（以农牧业为主），且农牧业生产发展滞后，基本上靠天吃饭，致使人民生活长期处于贫困状态。其差距主要表现在：
1.1 人均生产总值的差距在扩大。从图1可以看出，改革开放以来新疆及边境县（团）人均GDP差距在继续扩大，至2006年广东的人均GDP是新疆边境县（团）的2.9倍。
1.2 在岗职工平均工资差距急剧扩大。从图2可以看出，东西部之间的在岗职工平均工资的差距在2001年时仅为649元，而到了2005年，东部的在岗职工平均工资要比西部和新疆边境县（团）的在岗职工平均工资高出5964元，在短短五年间，差距增长了近十倍。新疆边境县（团）基本地处高寒、偏僻，交通信息闭塞，生存成本过大，这是导致人才大量流失的直接原因。
1.3 农村居民人均纯收入差距较大。从图3可以看出，2006年新疆与广东农村居民人均纯收入的差距扩大到近2倍，与全国平均水平的差距扩大到了850元。虽然新疆边境县（团）的农村居民人均纯收入略高于新疆水平，但由于地处边陲，各种生产资料和消费品运价偏高，生产、生活基础设施差，生存环境恶劣，人民生活仍然落后与新疆农民平均水平。
1.4 固定资产投资严重不足。从图4可以看出，新疆人均固定资产投资总额在部分年份高于全国水平，但新疆国土面积占全国的1/6，若以国土面积平均计算，新疆固定资产投资额仅为全国平均水平的1/6。新疆边境县（团）的固定资产投资总长期不足且增长较慢，在西部大开发“投资倾斜”政策背景下也严重不足，将长期制约其社会经济的发展。
1.5 人均社会消费品零售总额差距较大。从图5可以看出，2002年全国人均社会消费品零售总额是新疆边境县（团）的2.3倍，到2006年扩大到3.1倍。
综上分析可以看到，在国家实施西部大开发战略的背景下，东西部发展的差距仍然在扩大，尤其是新疆边境县（团）差距更大，这应引起国家的高度重视，特别是在构建和谐社会的进程中，政府的“作为”将是促进东西部协调发展，新疆边境县（团）反贫困开发“关键”。
2.新疆边境县（团）贫困原因的探析
2.1 国家宏观政策。
2.1.1 社会主义市场经济体制对新疆边境县（团）的经济发展是一把“双刃剑”。一方面，市场机制的发挥和观念的加强，将会加快新疆边境县（团）的资源要素合理优化配置，在经济一体化中显示本土的比较优势，同时强化了市场经济观念；另一方面，新疆边境县（团）由于基础设施落后，技术水平、信息化程度低，人力资源缺乏等因素制约，外部经济资源不会自动流向新疆边境贫困县（团），因此市场机制无法实现公平、和谐发展。而国家实施西部大开发和反贫困的“倾斜政策”，则是以“国家行政力”使经济资源重新分配，推动区域经济协调发展、促进社会公平正义的有效手段。新疆边境县（团）在市场经济环境下始终处于劣势，而且将长期制约新疆边境县（团）经济社会的发展。
2.1.2 不适当的政绩考核标准。将经济发展水平作为地方政府政绩的考核标准，必然存在“行政割据或地方利益”行为，公共资源分配和政策选择就是地方利益集团博弈的结果。经济学家樊纲认为，所谓的政府政策不过是执行这一种公共选择的结果的具体形式罢了。［2］由于不同利益主体力量、利益取向、偏好等不同，政府政策或制度偏好及走向必然取向于“强势集团”。贫困地区和人口是最需要政府公共资源和政策倾斜支持的，但由于贫困人口居住分散、文化素质低、组织化程度低，地方政府经济落后，交通信息闭塞，因而他们在公共选择“诉求表达”中始终处于劣势地位，往往成为最后考虑的对象甚至是牺牲的对象。而新疆边境贫困县（团）更是如此。如果政府不给与“高度关注”和“有效作为”，他们注定将成为永远的扶贫对象，国家主动式扶贫开发模式也会因为“贫困对象不作为或无法作为”而收效甚微。
2.2 新疆兵团边境团场使命与能力不协调。
新疆边境团场担负着国家的戍边使命，大部分兵团职工常年驻守在气候恶劣，生存条件极差的边境沿线。恶劣的生存条件下维持简单生产和生存已属不易，但是边境团场还要承担“戍边卫国”与经济社会发展的双重使命，实属难上加难。如果按照“生态移民”反贫困略策，部分边境团场就应该采取生态移民扶贫，但由于边境团场担负着神圣的戍边使命，移民措施显然不适用于边境县团场。这使得新疆部分资源贫困和生态贫困县（团）反贫困开发十分困难。
2.3 反贫困开发机制缺乏系统性。
新疆边境县（团）的扶贫行为都是建立在“临时性”的政策基础上，扶贫工作缺乏系统性，扶贫效果缺乏持续性。从国家层面上看，从“八七”扶贫攻坚计划实施以来，国家扶贫的政策和措施始终在不断的调整完善之中，而扶贫投入是分年度分散投入，其重点和方向也在不断的调整着，对于“极端贫困”的扶贫对象，这种投入机制只能产生“胡椒面效应”。同时，由于贫困县（团）的领导更替更频繁，贫困县（团）政府的“短期行为”就成为普遍现象，“面子工程”、“形象工程”、“政绩工程”屡禁不止也就不足为奇了。这就是为什么到目前为止，新疆边境县（团）扶贫20余年仍然缺乏结合自身实际的、具有长远性、系统性的反贫困开发机制和战略对策。
2.4 反贫困开发模式单一。
一个地区的贫困原因很多，边疆民族地区贫困的原因更复杂。因此在反贫困开发中，要针对不同情况制定相应的、切实可行的反贫困政策和措施。新疆边境县（团）扶贫政策执行国家统一政策，扶贫开发模式大部分是借鉴内地的，好的政策和模式由于不适应边境县（团）的实际和文化习俗，未能产生应有的扶贫效果。如边境县域内集中为牧民新建的砖混结构的居民住宅房，不可能在春秋牧场或夏牧场，只能在靠近冬牧场的前山或平原牧区，牧民住新房的时间仅为冬季，且各家的“冬窝子”比较分散，集中居住与分散放牧的矛盾仍无法解决，许多牧民仍居住在毡房里。“救济式”扶贫项目要符合国家扶贫资金使用政策，并未考虑当地牧民的生活习惯。而“开发式扶贫”或项目不符合当地的实际需要，或地方政府财政困难无配套资金，能争取到的项目不多，发挥“扶贫效益”的项目就更少。
2.5 贫困地区政府的机会主义行为。
国家扶贫每年都投入大量的资金，贫困县每年都能得到国家的一批扶贫资金，欠发达地发达地方政府都在想方设法戴上“贫困县”的帽子，而国家“扶贫对象”实际上是地方政府和中央政府博弈均衡的结果。一旦戴上“贫困县”的帽子，就有了不断向国家伸手的资格，只想永远带着“贫困帽子”。这里既有“需要特殊攻坚”才能脱贫的因素，也不乏想“搭便车”而不愿脱贫成分。对此国家在政策选择上只能采取“逆向选择”，而这对于真正的贫困县或脱贫难度大的贫困县，国家的扶贫政策和投入力度就是“杯水车薪”，只能减轻贫困而无法根本脱贫。以新疆哈巴河县为例。
从上表我们看到该县的财政收入远远低于支出，如果得不到上级政府财政支持，政府行政管理、社会事业都将无法维系。属于典型的“综合型”贫困县，国家目前的扶贫政策和投入机制对其脱贫的作用有限。而目前新疆的边境贫困县（团）大部分属于此类。
3.新疆边境贫困县（团）反贫困开发的政策建议
我国新疆边境贫困县（团）是个“特殊群体”，其扶贫开发战略及对策，既要符合国家的扶贫政策和资金投入要求，又要体现边境县（团）的特殊性，充分估计到扶贫扶的困难性、长期性。
3.1 国家要采用“目标瞄准”的特殊政策。
目前，根据我国贫困人口的特征和构成变化，国家已经由原来以“救济式扶贫”模式为主转变到以“开发式扶贫”模式为主，同时强调建立“扶贫瞄准机制”，要把贫困县中的特困乡、村、农户作为扶贫攻坚的重点，以克服以往扶贫模式中，贫困者主体参与度小的弊端。但是，这并不代表救济式扶贫模式已经过时，在自然环境恶劣、资源贫困的地区，特别是对于那些因自然灾害，疾病，突发事故等原因造成的贫困人口，救济式扶贫模式不仅效果好还见效快。新疆边境县（团）自然环境恶劣、自然灾害频发，很多属于资源贫困型地区，不仅扶贫的难度极大，且返贫的频率也很高。对此国家应根据新疆边境县（团）的贫困类型，建立“边境贫困县专项扶贫资金投入机制”，并列入“救济式扶贫政策”长期稳定，以保持新疆边境县（团）基本生活条件。在此基础上优选优势资源开发项目，利用“开发式扶贫”模式恢复和增强其“造血功能”，经过20年左右的持续扶贫，新疆大部分县（团）都有望整体脱贫。
3.2 切实落实东西互助政策。
东西互助是促进东西部优势互补，共同发展，缩小地区差距的重要途径。1996年中央政府组织沿海6省、3 直辖市、4个计划单列市对口扶持西部10个省、自治区。现阶段东西互助要以解决温饱为重点，落实到县一级；双方省市一级统一协调组织，把发达省市的富裕县与贫困县结成对子，由富裕县动员和组织本地企业到西部贫困县创业投资，充分利用自己人才、技术、信息、市场、管理、资金等优势，在互惠互利的基础上，与贫困县共同开发当地资源，尤其是发展有助于解决温饱的种养业项目和相关的加工业项目，同时帮助贫困县改造现有企业，提高技术水平和管理水平。
3.3 国家要加大对新疆边境县（团）的财政支持。
新疆边境县（团）财政困难，为维持基本运转，过去把许多扶贫资金挪用为“维持费”了。因此，国家必须加大财政支持力度以保证新疆贫困县的财政收支平衡。在此基础上，多渠道投入扶贫资金，包括国家扶贫资金、地方扶贫资金、非政府组织援助等。
3.3.1 继续实施扶贫贴息贷款计划。贴息贷款计划的主要目标是为贫困地区和贫困人口的生产活动提供信贷支持，以促进贫困地区的经济发展。贴息贷款主要有扶贫办和中国农业银行管理，贷款的分配和项目选择由各级扶贫办负责，贷款的发放和回收则由中国农业银行负责。新疆边境县（团）作为国家扶贫的重点，要加大对新疆边境县（团）的扶贫贴息贷款的投入力度。
3.3.2 加大以工代赈计划的额度。以工代赈计划是针对新疆边境县（团）地区基础设施落后和劳动力利用不充分的情况而制定和实施的扶贫计划，旨在利用新疆边境县（团）地区的剩余劳动力资源兴建道路、农田水利等基础设施，并为边境县团贫困农户提供就业机会和收入来源，从而提高农户的短期收入水平和长期发展能力。以工代赈资金通过各级扶贫办逐级发放，多以实物支出的方式补偿贫困农户所投入的劳动。因此，加大以工代赈的投入额度，可收到“依靠诚实劳动脱贫”和“恢复农户积累发展能力”的双重效果。
3.3.3 加大财政补贴和发展资金的投入。新疆边境县（团）贫困地区经济发展水平低，财政赤字严重，县级财政根本无力投资基础建设和经济发展。中央政府应通过财政预算向边境县（团）提供相应的资金支持。资金可分为生存维持补贴和发展资金两类：生存补贴又可细分为定额补贴（如财政补贴）、特殊补贴（如戍边经费）和临时补贴（如自然灾害补贴）等，这些补贴的目的是使边境县（团）的维持正常的运作，发挥应有的功能，保证社会稳定；财政支持经济发展的投入主要用于边境县（团）的道路、通讯、教育等基础设施建设，支持边境县（团）地区资源开发项目和经营性项目建设。
3.4 建立科学的政绩观和考评机制。
党的十六届三中全会提出的科学发展观需要执政者树立科学的政绩观，科学的政绩观需要系统的考评机制给予支持与保证。新疆边境县（团）部分贫困县的政府出现的机会主义行为，不仅会影响到边境县（团）的经济发展、反贫困开发和履行戍边使命的能力。建立科学的考评机制应注意以下三个方面：
3.4.1 科学设置考评的内容。考评内容是领导干部政绩的考评尺度，更使其执政理念和行为的方向标。新疆边境县（团）作为一个特殊的贫困地区，政绩考核首先要以经济持续稳步发展和反贫困开发对策有效性为主，体现经济、社会和人的全面和谐发展为目标；其次，关注新疆边境县（团）社会稳定、民族和谐、共建和谐家园作为“戍边维稳”的政治目标；最后，要把经济发展和反贫困开发与戍边能力增强结合起来。
3.4.2 科学的考评方法。科学的考评方法是以考评方法的实用性和结果的可靠性衡量的。考评方法的实用性就要把上述考评内容通过建立一套科学的、量化的指标体系变成“可视、可量”的尺度，实行任期目标责任制全面考核，而不是目前的“干部年度业务考核”，建立贫困县（团）领导政绩考评长效机制。考评结果的可靠性是要建立民主、公平、公开的考评制度，领导的离任、升任要以上级考核与群众考评为依据。鉴于新疆边境县（团）的经济发展落后，扶贫业绩事关群众生存大计，考评方法必须走群众路线，要让人民群众更多地参与领导考评；推行政绩公示制度、政绩考核预告、考核结果通报制度，把考核与平时干部监督、信访接待、纪检监察等部门日常监督结合起来，构建科学的政绩考核机制。
注释
①部分数据来源于《新疆五十年》，由于新疆边境县团的数据只能收集到2005年，故2007年数据欠缺
②《人民日报海外版》 2000年5月11日第十二版列出新疆边境县（共32个）包括：哈密市、伊吾县、巴里坤哈萨克自治县、和田市、皮山县、温宿县、乌什县、叶城县、塔什库尔干塔吉克自治县、阿图什市、阿合奇县、乌恰县、阿克陶县、奇台县、木垒哈萨克自治县、博乐市、温泉县、昭苏县、霍城县、察布查尔锡伯自治县、塔城市、额敏县、裕民县、托里县、和布克赛尔蒙古自治县、阿勒泰市、青河县、吉木乃县、富蕴县、布尔津县、福海县、哈巴河县
③ 新疆边境团场（共53个）包括：农一师：4团、5团、6团；农三师：红旗农场、托云农场、叶城农场；农四师：61团、62团、63团、64团、66团、67团、68团、69团、74团、75团、76团、77团；农五师：81团、84团、86团、87团、88团、89团、90团；农六师：奇台农场、北塔山农场；农九师：161团、163团、164团、165团、166团、167团、168团、170团、团结农场；农十师：181团、182团、183团、184团、185团、186团、187团、188团；农十三师：红星一场、红星二场、红星四场、黄田农场、火箭农场、柳树泉农场、红山农场、淖毛湖农场；农十四师：皮山农场
④由于新疆2008年政府统计公报尚未公布，所以2007年数据一项空缺
⑤部分数据来源于《新疆五十年》，由于新疆边境县团的数据只能收集到2005年，故2007年数据欠缺
⑥同上
⑦由于新疆建设兵团未发布2008年公报，故2007年数据空缺
⑧同上
参考文献
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