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摘要：关于危机、突发事件的新闻传播研究已有一定成果，但对于新闻内容的法治视角涉及不多。在依法治國的今天，衡量重大社会事件的是非对错、意义价值时，应该将法治作为最重要的参考标准之一。本文探讨了突发事件萌芽、爆发、蔓延和结束几个阶段中新闻报道的法治视角，认为在突发事件中，新闻报道应以法律作为重要的思维方式，以关注人的基本权利为目标。
关键词：法治 思维方式 突发事件 新闻报道
为什么选取法治视角
法律不是万能的，但没有法律却万万不能。在我同社会转型时期。诸多社会问题出现的时间、空间、数量、类别及其严重程度，是进行社会主义建设以来我国面临的最复杂的状况。1997年，党的十五大正式确立“依法治国”为党领导人民治国理政的基本治国方略；全面落实“依法治国”基本方略，是十七大报告对未来中国特色社会主义法治建设与发展提出的基本目标和根本任务。
“依法治国”的法治社会最重要的一条标准即良法至上。“良法”是指对社会发展起积极或推进作用的法。良法至上指对社会发展起积极或推进作用的法律法规具有至高无上的地位，其他任何社会规范和人的意志都不能否定法的效力或与法相冲突。
作为社会公器，新闻传播媒介是社会系统中最重要的信息传输有机体。其在法治社会中的运作必定应该符合时代的要求。媒介在第一时间高度关注社会重大问题时，在评价、衡量新闻事件是非曲直时应讲究角度切入。与政治、经济、道德、文化、军事等视角相比，法律是社会公正的最后一道防线，法律的覆盖面延伸到社会每一个领域，法律是最全面界定人的权利义务、体现人价值的制度，法治视角正是契合社会的时代要求。
在现代社会，突发事件指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的事件。分为自然灾害、生产事故、公共安全、公共卫生和战争危机等五种类型，常见的是前四种类型。一般来说，突发事件都包含潜伏、爆发、蔓延、结束等几个阶段。在这些阶段里，新闻媒介如何采用法治视角进行报道呢?
突发事件潜伏阶段的预警
虽然被称为“突发事件”，但多数事件都存在一个或隐或现的潜伏阶段。“海恩法则指出：每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。要消除一次严重事故，就必须敏锐而及时地发现这些事故征兆和隐患。”这个阶段，新闻媒介应以法治视角着重探测以下领域。
政府的突发事件预防机制。重大突发事件预防机制是否已经建立、运作是否正常。“把危机公布在萌芽状态”是船头陈望者对社会负有的义不容辞的警示职责。政府是所有突发事件流程中最核心的处理机构，政府的预防措施到位与否直接关系着突发事件的爆发、蔓延阶段的严重程度。根据《国家突发公共事件总体应急预案》的相关原则，媒体在这个阶段应该把目光聚焦在各级政府预防机制的设置情况上。如预防及应急工作组织的合理建立、职责任务的科学分配、预警信息监测、收集、诊断和评价渠道的畅通无阻，等等。媒体要在日常时间，用法律和科学的标准考察上述机制的建立和运作状况，一旦发现有漏洞或失职现象，要通过媒体报道警示信息，及时修补或纠偏，消除预防机制隐患。
与新近颁布的法律法规有关的社会现象和问题。因为一部法律法规的颁布意味着社会群体利益的改变(也许对某些群体来说是重大改变)，有可能引发潜在的危机。如2008年《劳动合同法》实施前后，由于巨大的劳资纠纷争议而酿成了华为万人辞职等不稳定现象。媒体应敏锐捕捉社会系统动态，特别关注利益出现重大调整的群体，追踪报道该群体活动，提醒并阻止群体性事件的出现。
严密关注与自然灾害、生产事故、公共安全、公共卫生等有关的零散事件。突发事件征兆和隐患有时隐藏在社会系统深处、有时在不特定时间出现、有时出现的地点极为分散、规模比较小，难以察觉。如2003年的非典和2008年的汶川地震都曾出现了一些征兆，但由于没有引起足够的重视，造成了本可以避免的重大损失。媒体要发挥独特的“社会雷达”功能，关注事故高发行业、高发区域(如地震和气象机构、煤矿煤窑、医院卫生所、边境势力等)，侧重于将看似轻微、看似无关的零散事件联系起来通盘思考，通过采访专家、严密论证等方式，及时向社会发出警报。
突发事件爆发阶段的告知
突发事件在特定时间爆发、出现在公众视野后，如果新闻媒体能够从法治视角及时提供突发事件的核心信息，就能有效消除公众的恐慌情绪；监督政府依法反应、依法解决；规范媒体的报道行为。
政府的应急机制和政府行为。参照《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等，媒体要考察相关政府是否依法对突发事件及时和真实公布、准确定位、及时救援，及时设定特定范围警戒线、政府行为是否出现失职、渎职现象。如前文所述，政府是社会运作的枢纽和中心，其在突发事件中的作为直接影响事件的走向和公众的利益。如针对2009年的甲型H1N1流感，相关政府是否成立了专门的应急反应组织，是否及时召开新闻发布会披露病毒传染的真实信息，是否准确定位此次病毒的名字和特性，是否采取测量体温、发放药物、隔离病员、开通疫情报告和业务咨询电话等措施，其紧急预案、组织机构、物质保障(技术、设备、物资、资金等)、立法、政策、宣传教育(相关知识与信息、心理干预)等制度要素是否齐备。媒体的及时报道能有效展示政府的高效行政服务与“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的亲民务实作风，有助于消除社会恐慌和流言，镇定公众人心和民情，传播和督促有效救济措施。
导致突发事件的失职、渎职等违法现象。多数突发事件都有“人祸”的原因。事故发生时，社会公众最关心的问题之一就是谁为事故负责。因此新闻要及时解答，否则会在社会系统造成莫名的恐慌和恶意流言。2008年4月28日，胶济铁路列车相撞，这起特大交通安全事故造成71人死亡，416人受伤。随后查出原因是“济南铁路局对施工文件、调度命令管理混乱”，消息披露后，社会关于“恐怖分子袭击列车”的谣言不攻自破，相关责任人员也受到了法律的制裁。
突发事件爆发时，媒体是否能够依法及时介入报道。不利信息的披露往往会导致媒体受到权力的阻挠，不能依法及时向外界报道真实信息。从汶川地震的报道实况可知，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》，事故发生的第一时间内，各大新闻媒体便进入地震现场进行报道，报道内容可以用“即时原生态”来形容，没有延误、没有隐瞒。
突发事件蔓延阶段的跟进
公众合法权利是否被公权力克减、侵犯。在政府抢险救灾过程中，有可能因为急于尽快消除危机，某些工作人员有意无意地克减、侵犯公民合法权利。根据各国 《宪法》和《紧急状态法》的规定，结合我国的具体情况，新闻媒体在突发事件中应着重关注几个不得克减、侵犯的公民权利：1、生命健康权。政府的应急措施必须最大限度地保护每一个人的生命权。如在发生重大传染病疫情时，政府应将感染者和非感染者隔离开来，且必须全力救治被隔离的感染者。在针对非典的报道中，众多媒体非常关注隔离病员和救治医护人员的状况，《新闻调查》记者柴静亲赴疫区医院与感染者对话，提出了建立应急机制的重要问题。2、人身自由。人身自由是公民的基本权利，对其进行限制不得超过合理的限度。如甲型流感出现之际，政府隔离感染者是必要的，但必须遵守“比例性”原则，“限制公民人身自由措施的启用、方式及其程度，必须与突发事件危急程度以及采取措施的必要性成比例”，公权力不能因为突发事件而随意采取限制公民人身自由的措施。3、财产权。《突发事件应对法》规定，在突发事件中被征用的公民私有财产应当先及时返还，损毁、灭失的，应当给予补偿。如抢险救灾中政府征用公民的房屋、粮食等财物，媒体应关注政府的征用范围、程序，以及征用后的返还和补偿，及时曝光政府工作人员的不法行为，维护和促进社会公正。
救援人力、物力、财力是否依法配置、发放。其中最受媒体关注的当数社会各界的捐款流向。在缺乏健全监督制度的情况下，救灾款项和物资有被不法公务人员贪污、挪用的可能。汶川地震至今，网络和报纸上已经出现过多起质疑政府工作人员贪污挪用捐款的事件。媒体应严密跟踪报道巨额款项物资的流向，从接收拨付到使用各环节都要有详尽及时的报道，保证信息高度透明。
公众内部有无违法行为。媒体对政府行为的法治视角监督是重头戏，但也不能忽略公众内部在突发事件中的违法犯罪事件。如汶川地震中全国多数人民积极支援、热情相助，但也有少部分人趁乱潜入地震灾区偷盗灾民被掩压在废墟中的财物，甚至同积居奇、哄抬物价、制假售假等。突发事件中的公众违法犯罪行为性质极其恶劣，媒体应及时揭露这些不法行径，积极推动社会公众法治意识的提升。
媒介行为是否合法。媒介是信息的源头，是突发事件中社会公众依赖和信任的对象。媒体因其强势的传播力和公信度，其违法行为影响更大、更恶劣。新闻媒体在突发事件中应自查、互查有无违法行为。如虚假报道就是突发事件中典型的媒体违法行为——《中华人民共和国突发事件应对法》规定，编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，依据情节轻重分别处置。
突发事件结束阶段的反思
受灾公众的灾后生活。在汶川地震結束后，《人民日报》从法治视角对受灾公众灾后生活高度关注。如房产损失由谁来担，地震遗留的孤儿如何安置，保险赔偿如何获得，“无主财产”应该归谁等。新闻媒体在灾后仍然是公众获取问题答案的最佳对象。媒体的报道和答疑应该以现行法律法规为准，做到精确、详尽、周到、充满人文关怀。
与法律制度有关的反思。从我国近十年来的突发事件来看，现行法律制度还存在着一些问题。法律法规的缺失是比较典型的一个问题。例如在甲型流感突发事件中，病例患者吕某某连续两天高烧39℃却没有及时去就医，还在京城逗留3天，拖着病体乘坐各种交通工具往返各地。但这种明显扩大感染面积的行为却缺乏问责依据，法律法规没能及时制止和制裁危害公共利益的行为。媒体应该多多关注我国法律制度的进一步建设状况。
构建政府与公众利益一致的公共领域和平台，为法治社会的建立提供良好的社会氛围。从非典事件一路走来，我国新闻报道从沉默、缺位到主动介入、全方位报道，已经逐渐进入了媒体专业主义时代。媒体是政府和公众之间最重要的沟通桥梁，在突发事件的各个阶段，媒体不仅扮演着监督政府和公众的角色，也负有为二者构建利益一致的公共领域和平台的责任。社会主义法治社会是建立在政府、媒体与公众三者以法律为标准、以协作为动力、以和谐为目标的基础上的。
编校：赵亮
关键词：法治 思维方式 突发事件 新闻报道
为什么选取法治视角
法律不是万能的，但没有法律却万万不能。在我同社会转型时期。诸多社会问题出现的时间、空间、数量、类别及其严重程度，是进行社会主义建设以来我国面临的最复杂的状况。1997年，党的十五大正式确立“依法治国”为党领导人民治国理政的基本治国方略；全面落实“依法治国”基本方略，是十七大报告对未来中国特色社会主义法治建设与发展提出的基本目标和根本任务。
“依法治国”的法治社会最重要的一条标准即良法至上。“良法”是指对社会发展起积极或推进作用的法。良法至上指对社会发展起积极或推进作用的法律法规具有至高无上的地位，其他任何社会规范和人的意志都不能否定法的效力或与法相冲突。
作为社会公器，新闻传播媒介是社会系统中最重要的信息传输有机体。其在法治社会中的运作必定应该符合时代的要求。媒介在第一时间高度关注社会重大问题时，在评价、衡量新闻事件是非曲直时应讲究角度切入。与政治、经济、道德、文化、军事等视角相比，法律是社会公正的最后一道防线，法律的覆盖面延伸到社会每一个领域，法律是最全面界定人的权利义务、体现人价值的制度，法治视角正是契合社会的时代要求。
在现代社会，突发事件指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的事件。分为自然灾害、生产事故、公共安全、公共卫生和战争危机等五种类型，常见的是前四种类型。一般来说，突发事件都包含潜伏、爆发、蔓延、结束等几个阶段。在这些阶段里，新闻媒介如何采用法治视角进行报道呢?
突发事件潜伏阶段的预警
虽然被称为“突发事件”，但多数事件都存在一个或隐或现的潜伏阶段。“海恩法则指出：每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。要消除一次严重事故，就必须敏锐而及时地发现这些事故征兆和隐患。”这个阶段，新闻媒介应以法治视角着重探测以下领域。
政府的突发事件预防机制。重大突发事件预防机制是否已经建立、运作是否正常。“把危机公布在萌芽状态”是船头陈望者对社会负有的义不容辞的警示职责。政府是所有突发事件流程中最核心的处理机构，政府的预防措施到位与否直接关系着突发事件的爆发、蔓延阶段的严重程度。根据《国家突发公共事件总体应急预案》的相关原则，媒体在这个阶段应该把目光聚焦在各级政府预防机制的设置情况上。如预防及应急工作组织的合理建立、职责任务的科学分配、预警信息监测、收集、诊断和评价渠道的畅通无阻，等等。媒体要在日常时间，用法律和科学的标准考察上述机制的建立和运作状况，一旦发现有漏洞或失职现象，要通过媒体报道警示信息，及时修补或纠偏，消除预防机制隐患。
与新近颁布的法律法规有关的社会现象和问题。因为一部法律法规的颁布意味着社会群体利益的改变(也许对某些群体来说是重大改变)，有可能引发潜在的危机。如2008年《劳动合同法》实施前后，由于巨大的劳资纠纷争议而酿成了华为万人辞职等不稳定现象。媒体应敏锐捕捉社会系统动态，特别关注利益出现重大调整的群体，追踪报道该群体活动，提醒并阻止群体性事件的出现。
严密关注与自然灾害、生产事故、公共安全、公共卫生等有关的零散事件。突发事件征兆和隐患有时隐藏在社会系统深处、有时在不特定时间出现、有时出现的地点极为分散、规模比较小，难以察觉。如2003年的非典和2008年的汶川地震都曾出现了一些征兆，但由于没有引起足够的重视，造成了本可以避免的重大损失。媒体要发挥独特的“社会雷达”功能，关注事故高发行业、高发区域(如地震和气象机构、煤矿煤窑、医院卫生所、边境势力等)，侧重于将看似轻微、看似无关的零散事件联系起来通盘思考，通过采访专家、严密论证等方式，及时向社会发出警报。
突发事件爆发阶段的告知
突发事件在特定时间爆发、出现在公众视野后，如果新闻媒体能够从法治视角及时提供突发事件的核心信息，就能有效消除公众的恐慌情绪；监督政府依法反应、依法解决；规范媒体的报道行为。
政府的应急机制和政府行为。参照《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等，媒体要考察相关政府是否依法对突发事件及时和真实公布、准确定位、及时救援，及时设定特定范围警戒线、政府行为是否出现失职、渎职现象。如前文所述，政府是社会运作的枢纽和中心，其在突发事件中的作为直接影响事件的走向和公众的利益。如针对2009年的甲型H1N1流感，相关政府是否成立了专门的应急反应组织，是否及时召开新闻发布会披露病毒传染的真实信息，是否准确定位此次病毒的名字和特性，是否采取测量体温、发放药物、隔离病员、开通疫情报告和业务咨询电话等措施，其紧急预案、组织机构、物质保障(技术、设备、物资、资金等)、立法、政策、宣传教育(相关知识与信息、心理干预)等制度要素是否齐备。媒体的及时报道能有效展示政府的高效行政服务与“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的亲民务实作风，有助于消除社会恐慌和流言，镇定公众人心和民情，传播和督促有效救济措施。
导致突发事件的失职、渎职等违法现象。多数突发事件都有“人祸”的原因。事故发生时，社会公众最关心的问题之一就是谁为事故负责。因此新闻要及时解答，否则会在社会系统造成莫名的恐慌和恶意流言。2008年4月28日，胶济铁路列车相撞，这起特大交通安全事故造成71人死亡，416人受伤。随后查出原因是“济南铁路局对施工文件、调度命令管理混乱”，消息披露后，社会关于“恐怖分子袭击列车”的谣言不攻自破，相关责任人员也受到了法律的制裁。
突发事件爆发时，媒体是否能够依法及时介入报道。不利信息的披露往往会导致媒体受到权力的阻挠，不能依法及时向外界报道真实信息。从汶川地震的报道实况可知，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》，事故发生的第一时间内，各大新闻媒体便进入地震现场进行报道，报道内容可以用“即时原生态”来形容，没有延误、没有隐瞒。
突发事件蔓延阶段的跟进
公众合法权利是否被公权力克减、侵犯。在政府抢险救灾过程中，有可能因为急于尽快消除危机，某些工作人员有意无意地克减、侵犯公民合法权利。根据各国 《宪法》和《紧急状态法》的规定，结合我国的具体情况，新闻媒体在突发事件中应着重关注几个不得克减、侵犯的公民权利：1、生命健康权。政府的应急措施必须最大限度地保护每一个人的生命权。如在发生重大传染病疫情时，政府应将感染者和非感染者隔离开来，且必须全力救治被隔离的感染者。在针对非典的报道中，众多媒体非常关注隔离病员和救治医护人员的状况，《新闻调查》记者柴静亲赴疫区医院与感染者对话，提出了建立应急机制的重要问题。2、人身自由。人身自由是公民的基本权利，对其进行限制不得超过合理的限度。如甲型流感出现之际，政府隔离感染者是必要的，但必须遵守“比例性”原则，“限制公民人身自由措施的启用、方式及其程度，必须与突发事件危急程度以及采取措施的必要性成比例”，公权力不能因为突发事件而随意采取限制公民人身自由的措施。3、财产权。《突发事件应对法》规定，在突发事件中被征用的公民私有财产应当先及时返还，损毁、灭失的，应当给予补偿。如抢险救灾中政府征用公民的房屋、粮食等财物，媒体应关注政府的征用范围、程序，以及征用后的返还和补偿，及时曝光政府工作人员的不法行为，维护和促进社会公正。
救援人力、物力、财力是否依法配置、发放。其中最受媒体关注的当数社会各界的捐款流向。在缺乏健全监督制度的情况下，救灾款项和物资有被不法公务人员贪污、挪用的可能。汶川地震至今，网络和报纸上已经出现过多起质疑政府工作人员贪污挪用捐款的事件。媒体应严密跟踪报道巨额款项物资的流向，从接收拨付到使用各环节都要有详尽及时的报道，保证信息高度透明。
公众内部有无违法行为。媒体对政府行为的法治视角监督是重头戏，但也不能忽略公众内部在突发事件中的违法犯罪事件。如汶川地震中全国多数人民积极支援、热情相助，但也有少部分人趁乱潜入地震灾区偷盗灾民被掩压在废墟中的财物，甚至同积居奇、哄抬物价、制假售假等。突发事件中的公众违法犯罪行为性质极其恶劣，媒体应及时揭露这些不法行径，积极推动社会公众法治意识的提升。
媒介行为是否合法。媒介是信息的源头，是突发事件中社会公众依赖和信任的对象。媒体因其强势的传播力和公信度，其违法行为影响更大、更恶劣。新闻媒体在突发事件中应自查、互查有无违法行为。如虚假报道就是突发事件中典型的媒体违法行为——《中华人民共和国突发事件应对法》规定，编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，依据情节轻重分别处置。
突发事件结束阶段的反思
受灾公众的灾后生活。在汶川地震結束后，《人民日报》从法治视角对受灾公众灾后生活高度关注。如房产损失由谁来担，地震遗留的孤儿如何安置，保险赔偿如何获得，“无主财产”应该归谁等。新闻媒体在灾后仍然是公众获取问题答案的最佳对象。媒体的报道和答疑应该以现行法律法规为准，做到精确、详尽、周到、充满人文关怀。
与法律制度有关的反思。从我国近十年来的突发事件来看，现行法律制度还存在着一些问题。法律法规的缺失是比较典型的一个问题。例如在甲型流感突发事件中，病例患者吕某某连续两天高烧39℃却没有及时去就医，还在京城逗留3天，拖着病体乘坐各种交通工具往返各地。但这种明显扩大感染面积的行为却缺乏问责依据，法律法规没能及时制止和制裁危害公共利益的行为。媒体应该多多关注我国法律制度的进一步建设状况。
构建政府与公众利益一致的公共领域和平台，为法治社会的建立提供良好的社会氛围。从非典事件一路走来，我国新闻报道从沉默、缺位到主动介入、全方位报道，已经逐渐进入了媒体专业主义时代。媒体是政府和公众之间最重要的沟通桥梁，在突发事件的各个阶段，媒体不仅扮演着监督政府和公众的角色，也负有为二者构建利益一致的公共领域和平台的责任。社会主义法治社会是建立在政府、媒体与公众三者以法律为标准、以协作为动力、以和谐为目标的基础上的。
编校：赵亮