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〔摘要〕建国初期,我国各地采取了一系列失業治理措施,成功地解决了当时较为严重的失业问题。就北京市来说,其失业治理的经验启示主要有:政府主导是关键,完善的管理体制是必要前提,灵活多元的治理措施是重要手段,大力开展社会互助活动是重要补充,加快经济发展是根本保证。
〔关键词〕建国初期,失业治理,北京市,经验
〔中图分类号〕F241.1〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2010)04-0087-04
建国初期是我国现代化进程中极为重要的社会转型期,社会问题频发、新旧矛盾并存成为这一时期社会演进的主要标识,而城市失业就是其具体表征之一。此时的失业问题呈现出一种新旧交织的格局,这种格局形成了城市的失业洪流。据统计,1950年我国城镇失业人数为472.2万,其中仅登记失业的工人就达1664288人,庞大的失业群体成为新中国成立初期较为突出的社会问题。为此,党和政府制定并采取了一系列切实可行的政策措施,在较短的时间内有效地解决了城市失业问题,其成功经验在今天仍具有实效性、指导性。本文以北京市失业工人治理为例,探讨、总结建国初期城市失业治理的历史经验,以期对当前我国城市失业治理有所借鉴。
据统计,截至1950年10月,北京市失业工人和失业知识分子登记总人数为9103人,其中,失业工人6516人,占总数的71.58%。随着社会主义改造的不断深入,特别是“五反”运动使部分私营工商业歇业、缩小,从而导致了失业工人人数的急剧增加。1952年“五反”后(4月初到6月底),北京市“歇业和缩小营业的私营工商业共2628户,解雇职工共6224人”。从分布行业看,“歇业和缩小营业在20户以上的共有31个行业,共2073户,解雇职工4911人”。在此情况下,北京市在积极贯彻中央提出的“以工代赈为主,同时采取生产自救、转业训练、帮助回乡生产及发放救济金等”失业工人治理措施的同时,结合本市实际情况,确立了“因地制宜”、“分层救助”等指导思想,多路径、多手段地开展了北京失业问题的治理。归纳其成功经验,主要体现为以下五个方面:
一、政府主导是城市失业治理的关键
我国传统的社会救助具有浓厚的施舍与恩赐意味,不管是国家还是民间社会团体,施救者均以仁者自居,受救者却表现出一种感恩的欠情心态,迷失了自尊、自强、自信的品质。 〔1 〕而现代社会救助理念强调:施救是政府的职责,受救是公民的基本权利。建国初期,北京市以政府各职能部门的联合施救取代了传统社会中各自为政的以血缘、宗族和民间慈善组织等为主要渠道的社会救助机制。 〔2 〕北京市政府成为各项救治事宜的策划者、执行者、监管者,扮演了“总司令部”的角色。北京市政府在失业治理中的主导作用主要体现在以下几方面:第一是政策的制定者。先后制订了一系列关于治理本市失业问题的方针政策,如《关于救济失业员工问题的决议》、《北京市救济失业员工决定试行细则》等。第二是政策的执行者。即贯彻执行并监督各项失业治理的政策措施。第三是救助金的主要筹集者与支付者。北京市救济金的筹集主要源于财政拨款、向社会征收救济金、社会自愿捐输等,而救济金的支出也以政府为主,仅1952年北京市政府对救济金的支出就达549,591,004元。从中我们可以看出,政府在失业救治中的主导地位,有利于失业问题的统筹治理,保证有限的社会资源集中使用、合理配置;有利于提高失业救治的实效性,确保救治决策的正确性、科学性、可行性以及政策的有效贯彻与落实,同时也做到效率与公平兼顾 〔3 〕。
改革开放以来,我国高度重视失业问题的治理,然而在政治经济体制转轨过程中,政府职能的转变被简单地等同于政府退出。20世纪90年代以来,我国城镇失业人数的持续走高,就与政府注重“市场机制的高效率”、避免“高福利的负面效应”,而在社会救助等社会政策领域逐渐退出或有所减弱有关 〔2 〕。由此,可以说政府的退出或减弱直接影响着失业治理的实效性,政府治理失业的主导作用是不可替代的。所以,重树政府在失业治理中的主导地位不仅是历史经验的启示,而且是中国社会现实发展的客观需要。在社会主义市场经济体制下,政府在失业治理中的主导地位主要应体现在对失业治理的统筹规划、政策法规的制定执行、劳动力市场的培育与监管、创造多渠道多方式的就业岗位等方面。
二、完善的管理体制是城市失业治理的必要前提
科学完善的管理体制能够发挥与凝聚各部门的力量,从而形成办事高效、运转协调、行为规范的管理运行体系。建国初期,北京市对失业工人的治理能够在较短的时间内取得显著的成效,是与党和政府制定的科学完善的管理体制分不开的。1950年,北京市根据中央人民政府制定的《救济失业工人暂行办法》的规定,成立了完善的失业治理管理体制。在北京市政府领导下,由市劳动局、民政局、建设局、公安局、市总工会、卫生工程局、工商联合会等多部门相关领导组成的北京市失业工人救济委员会,全权负责北京市的救济事宜。在该委员会下又设立失业工人救济处,直接执行救济工作。在救济处下又设办公室、工赈科、组教科、生产科、救济科(如图1所示)。这种“总—分—总—分”的失业治理组织管理机构,使政府始终处于失业治理的主导地位,有利于充分发挥政府统筹和调控的职能作用,这是传统社会救助机构所无法企及的。通过这一管理体制,政府的失业治理措施分属于不同的执行部门,但这些部门并不是互不统属、相互分隔的,它们不仅存在着彼此间的横向联系与合作,而且与上级部门也有纵向的联系与合作,同时还接受上级部门的指导与监督。这种统一领导而又彼此协调联系的管理体制有效地推动了北京市失业问题的统筹治理,使各项救助措施得以良性运行,从而发挥了失业治理的最大效能。
改革开放以来,随着我国政治体制的转轨,政府在“经济和社会的很多领域严重缺位”,致使目前失业治理缺乏统一的规划与管理部门,各项失业治理措施(职业介绍、就业培训、社会救济、失业保险等)分属于不同的部门管理,这些措施“基本上是各自单独运作,它们相互之间缺乏良好的协调,缺少有机的联系,这使得各环节之间常常呈冲突状态。” 〔4 〕 (P72)这种管理体制使得各项失业治理措施处于低效运行状态,因而,失业问题也就很难达到有效地治理。所以,建立科学完善的失业治理管理体制不仅是历史留给我们的宝贵财富,而且是对目前失业治理现状敲响的警钟。当今,建立完善的失业治理管理体制应该在遵循市场经济规律的前提下成立由政府主导的主要相关职能部门组成的失业治理委员会,并作为常设机构统一协调管理失业治理的一切事宜。在失业治理委员会下设失业治理处,失业治理处下设各科,具体负责执行失业治理的各项措施。这样,失业治理被纳入一个有机的系统之中,从而能够较好地发挥失业治理的效能。
三、灵活多元的治理措施是城市失业治理的重要手段
建国初期,结合失业工人的实际情况,北京市制订了一系列灵活多样的失业治理措施,概括起来主要有以工代赈、生产自救、发放救济金、转业训练、介绍职业、还乡生产、移民等。这些措施旨在解决失业人员的眼前问题与根本就业问题,即治标与治本相结合。如图2所示。在具体实施措施的过程中,北京市遵循因人而异、因材施救的原则,如在推行转业训练措施中,北京市采取了劳动部门自办、委托工厂学校代办,与企业部门合办或者技工带徒弟等方式,并根据失业工人的实际情况与需求,举办了不同的学习班,如高级班、中级班、速成算术班、速成识字班等,以及各种短期的补习班、夜校等,仅1949年~1952年北京市通过转业训练的人数就达10734人。动员失业人员还乡生产是北京市解决失业问题的又一有效办法。在具体实践过程中,北京市首先了解失业工人是否具备还乡的条件,如能否从事农业生产劳动,农村中是否有亲属、亲戚、朋友等,在严格审批后再对其进行思想宣传教育,尤其注重打通家属的思想,在自愿的原则下,动员他们还乡。对于还乡生产的人,北京市政府不仅发给本人及其家属旅费及一定数目的救济金,而且还有证明文件,以使他们在还乡后能够得到当地人民政府的安置。1950年,北京市共动员还乡生产6865人。这些灵活多元的治理措施及因人而异、因材施救的失业治理原则,在北京市失业问题治理的实践中发挥了重要作用。与此同时,北京市还积极引导失业工人移民到东北、西北等祖国需要的地方去。在具体的实践过程中,北京市在遵循自愿原则及因材施救原则的基础上,针对失业工人的“恋市情结”进行了各种形式的思想宣传和动员,并对还乡生产或移民的失业工人予以经济或生活上的关照。
〔关键词〕建国初期,失业治理,北京市,经验
〔中图分类号〕F241.1〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2010)04-0087-04
建国初期是我国现代化进程中极为重要的社会转型期,社会问题频发、新旧矛盾并存成为这一时期社会演进的主要标识,而城市失业就是其具体表征之一。此时的失业问题呈现出一种新旧交织的格局,这种格局形成了城市的失业洪流。据统计,1950年我国城镇失业人数为472.2万,其中仅登记失业的工人就达1664288人,庞大的失业群体成为新中国成立初期较为突出的社会问题。为此,党和政府制定并采取了一系列切实可行的政策措施,在较短的时间内有效地解决了城市失业问题,其成功经验在今天仍具有实效性、指导性。本文以北京市失业工人治理为例,探讨、总结建国初期城市失业治理的历史经验,以期对当前我国城市失业治理有所借鉴。
据统计,截至1950年10月,北京市失业工人和失业知识分子登记总人数为9103人,其中,失业工人6516人,占总数的71.58%。随着社会主义改造的不断深入,特别是“五反”运动使部分私营工商业歇业、缩小,从而导致了失业工人人数的急剧增加。1952年“五反”后(4月初到6月底),北京市“歇业和缩小营业的私营工商业共2628户,解雇职工共6224人”。从分布行业看,“歇业和缩小营业在20户以上的共有31个行业,共2073户,解雇职工4911人”。在此情况下,北京市在积极贯彻中央提出的“以工代赈为主,同时采取生产自救、转业训练、帮助回乡生产及发放救济金等”失业工人治理措施的同时,结合本市实际情况,确立了“因地制宜”、“分层救助”等指导思想,多路径、多手段地开展了北京失业问题的治理。归纳其成功经验,主要体现为以下五个方面:
一、政府主导是城市失业治理的关键
我国传统的社会救助具有浓厚的施舍与恩赐意味,不管是国家还是民间社会团体,施救者均以仁者自居,受救者却表现出一种感恩的欠情心态,迷失了自尊、自强、自信的品质。 〔1 〕而现代社会救助理念强调:施救是政府的职责,受救是公民的基本权利。建国初期,北京市以政府各职能部门的联合施救取代了传统社会中各自为政的以血缘、宗族和民间慈善组织等为主要渠道的社会救助机制。 〔2 〕北京市政府成为各项救治事宜的策划者、执行者、监管者,扮演了“总司令部”的角色。北京市政府在失业治理中的主导作用主要体现在以下几方面:第一是政策的制定者。先后制订了一系列关于治理本市失业问题的方针政策,如《关于救济失业员工问题的决议》、《北京市救济失业员工决定试行细则》等。第二是政策的执行者。即贯彻执行并监督各项失业治理的政策措施。第三是救助金的主要筹集者与支付者。北京市救济金的筹集主要源于财政拨款、向社会征收救济金、社会自愿捐输等,而救济金的支出也以政府为主,仅1952年北京市政府对救济金的支出就达549,591,004元。从中我们可以看出,政府在失业救治中的主导地位,有利于失业问题的统筹治理,保证有限的社会资源集中使用、合理配置;有利于提高失业救治的实效性,确保救治决策的正确性、科学性、可行性以及政策的有效贯彻与落实,同时也做到效率与公平兼顾 〔3 〕。
改革开放以来,我国高度重视失业问题的治理,然而在政治经济体制转轨过程中,政府职能的转变被简单地等同于政府退出。20世纪90年代以来,我国城镇失业人数的持续走高,就与政府注重“市场机制的高效率”、避免“高福利的负面效应”,而在社会救助等社会政策领域逐渐退出或有所减弱有关 〔2 〕。由此,可以说政府的退出或减弱直接影响着失业治理的实效性,政府治理失业的主导作用是不可替代的。所以,重树政府在失业治理中的主导地位不仅是历史经验的启示,而且是中国社会现实发展的客观需要。在社会主义市场经济体制下,政府在失业治理中的主导地位主要应体现在对失业治理的统筹规划、政策法规的制定执行、劳动力市场的培育与监管、创造多渠道多方式的就业岗位等方面。
二、完善的管理体制是城市失业治理的必要前提
科学完善的管理体制能够发挥与凝聚各部门的力量,从而形成办事高效、运转协调、行为规范的管理运行体系。建国初期,北京市对失业工人的治理能够在较短的时间内取得显著的成效,是与党和政府制定的科学完善的管理体制分不开的。1950年,北京市根据中央人民政府制定的《救济失业工人暂行办法》的规定,成立了完善的失业治理管理体制。在北京市政府领导下,由市劳动局、民政局、建设局、公安局、市总工会、卫生工程局、工商联合会等多部门相关领导组成的北京市失业工人救济委员会,全权负责北京市的救济事宜。在该委员会下又设立失业工人救济处,直接执行救济工作。在救济处下又设办公室、工赈科、组教科、生产科、救济科(如图1所示)。这种“总—分—总—分”的失业治理组织管理机构,使政府始终处于失业治理的主导地位,有利于充分发挥政府统筹和调控的职能作用,这是传统社会救助机构所无法企及的。通过这一管理体制,政府的失业治理措施分属于不同的执行部门,但这些部门并不是互不统属、相互分隔的,它们不仅存在着彼此间的横向联系与合作,而且与上级部门也有纵向的联系与合作,同时还接受上级部门的指导与监督。这种统一领导而又彼此协调联系的管理体制有效地推动了北京市失业问题的统筹治理,使各项救助措施得以良性运行,从而发挥了失业治理的最大效能。
改革开放以来,随着我国政治体制的转轨,政府在“经济和社会的很多领域严重缺位”,致使目前失业治理缺乏统一的规划与管理部门,各项失业治理措施(职业介绍、就业培训、社会救济、失业保险等)分属于不同的部门管理,这些措施“基本上是各自单独运作,它们相互之间缺乏良好的协调,缺少有机的联系,这使得各环节之间常常呈冲突状态。” 〔4 〕 (P72)这种管理体制使得各项失业治理措施处于低效运行状态,因而,失业问题也就很难达到有效地治理。所以,建立科学完善的失业治理管理体制不仅是历史留给我们的宝贵财富,而且是对目前失业治理现状敲响的警钟。当今,建立完善的失业治理管理体制应该在遵循市场经济规律的前提下成立由政府主导的主要相关职能部门组成的失业治理委员会,并作为常设机构统一协调管理失业治理的一切事宜。在失业治理委员会下设失业治理处,失业治理处下设各科,具体负责执行失业治理的各项措施。这样,失业治理被纳入一个有机的系统之中,从而能够较好地发挥失业治理的效能。
三、灵活多元的治理措施是城市失业治理的重要手段
建国初期,结合失业工人的实际情况,北京市制订了一系列灵活多样的失业治理措施,概括起来主要有以工代赈、生产自救、发放救济金、转业训练、介绍职业、还乡生产、移民等。这些措施旨在解决失业人员的眼前问题与根本就业问题,即治标与治本相结合。如图2所示。在具体实施措施的过程中,北京市遵循因人而异、因材施救的原则,如在推行转业训练措施中,北京市采取了劳动部门自办、委托工厂学校代办,与企业部门合办或者技工带徒弟等方式,并根据失业工人的实际情况与需求,举办了不同的学习班,如高级班、中级班、速成算术班、速成识字班等,以及各种短期的补习班、夜校等,仅1949年~1952年北京市通过转业训练的人数就达10734人。动员失业人员还乡生产是北京市解决失业问题的又一有效办法。在具体实践过程中,北京市首先了解失业工人是否具备还乡的条件,如能否从事农业生产劳动,农村中是否有亲属、亲戚、朋友等,在严格审批后再对其进行思想宣传教育,尤其注重打通家属的思想,在自愿的原则下,动员他们还乡。对于还乡生产的人,北京市政府不仅发给本人及其家属旅费及一定数目的救济金,而且还有证明文件,以使他们在还乡后能够得到当地人民政府的安置。1950年,北京市共动员还乡生产6865人。这些灵活多元的治理措施及因人而异、因材施救的失业治理原则,在北京市失业问题治理的实践中发挥了重要作用。与此同时,北京市还积极引导失业工人移民到东北、西北等祖国需要的地方去。在具体的实践过程中,北京市在遵循自愿原则及因材施救原则的基础上,针对失业工人的“恋市情结”进行了各种形式的思想宣传和动员,并对还乡生产或移民的失业工人予以经济或生活上的关照。