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[摘要] 湖南城市社区建设和管理在取得积极成效的同时，还存在不少问题，应该积极探寻城市社区建设和管理的创新之路。要从逐步完善“多元共治”的善治格局、加快健全社区社会服务的体制机制、逐步壮大专业化职业化的社区工作者队伍、加强以增强社区归属感和凝聚力为宗旨的文化建设四个方面着力，推动城市的社会管理创新。
[关键词] 城市社区 社区建设 社会管理创新 对策
在社会结构深刻变动的转型期，作为城市社会管理最基础的单元，社区日益成为各种利益和矛盾的交汇点，社区工作的地位和作用日益凸显。近年以来，全省各级各部门深入贯彻落实中央的有关精神和决策部署，积极探索，扎实工作，城市社区建设成效显著，湖南省省委、省政府提出的2001年至2008年的社区建设总体目标已经实现。在加强和创新社会管理新的时代背景下，湖南省委省政府把社区作为社会管理创新的突破口，提出要把社区建设成为党和政府进行社会管理的基层支撑点和落脚点。
一、湖南城市社区建设和管理的探索与实践
（一）顶层设計不断完备
根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于批转〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发[2000]23号）的精神，湖南省制定了《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于大力推进城市社区建设的意见》（湘办发[2001]17号），和《湖南省人民政府办公厅关于加强城市社区管理的通知》（湘政办发[2002]56号）两个文件，成为十多年来指导湖南城市社区建设的纲领性文件。各地市州结合实际制定具体的实施细则，对这两个文件认真地贯彻落实，有力地推动了全省城市社区建设。
在加强和创新社会管理新的时代背景下，为深入贯彻党的十七大和十七届四中、五中全会精神，落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发[2010]27号），进一步夯实党的执政基础，全面加强社区建设，加快构建和谐湖南，2011年5月11日，湖南制定并开始实施《中共湖南省委、湖南省人民政府关于进一步加强社区党建和社区建设的意见》（湘发[2011]7号），该文件在加强社区党建和社区建设的总体要求、健全和创新社区管理体制、加强和完善社区服务体系、繁荣和发展社区文化、积极推进农村社区建设、不断改善社区工作条件、进一步加强和改善以党组织书记为重点的社区工作人员队伍建设、构建城市基层区域化党建格局、开创社区党建和社区建设新局面九个方面进行了具体阐述，是我省今后一段时期城市社区建设的纲领性文件，得到了国家民政部的高度评价。省委组织部、省财政厅、省发改委和省住建厅，下发了《关于进一步完善社区运转经费和用房保障机制有关问题的通知》（湘财社[2011]24号），围绕社区运转经费保障范围，建立社区用房保障机制，改善社区办公用房条件、加强社区经费监督和管理，确保社区工作正常开展等关键性问题作出了明确规定。为此，湖南城市社区建设的顶层设计已经有了完备的体系。
（二）管理体制不断健全
近年来，城市社区的体制改革被纳入全省改革发展的范围。到2011年10月，湖南省共有4746个社区居委会，都基本建立了完善的社区社会管理体制。
一是构建了以社区党组织为领导核心、社区居委会为主体、社区其他各类社会组织为基础的新型城市基层社会管理体制，促进了政府行政管理和基层群众自治有效衔接和良性互动。
二是建立了“选聘结合、三位一体”的社区组织体系，即社区组织架构由社区党组织、社区居委会和社区服务中心三部分组成，社区党组织和社区居民委员会成员分别采用“公推直选、两推一选”和直接选举的方式在驻区单位和居民中产生，其成员不拿工资，实行居民化、义务化，社区居委会主要职责是开展自治和指导社区服务中心开展工作。
三是坚持党建与社区建设相同步，用党的基层组织建设带动社会管理基层和基础建设，社区党建做到“有人管事、有钱办事、有处议事、有章理事”，着力构建区域化党建格局，有效地解决城市社区建设中存在的难点问题。
（三）运行机制不断成熟
按照社会管理社区化，社区管理社会化的思路，不断建立健全社会管理的运行机制。
一是逐步实现社区服务队伍社会化。目前，湖南社区服务队伍主要以街道、社区党政干部、社区居委会专职人员、社区服务从业者和志愿者为主体。以湘潭为例，2010年全市共有700多名居委会委员，社区专业服务队700多个，社区志愿者服务队317个，社区服务从业人员1万多人，社区服务队伍日趋庞大。
二是社区设施建设和管理社会化。各地区充分发挥机关单位、学校、企业的现有社会资源，同时引入社会专业服务队伍，实现社区服务多样化管理。
三是社区服务对象和内容社会化。目前，社区服务对象已由老、幼、残等困难群体延伸覆盖全体社区居民，服务内容从扶贫解困、解决温饱问题逐步向提供医疗保健、文化等综合性服务内容转变。
四是积极探索以“八化”为抓手的社区管理社会化新路子。形成了党建工作区域化、居民自治制度化、社会组织多样化、社工队伍专业化、社区服务精细化、服务项目市场化、投入机制多元化、社区事务信息化的“开福模式”，对社区实施有效管理。目前这一模式已逐渐完善和成熟，计划在全省逐步推广。
（四）基础设施不断改善
近来，湖南逐步加大对城市社区基础设施建设的投入力度，取得了积极成效。
一是社区办公条件持续得到改善。2001年前，全省社区用房仅5万平方米左右，平均9.3平方米，近70%的社区居委会居无定所。截至目前，全省已建设社区用房93万平方米，其中市州城区大多数社区拥有200平方米以上办公和群众活动用房，社区办公服务用房和居民活动场所得到明显改善，办公现代化建设得到加强，涌现出了不少精品、示范、特色社区，产生了良好的示范带动效应。
二是以示范创建活动带动城乡社区建设的深化。对全省已有办公服务场所的201个社区开展提升社区服务质量、扩大社区服务范围的示范创建工作，通过福彩公益金等多方面筹集资金用于资助示范创建社区综合服务设施建设项目。其中，长沙市新建第二批100个示范性社区文化活动中心，市内五区各建20个，全部具备多功能活动室、书刊阅览室、文化信息资源共享工程服务室和室外活动场地、宣传橱窗等配套设施。 三是社区信息基础设施得到快速发展。在“数字湖南”战略的指引下，湖南大部分社区均配置了电脑等信息基础设施，为覆盖区、街道、社区的劳动就业、医疗卫生等三级服务网络体系提供了支撑。高科技技术被广泛应用于社区技防工程，如株洲“社区创安”工程，对主要临街主次干道的用户实施了技防改造工作。
（五）社区服务不断提升
社区服务被纳入湖南社会建设规划，坚持以居民需求为导向，社区服务得到大力发展。基本形成了县市区有社区服务指导中心，街道有社区服务中心，社区居委会有社区服务站的整体格局。
一是初步建立起了政府公共服务、社区志愿服务和社会市场化服务相结合的社区服务体系。目前，全省已建成各类社区服务设施9633个，社区服务网点46187个，志愿者组织72108个，志愿者50万人，全省成立了“爱心（慈善）超市”689家。涌现了万众和、康乐、创乐福、精诚等一批在全国有影响的民营社区服务实体。
二是社区服务的广度和深度都有所推进。社区服务服务项目由原来单一分散的福利、公益型逐步擴大到养老、残疾人服务、咨询等系列化服务体系。在开展社区服务中，尤其注重面向困难和特殊群体开展社区社会救助、社区就业和社会保障、居家养老等服务。
三是社区居民享受服务越来越便捷。坚持公共服务下沉的原则，在社区统一设置了社区公共服务机构，具体承接政府部门依法延伸在社区的社会管理及公共服务工作。每个社区基本上都设有社区公共服务站，采取“联合办公”、“一站式”服务等形式为社区居民提供公共服务，推进“打造15分钟生活服务圈”等多种形式，提供方便、快捷的生活环境。
四是“网格化”社会管理是社区服务越来越精细。长沙市雨花区等城区积极推行网格化管理试点，把街道作为一级网格，把社区作为二级网格，并将社区内的市场、学校、医院等驻区单位以及楼栋、院落等划分为若干基础网格，构建“街道—社区—基础网格”三级网格体系，建立以“人、地、物、情、事、组织”为核心的社区基础信息数据库，把社区管理、社区服务和社会自治纳入到网格中来，使每一个网格真正成为社会管理服务的基本单元和组织节点。“网格化”管理方式使得社区服务越来越精细化、人性化。
二、湖南城市社区管理存在的主要问题
（一）社区居委会功能的正常发挥还有诸多掣肘
在社会管理实践中，在社区这个平台上，存在着基层政府、各类社会组织以及社区居民之间的互动关系。在这些主体中，社区自治组织功能发挥的状况是社区社会管理质量的标尺。根据实地调查资料，我们发现，城市社区治理主体之间的关系还没有完全理顺，导致社区自治组织在创新社会管理中的功能未能更好发挥。
一是社区居委会的主体定位不清。尽管我国城市居民委员会的法律定性是非政府组织的一种形式，但长期以来，社区居委会承担着多样化功能，在自治和行政角色之间摇摆。主要表现在：职能部门将数据统计、税收征收、拆迁等行政任务，以考核项目形式强行下派社区，任务多达百余项，检查和考核上至几十项。株洲、郴州、岳阳三地《城市社区建设和管理调查问卷》调查结果显示，24.6%的被调查居民认为“居委会主要承担行政职能”，30%的居民认为“居委会既承担行政职能，也承担着引导社区居民自我管理的职能”。可见，社区居委会角色的“双面性”已使居民形成了思维定式。
二是社区居委会行政剥离工作不到位。社区服务站主要承担政府延伸至社区公共服务和社会事务管理工作，是对社区居委会行政工作剥离的体制创新。湖南虽已陆续建立起社区服务站，但剥离工作进展不容乐观，大部分社区服务站与居委会并未真正分离，两主体间人员重叠、职责交叉现象普遍存在。
三是社区居委会与住区单位、开发商、物管公司之间的协调性差。在“单位人”正转变为“社区人”的背景下，作为一个自治性组织，社区居委会面临着一系列难以处理的问题。从城市社区的实际情况来看，开发商、物管公司、企业等相关各方均自成体系，在推动社区社会管理工作时，与街道、社区居委会之间缺乏协调沟通，造成诸多问题。例如：开发商缺乏与社区的前期沟通，造成社区流动人口和户籍管理难问题；改制企业由于长期实行单独管理，移交时易造成企业与社区间信息不对称，导致对移交人员管理服务不到位；部分物管公司不配合社区工作，使协调和管理矛盾突出。
（二）社区居民参与社会管理还存在不少障碍
公众参与作为社区治理的重要组成部分，发挥着重要的作用。居民积极参与社区管理的状况，是社区管理水平高低的重要标志。国外文献表明，考量一个社区文明程度的高低，重要的指标就是考察社区居民在社区志愿服务等领域的贡献度和主观性。调查显示，湖南城市社区居民参与社会管理还有很多障碍。
一是参与意识较缺乏。当前城市正在经历剧烈快速的空间变化、人口流动、制度变革过程，但由于社区原有制度因素的影响，传统的“熟人”社区逐渐消失，社区基本上是由“陌生人”组成，家庭“原子化”特征比较明显，“各人自扫门前雪”的心理还普遍存在，对社区公共事务的参与意识还比较缺乏。
二是参与领域单一。由于居民委员会的协调能力不强，社区居民参与社区管理方面主要集中在社区爱好者自发组织的一些文体活动方面，而在环境与治安、社区服务、民主自治等对于社区建设和管理十分重要的领域，参与度还不足。
三是参与渠道不畅。调查资料显示，一些发育比较好的社区，其居民参与意识有所提高，82.8%的居民表示将积极参与社区活动。但由于居民参与社区事务的渠道相对单一，规范性不足，即使有较高的参与意愿，由于受参与途径、方式的影响，实际参与率不足。
（三）社区社会服务的质量还有待进一步提高
近几年来，湖南社区服务蓬勃开展，但是社区公共服务供给依然不足，居民高品质的服务需求凸现了社区服务有待进一步加强。具体反映在：
一是社区公共服务滞后。随着生活水平的不断提高，新时期社区居民对于医疗卫生、治安调解等社区公共服务关注度逐步提高，相比之下此类服务却明显滞后。根据调查问卷数据，57.4%的社区居民要求加强再就业服务，26.2%的居民要求增强治安保卫及纠纷调解，35.2%的居民要求加强卫生及保健服务。另外，社区服务需求的随机性比较大，居民期待早日建立人性化服务机制，社区作息时间目前已无法适应这种状况。 二是社区公共服务的专业性有待提高。大部分社区公共服务主要集中在浅层次项目，服务质量不高，专业水准参差不齐。以调查问卷情况为例，38.5%的居民要求提高社区公共服务的专业水平，28.9%的居民要求提高服务质量。
三是非营利组织参与社会服务不足。非营利组织在社区的社会服务中有着巨大的潜力。但湖南社区非营利组织发展缓慢，参与社区事务较少，且权益、服务和救助类组织数量不多，普遍存在结构不合理，行政依赖性强、内部机制不完善等问题。调查问卷显示，39.4%的居民认为社区非营利组织“没有参与或不清楚是否参与”本社区事务，36.9%的居民认为社区非营利组织对于社区建设和发展“未发挥作用或不清楚是否发挥作用”。
（四）社区工作队伍还不适应加强和创新社会管理的时代需要
社区工作队伍是社区事务的组织者和协调者，是城市社区管理的中坚力量，这次队伍的素质将直接影响到社区社会管理的质量和水平。根据实际调查反应的数据来看，湖南城市社区工作队伍亟须得到加强。
一是整体素质不高。在此次调查的社区工作人员中，年龄在40周岁以上的人员占27.7%，大学本科以下学历占到80%，其中高中及以下学历占到总人数的18.5%。与此同时，社区工作人员专业知识匮乏、业务水平偏低也是整体素质不高的另一表现，调查中发现16.2%的被调查社区工作者把“缺乏专业技能”作为社区当前最大的困难，54.6%被调查社区工作者要求加强专业培训。
二是专业人才入聘渠道狭窄。据居民反映，相当部分社区工作人员是通过行政任命以及其他安置形式进入社区居委会，问卷调查结果也显示，接近一半的被调查社区工作者以非选举程序进入社区，其结果导致社区居委会规模不断扩张，专业人才入聘率低，服务管理整体素质难以提升。
三是社区工作队伍稳定性有待增强。在长沙、株洲、岳阳等地的调查发现，社区工作者任期的长短，会直接影响社区项目、工作的进展，75.4%的被调查社区工作者认为社区居委会每届任期应为5年或以上，以便社区工作有序承接。
（五）社区居民对社区归属感的缺乏是创新社会管理的短板
社区归属感是指社区居民把自己归入某一地域人群集合体的心理状态，这种心理既有对自己社区身份的确认，也带有个体的感情色彩，主要包括对社区的投入、喜爱和依恋等情感。这种归属感是社区居民积极参与社区建设和管理的情感基础。在城市化加快发展的背景下，城市社区已经不同于传统意义上的“熟人小区”，成为由“陌生人”组成的社区，对这种由“陌生人”组成的社区而言，其吸引力和凝聚力的来源就是社区居民对各自所在社区的归属感。据学者研究，我国城市居民的社区归属感直接来自于他们从社区日常生活中所感受到的满足感，这对他们社区归属感的形成起着决定性作用。而社区质量又是促进人们社区满意的根本原因，也是增强人们社区归属感的最终力量。[1]湖南正处于城市化加速发展的阶段，由于市场的日益繁荣，物业服务、家政服务、家电等售后服务、各种应急服务、托儿及养老服务，甚至快递、开锁等服务，几乎覆盖了家庭生活的方方面面，使得城市居民的正常生活能够得到基本满足，社区居民可以绕开社区服务而同样能够正常生活，社区居民与社区功能的发挥似乎关系不大。与此同时，城市社区还普遍存在居民流动性强、居民的深入交往难、居民的交往容易淡化等问题，所以社区居民对社区的归属感比较弱，这是制约社区居民积极参与社区管理，发挥社区在社会管理创新中积极作用的短板。
三、创新湖南城市社区建设和管理的对策
（一）逐步完善“多元共治”的善治格局
全面梳理社区工作，合理划分城市社区党组织、居委会、服务站的职责任务，细化具体工作和服务内容。完善社区党组织牵头、居委会和服务站参加的例会制度；建立健全以社区党组织为核心，居民委员会以及其他社区自治组织、业主委员会、物管公司、社区代表联络员（即社区准人大代表）多方参与的社区联席会议制度，研究讨论社区社会管理中的重大问题和事项，协调沟通相关工作，尤其抓好以下四个着力点，推动社区“多元共治”善治格局的建立和完善。
1.深入推进政府职能转变。在我国基本完成了从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的现阶段，基层政府应该从微观的经济活动中退出来，整合和增强社会管理的职能。
一是要切实转变基层政府职能。城市区（街道）和乡镇一级的基层政府应该加快调整职能，把工作重心转移到社会管理和公共服务上来，把经济职能剥离出来，交由上一级政府处理。让基层政府不再有经济指标的压力，全身心地投入到社会管理和公共服务中去，使社区与基层政府发生的互动被限制在社会管理和公共服务领域。
二是要把公共服务尽量下沉到社区。政府的社会管理和服务事务要按照“费随事转、权随责走”的原则下沉到社区，把社区服务站建设好，把公共服务送到居民的身边。通过严格设定专职岗位、规范工作流程和管理制度等，逐步实现社区居委会和社区服务站的分设，强化社区服务站的政务服务职能。
三是要规范政府部门与社区自治组织的关系。加紧落实《湖南省关于进一步加强社区党建和社区建设的意见》，进一步理顺政府部门和社区组织的关系，逐步理清社区自治组织承担的行政事务，规范政府部门设置的各类行政考核活动，对凡属于基层人民政府及其职能部门、街道办事处职责范围内的事项，不得转嫁社区居委会。市、区（县）各部门进入社区工作，应由市、区（县）社区建设指导委员会（领导小组）分级审批。各部门经审批允许进入社区的事项，在坚持“权随事转、费随事转、事费配套”原则下，明确授权内容、对象、权限、时限和拨付的经费。通过基层政府职能的调整，让城市社区从受到的行政束缚中解脱出来，成为一种相对独立、充满活力，与基层政府有着明显分界的社会实体。
2.积极发展各类社区社会组织。社会组织是现代社会社会管理的重要一级，没有充分发育的各类社会组织，就不可能让城市社区的社会管理取得新的突破。
一是不断强化社区居委会引领社区自治的功能。要做实社区居民代表大会和社区议事会，组织居民开展民主自治；推行社区“准人大代表”机制，实现社情民意的有效傳递；扩大社区直选范围，强化新型社区自治组织保证；鼓励社区居委会扶持和发展其他社区自治组织，壮大自治组织队伍。 二是要规范好人民团体在社区的规范运作。要按照相应《章程》完善妇联、共青团等人民团体在社区的组织机构，赋予其一定的责任，规范其行为，为其发挥作用搭建平台，创造机会，找准着力点，发挥其在社区社会管理中的积极作用。
三是大力培育其他社区自治组织。创新群众团体社区备案登记制度，切实解决社团登记难问题。加大财政支持力度，通过项目征集、项目引领及购买性、委托性、奖励性等促进机制，对社区自治组织实行分类扶持。设立专项发展资金，对于权益、服务等急待扶持类自治组织，划拨专项开办和工作经费。落实税收优惠政策，对公益救济性捐赠实施税前扣除，对符合条件的社会组织，按规定给予税收政策支持。
3.进一步规范开发商和物业公司的行为。要明确开发商作为社区建设主体的社会责任，包括提供社区办公用房、建设期流动人口管理、房屋购买方资料初次收集等责任，并缴纳一定项目建设和管理的社区保证金。要建立项目开发审批和监管关口前移的机制，赋予社区审批和监管投票权，充分尊重和保障社区居民权益。进一步发挥物业管理公司的社会管理功能，扩大物管工作范围。将出租屋管理、小区治安管理等公共事务划入物管公司的业务范围，由政府予以资金补贴。探索建立社区建设责任评价体系，物管公司在办理企业营业执照年检或资质等级的核定时，相关的社区居委会应该签署意见。
4.探索建立保障社区正常运转的财务保障机制。社区“多元共治”格局的正常运转需要必要的经费保障，应该适应创新社会管理的需要，探索建立新的财务保障机制。
一是确保社区经费保障的法制化。省政府应加快推动相关政策的出台，明确省、市、区级对社区的财政投入或补贴的具体标准和方式，规范投入模式；实行收入增长共享，以每年财政收入增长比例，相应增长社区财政投入幅度。
二是要实行税收增量比例返还制度。以社区为单位，以目前提供的税收和财政下拨的经费为基数，将每年新增加的创税部分按比例返还。
三是交还社区财务权。各社区建立银行独立账户，将区、街道匹配的财政经费拨款直接划入社区，实行定期财务审计。
四是实行事权和财权相统一。严格执行“费随事转”，按照“收支两条线”制度，实现“条费转块”。
（二）加快健全社区社会服务的体制机制
完善的社会服务是社区建设的重要内容。积极推进社区公共服务，建立完善以政府主导、社会组织和企事业单位广泛参与的公共服务提供机制，推进社区医疗、治安、就业等公共服务的全覆盖。
1.政府要履行好为社区提供公共服务的基本职能。
一要把民生需求的满足作为提供公共服务的出发点和落脚点。整合政府的公共服务资原，推进公共服务的重心下沉到乡镇（街道）和社区，重点开展面向老年人、儿童、残疾人、贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务。深化服务内容，强调跟踪服务深入化、服务指导全程化，积极推行细分化、人性化服务。
二要积极落实政府购买服务机制。以社区需求为引导，将经济普查、民间调解、社区居家养老等公共服务项目，按内容划分为事务、管理、服务等类别，引入社区公益组织、专业合作经济组织，以“以项目为导向，以契约为制约”的管理方式，积极推进政府向非政府组织出资购买服务工作的开展。建立科学的考核评价指标体系，逐步完善政府购买服务机制。
三要推进社区社会服务的均等化。要把实现城乡统筹和区域协调发展的战略落实在对城镇社区公共服务的均等化配置中去，使不同社区居民享受社会服务水平的差距逐步缩小。在社区内部，要逐步打破外来（流动）人口享受公共服务的差别化待遇，切实维护外来（流动）人口的合法权益，使教育、医疗、社会保障等各种必要的社会服务均等化到位。
2.挖掘社会力量参与提供社区公共服务的巨大潜力。
一要增强社區自治组织提供社会服务的能力。社区自治组织要把提供社会服务作为主要任务，协助政府把公共服务落到实处，并发挥主观能动性，增强为社区居民提供公共服务的能力和水平。
二是要为商业性社会组织参与公共服务提供平台。要将社区商业基础性规划纳入城市建设规划，按照“便民利民”目标布局社区商业设施。按照政府引导、企业投入、市场运作的原则，鼓励社会力量兴办社会服务，开办银行、邮政、商业等网点，大力发展商业性便民利民服务，建立健全服务体系。重点发展社区示范超市、示范经营网点等，建设便利生活服务圈，提高品质和社会信誉，让社区居民愿意就近消费，给社区居民提供实实在在的方便。
三是积极鼓励开展社区志愿互助服务。建立推广以志愿服务“时间银行”为代表的激励机制，鼓励驻区机关、企事业单位工作人员和广大干部群众积极参与社区志愿服务队伍。志愿服务以紧密贴近社区居民需求为目标，采取结队帮扶、一对一、一对多、多对一等多种方式，以示范推广、全面推开等形式，重点向低收入和贫困人群倾斜，探索志愿与低偿补助相结合的新模式，有序推进社区志愿服务工作。
3.创新社区社会服务方式。根据不同社区居民的实际需要，创新服务方式。
一是试点建立社区基础信息库。按照一户一档模式，从家庭成员构成到每个人可能需要的潜在服务需求一一建档，形成涵盖全区居民的基础信息库，时时实现数据更新，详细了解社区居民各种服务需求。结合“数字湖南”战略，充分利用网络技术，在有条件的城市推广长沙部分城区试点的社区服务“网格化管理”模式，实现社区服务的精细化、个性化。
二是构建便民服务新体系。以便民服务热线为主，不断拓展便民服务项目，积极与社区服务公司开展合作，建议推行“政府+服务公司”的社区服务运行模式，全方位推进低偿化的便民服务新体系。
三是实行社区错时上班制。要充分认识社区是居民生活休憩的家园，在社区服务的时间安排上更加方便居民。每日安排1至2名工作人员上“错时班”，午间不休息，公休日安排工作人员值班办公，彻底解决居民以前只能在工作时间到社区办事的难题。
（三）逐步壮大专业化、职业化的社区工作者队伍
建设一支高素质的社会管理人才队伍，实现社会管理的专业化和职业化是创新社会管理的重要举措，是建设新型城市社区的重要内容和客观需要。 1.明确社区工作人员身份和待遇。
针对当前社区岗位留不住优秀人才的现实问题，省政府应加快出台《湖南省社区工作者管理办法》，进一步明确社区工作者的身份待遇等基本问题，建议将社区服务站的工作人员定性为政府雇员，实行公开招录，工作待遇参照公务员管理，考核主体以职能部门和社区居民为主，推行岗位述职和民主评议方式。社区居委会工作人员定性为社会工作者，以社区选举和政府统一选聘专业社会工作者两种录入形式，待遇享受同等职级的公务员薪酬，考核主体为社区居民。
2.规范社区工作者管理。
一要妥善定岗定编。要根据社区规模，明确各种类型社区工作者的配备标准，严格控制社区岗位职数。建议社区规模在1000～2000户以内，社区居委会和社区服务站配备工作人员分别不超过5人、3人，2000～3000户社区居委会和社区服务站工作人员配备不超过7人、5人，总体规模宜控制在3500户以内。
二要切实规范管理。按照专业化、职业化要求，通过在岗培训、转岗安排等方式，逐步实现社区工作队伍的规范管理。对于不适合社区岗位要求的人员，进行有序置换，对于同一岗位不同职级、待遇的管理行为，进行有序规范和统一。
三要增强岗位稳定性。建议社区居委会任职期限延长至5年，保持社区岗位的稳定性。
3.提高社区工作者的专业化水平。
一要加快落实“一社区一名大学生”计划。不断改善社区工作人员专业化结构。严格社区服务站工作人员的招录标准，其中年龄控制在40岁以下，学历为大专以上，具有相关服务经验。
二要实行社区工作者全员培训。建立3年一度轮训制度，明确培训时间和内容。鼓励和引导我省社区工作者参加国家社会工作者职业水平考试，取得职业水平证书的将给予每月定额补助，争取2015年全省社会工作者资格考试合格率达30%，到2020年争取80%的社区上岗工作者持有此类资格证书。
三要提高社区工作者的待遇。经济上要增加社区工作者的收入，政治上要在公务员录用、干部选拔等方面给予优待。
（四）加强以增强社区归属感和凝聚力为宗旨的文化建设
社区文化是社区居民在共同生活实践中逐步形成的，具有区域性、群众性等特点的文化，包括社区意识、社区情感、社区人文环境等。加强社区文化建设，除了能够提高社区居民的思想道德素质、科学文化素质、身体素质，满足人民群众日益增长的精神文化需求外，更重要的是能够促進社区居民的相互了解，增强彼此的信任。新型社区是一个由“陌生人”组成的社会共同体，同一社区居民构成越来越复杂，人们可能具有不同的职业、来自不同的阶层，甚至是暂居社区的流动人口，由于没有“单位制”条件下一起工作的交流机会，同一社区的居民基本上是“老死不相往来”。同时，由于城乡社区之间社会流动的加快，社区新成员还面临着有效融入社区的问题。只有通过文化的形式才能把社区居民凝聚起来，增强对社区的归宿感。
1.加强社区文化基础设施建设。社区文化重在建设。要把社区文化建设提上重要的议事日程，统筹规划社区文化设施建设，加大社区文化基础设施建设力度，尤其要建设好社区文化中心。整合社区文化资源，争取社会的广泛支持，走“共建、共享”之路，发挥住社区单位在文化活动中的积极作用。
2.大力支持群众性的文化活动。社区要配备有文艺专长，热心于社区文化事业的专职工作人员，参与社区各类文艺团体的管理工作。政府要把为社区培训文艺人才作为公共文化服务体系建设的重要组成部分，经常组织社区文艺骨干进行培训，使之成为社区文化活动的主力军和社区文化活动的带动人。支持社区居民自发的群众性文化活动。
3.致力于培育社区的文化特色。每一个社区应根据本社区的地理位置、人员构成、文化层次等，创建本社区文化活动的品牌，形成本社区文化建设的特色。在内容和形式上要坚持以人为本、与时俱进，从社区实际和居民需求出发，丰富活动内容，创新活动载体，增强社区居民的认同度和参与的积极性。
[关键词] 城市社区 社区建设 社会管理创新 对策
在社会结构深刻变动的转型期，作为城市社会管理最基础的单元，社区日益成为各种利益和矛盾的交汇点，社区工作的地位和作用日益凸显。近年以来，全省各级各部门深入贯彻落实中央的有关精神和决策部署，积极探索，扎实工作，城市社区建设成效显著，湖南省省委、省政府提出的2001年至2008年的社区建设总体目标已经实现。在加强和创新社会管理新的时代背景下，湖南省委省政府把社区作为社会管理创新的突破口，提出要把社区建设成为党和政府进行社会管理的基层支撑点和落脚点。
一、湖南城市社区建设和管理的探索与实践
（一）顶层设計不断完备
根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于批转〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发[2000]23号）的精神，湖南省制定了《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于大力推进城市社区建设的意见》（湘办发[2001]17号），和《湖南省人民政府办公厅关于加强城市社区管理的通知》（湘政办发[2002]56号）两个文件，成为十多年来指导湖南城市社区建设的纲领性文件。各地市州结合实际制定具体的实施细则，对这两个文件认真地贯彻落实，有力地推动了全省城市社区建设。
在加强和创新社会管理新的时代背景下，为深入贯彻党的十七大和十七届四中、五中全会精神，落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发[2010]27号），进一步夯实党的执政基础，全面加强社区建设，加快构建和谐湖南，2011年5月11日，湖南制定并开始实施《中共湖南省委、湖南省人民政府关于进一步加强社区党建和社区建设的意见》（湘发[2011]7号），该文件在加强社区党建和社区建设的总体要求、健全和创新社区管理体制、加强和完善社区服务体系、繁荣和发展社区文化、积极推进农村社区建设、不断改善社区工作条件、进一步加强和改善以党组织书记为重点的社区工作人员队伍建设、构建城市基层区域化党建格局、开创社区党建和社区建设新局面九个方面进行了具体阐述，是我省今后一段时期城市社区建设的纲领性文件，得到了国家民政部的高度评价。省委组织部、省财政厅、省发改委和省住建厅，下发了《关于进一步完善社区运转经费和用房保障机制有关问题的通知》（湘财社[2011]24号），围绕社区运转经费保障范围，建立社区用房保障机制，改善社区办公用房条件、加强社区经费监督和管理，确保社区工作正常开展等关键性问题作出了明确规定。为此，湖南城市社区建设的顶层设计已经有了完备的体系。
（二）管理体制不断健全
近年来，城市社区的体制改革被纳入全省改革发展的范围。到2011年10月，湖南省共有4746个社区居委会，都基本建立了完善的社区社会管理体制。
一是构建了以社区党组织为领导核心、社区居委会为主体、社区其他各类社会组织为基础的新型城市基层社会管理体制，促进了政府行政管理和基层群众自治有效衔接和良性互动。
二是建立了“选聘结合、三位一体”的社区组织体系，即社区组织架构由社区党组织、社区居委会和社区服务中心三部分组成，社区党组织和社区居民委员会成员分别采用“公推直选、两推一选”和直接选举的方式在驻区单位和居民中产生，其成员不拿工资，实行居民化、义务化，社区居委会主要职责是开展自治和指导社区服务中心开展工作。
三是坚持党建与社区建设相同步，用党的基层组织建设带动社会管理基层和基础建设，社区党建做到“有人管事、有钱办事、有处议事、有章理事”，着力构建区域化党建格局，有效地解决城市社区建设中存在的难点问题。
（三）运行机制不断成熟
按照社会管理社区化，社区管理社会化的思路，不断建立健全社会管理的运行机制。
一是逐步实现社区服务队伍社会化。目前，湖南社区服务队伍主要以街道、社区党政干部、社区居委会专职人员、社区服务从业者和志愿者为主体。以湘潭为例，2010年全市共有700多名居委会委员，社区专业服务队700多个，社区志愿者服务队317个，社区服务从业人员1万多人，社区服务队伍日趋庞大。
二是社区设施建设和管理社会化。各地区充分发挥机关单位、学校、企业的现有社会资源，同时引入社会专业服务队伍，实现社区服务多样化管理。
三是社区服务对象和内容社会化。目前，社区服务对象已由老、幼、残等困难群体延伸覆盖全体社区居民，服务内容从扶贫解困、解决温饱问题逐步向提供医疗保健、文化等综合性服务内容转变。
四是积极探索以“八化”为抓手的社区管理社会化新路子。形成了党建工作区域化、居民自治制度化、社会组织多样化、社工队伍专业化、社区服务精细化、服务项目市场化、投入机制多元化、社区事务信息化的“开福模式”，对社区实施有效管理。目前这一模式已逐渐完善和成熟，计划在全省逐步推广。
（四）基础设施不断改善
近来，湖南逐步加大对城市社区基础设施建设的投入力度，取得了积极成效。
一是社区办公条件持续得到改善。2001年前，全省社区用房仅5万平方米左右，平均9.3平方米，近70%的社区居委会居无定所。截至目前，全省已建设社区用房93万平方米，其中市州城区大多数社区拥有200平方米以上办公和群众活动用房，社区办公服务用房和居民活动场所得到明显改善，办公现代化建设得到加强，涌现出了不少精品、示范、特色社区，产生了良好的示范带动效应。
二是以示范创建活动带动城乡社区建设的深化。对全省已有办公服务场所的201个社区开展提升社区服务质量、扩大社区服务范围的示范创建工作，通过福彩公益金等多方面筹集资金用于资助示范创建社区综合服务设施建设项目。其中，长沙市新建第二批100个示范性社区文化活动中心，市内五区各建20个，全部具备多功能活动室、书刊阅览室、文化信息资源共享工程服务室和室外活动场地、宣传橱窗等配套设施。 三是社区信息基础设施得到快速发展。在“数字湖南”战略的指引下，湖南大部分社区均配置了电脑等信息基础设施，为覆盖区、街道、社区的劳动就业、医疗卫生等三级服务网络体系提供了支撑。高科技技术被广泛应用于社区技防工程，如株洲“社区创安”工程，对主要临街主次干道的用户实施了技防改造工作。
（五）社区服务不断提升
社区服务被纳入湖南社会建设规划，坚持以居民需求为导向，社区服务得到大力发展。基本形成了县市区有社区服务指导中心，街道有社区服务中心，社区居委会有社区服务站的整体格局。
一是初步建立起了政府公共服务、社区志愿服务和社会市场化服务相结合的社区服务体系。目前，全省已建成各类社区服务设施9633个，社区服务网点46187个，志愿者组织72108个，志愿者50万人，全省成立了“爱心（慈善）超市”689家。涌现了万众和、康乐、创乐福、精诚等一批在全国有影响的民营社区服务实体。
二是社区服务的广度和深度都有所推进。社区服务服务项目由原来单一分散的福利、公益型逐步擴大到养老、残疾人服务、咨询等系列化服务体系。在开展社区服务中，尤其注重面向困难和特殊群体开展社区社会救助、社区就业和社会保障、居家养老等服务。
三是社区居民享受服务越来越便捷。坚持公共服务下沉的原则，在社区统一设置了社区公共服务机构，具体承接政府部门依法延伸在社区的社会管理及公共服务工作。每个社区基本上都设有社区公共服务站，采取“联合办公”、“一站式”服务等形式为社区居民提供公共服务，推进“打造15分钟生活服务圈”等多种形式，提供方便、快捷的生活环境。
四是“网格化”社会管理是社区服务越来越精细。长沙市雨花区等城区积极推行网格化管理试点，把街道作为一级网格，把社区作为二级网格，并将社区内的市场、学校、医院等驻区单位以及楼栋、院落等划分为若干基础网格，构建“街道—社区—基础网格”三级网格体系，建立以“人、地、物、情、事、组织”为核心的社区基础信息数据库，把社区管理、社区服务和社会自治纳入到网格中来，使每一个网格真正成为社会管理服务的基本单元和组织节点。“网格化”管理方式使得社区服务越来越精细化、人性化。
二、湖南城市社区管理存在的主要问题
（一）社区居委会功能的正常发挥还有诸多掣肘
在社会管理实践中，在社区这个平台上，存在着基层政府、各类社会组织以及社区居民之间的互动关系。在这些主体中，社区自治组织功能发挥的状况是社区社会管理质量的标尺。根据实地调查资料，我们发现，城市社区治理主体之间的关系还没有完全理顺，导致社区自治组织在创新社会管理中的功能未能更好发挥。
一是社区居委会的主体定位不清。尽管我国城市居民委员会的法律定性是非政府组织的一种形式，但长期以来，社区居委会承担着多样化功能，在自治和行政角色之间摇摆。主要表现在：职能部门将数据统计、税收征收、拆迁等行政任务，以考核项目形式强行下派社区，任务多达百余项，检查和考核上至几十项。株洲、郴州、岳阳三地《城市社区建设和管理调查问卷》调查结果显示，24.6%的被调查居民认为“居委会主要承担行政职能”，30%的居民认为“居委会既承担行政职能，也承担着引导社区居民自我管理的职能”。可见，社区居委会角色的“双面性”已使居民形成了思维定式。
二是社区居委会行政剥离工作不到位。社区服务站主要承担政府延伸至社区公共服务和社会事务管理工作，是对社区居委会行政工作剥离的体制创新。湖南虽已陆续建立起社区服务站，但剥离工作进展不容乐观，大部分社区服务站与居委会并未真正分离，两主体间人员重叠、职责交叉现象普遍存在。
三是社区居委会与住区单位、开发商、物管公司之间的协调性差。在“单位人”正转变为“社区人”的背景下，作为一个自治性组织，社区居委会面临着一系列难以处理的问题。从城市社区的实际情况来看，开发商、物管公司、企业等相关各方均自成体系，在推动社区社会管理工作时，与街道、社区居委会之间缺乏协调沟通，造成诸多问题。例如：开发商缺乏与社区的前期沟通，造成社区流动人口和户籍管理难问题；改制企业由于长期实行单独管理，移交时易造成企业与社区间信息不对称，导致对移交人员管理服务不到位；部分物管公司不配合社区工作，使协调和管理矛盾突出。
（二）社区居民参与社会管理还存在不少障碍
公众参与作为社区治理的重要组成部分，发挥着重要的作用。居民积极参与社区管理的状况，是社区管理水平高低的重要标志。国外文献表明，考量一个社区文明程度的高低，重要的指标就是考察社区居民在社区志愿服务等领域的贡献度和主观性。调查显示，湖南城市社区居民参与社会管理还有很多障碍。
一是参与意识较缺乏。当前城市正在经历剧烈快速的空间变化、人口流动、制度变革过程，但由于社区原有制度因素的影响，传统的“熟人”社区逐渐消失，社区基本上是由“陌生人”组成，家庭“原子化”特征比较明显，“各人自扫门前雪”的心理还普遍存在，对社区公共事务的参与意识还比较缺乏。
二是参与领域单一。由于居民委员会的协调能力不强，社区居民参与社区管理方面主要集中在社区爱好者自发组织的一些文体活动方面，而在环境与治安、社区服务、民主自治等对于社区建设和管理十分重要的领域，参与度还不足。
三是参与渠道不畅。调查资料显示，一些发育比较好的社区，其居民参与意识有所提高，82.8%的居民表示将积极参与社区活动。但由于居民参与社区事务的渠道相对单一，规范性不足，即使有较高的参与意愿，由于受参与途径、方式的影响，实际参与率不足。
（三）社区社会服务的质量还有待进一步提高
近几年来，湖南社区服务蓬勃开展，但是社区公共服务供给依然不足，居民高品质的服务需求凸现了社区服务有待进一步加强。具体反映在：
一是社区公共服务滞后。随着生活水平的不断提高，新时期社区居民对于医疗卫生、治安调解等社区公共服务关注度逐步提高，相比之下此类服务却明显滞后。根据调查问卷数据，57.4%的社区居民要求加强再就业服务，26.2%的居民要求增强治安保卫及纠纷调解，35.2%的居民要求加强卫生及保健服务。另外，社区服务需求的随机性比较大，居民期待早日建立人性化服务机制，社区作息时间目前已无法适应这种状况。 二是社区公共服务的专业性有待提高。大部分社区公共服务主要集中在浅层次项目，服务质量不高，专业水准参差不齐。以调查问卷情况为例，38.5%的居民要求提高社区公共服务的专业水平，28.9%的居民要求提高服务质量。
三是非营利组织参与社会服务不足。非营利组织在社区的社会服务中有着巨大的潜力。但湖南社区非营利组织发展缓慢，参与社区事务较少，且权益、服务和救助类组织数量不多，普遍存在结构不合理，行政依赖性强、内部机制不完善等问题。调查问卷显示，39.4%的居民认为社区非营利组织“没有参与或不清楚是否参与”本社区事务，36.9%的居民认为社区非营利组织对于社区建设和发展“未发挥作用或不清楚是否发挥作用”。
（四）社区工作队伍还不适应加强和创新社会管理的时代需要
社区工作队伍是社区事务的组织者和协调者，是城市社区管理的中坚力量，这次队伍的素质将直接影响到社区社会管理的质量和水平。根据实际调查反应的数据来看，湖南城市社区工作队伍亟须得到加强。
一是整体素质不高。在此次调查的社区工作人员中，年龄在40周岁以上的人员占27.7%，大学本科以下学历占到80%，其中高中及以下学历占到总人数的18.5%。与此同时，社区工作人员专业知识匮乏、业务水平偏低也是整体素质不高的另一表现，调查中发现16.2%的被调查社区工作者把“缺乏专业技能”作为社区当前最大的困难，54.6%被调查社区工作者要求加强专业培训。
二是专业人才入聘渠道狭窄。据居民反映，相当部分社区工作人员是通过行政任命以及其他安置形式进入社区居委会，问卷调查结果也显示，接近一半的被调查社区工作者以非选举程序进入社区，其结果导致社区居委会规模不断扩张，专业人才入聘率低，服务管理整体素质难以提升。
三是社区工作队伍稳定性有待增强。在长沙、株洲、岳阳等地的调查发现，社区工作者任期的长短，会直接影响社区项目、工作的进展，75.4%的被调查社区工作者认为社区居委会每届任期应为5年或以上，以便社区工作有序承接。
（五）社区居民对社区归属感的缺乏是创新社会管理的短板
社区归属感是指社区居民把自己归入某一地域人群集合体的心理状态，这种心理既有对自己社区身份的确认，也带有个体的感情色彩，主要包括对社区的投入、喜爱和依恋等情感。这种归属感是社区居民积极参与社区建设和管理的情感基础。在城市化加快发展的背景下，城市社区已经不同于传统意义上的“熟人小区”，成为由“陌生人”组成的社区，对这种由“陌生人”组成的社区而言，其吸引力和凝聚力的来源就是社区居民对各自所在社区的归属感。据学者研究，我国城市居民的社区归属感直接来自于他们从社区日常生活中所感受到的满足感，这对他们社区归属感的形成起着决定性作用。而社区质量又是促进人们社区满意的根本原因，也是增强人们社区归属感的最终力量。[1]湖南正处于城市化加速发展的阶段，由于市场的日益繁荣，物业服务、家政服务、家电等售后服务、各种应急服务、托儿及养老服务，甚至快递、开锁等服务，几乎覆盖了家庭生活的方方面面，使得城市居民的正常生活能够得到基本满足，社区居民可以绕开社区服务而同样能够正常生活，社区居民与社区功能的发挥似乎关系不大。与此同时，城市社区还普遍存在居民流动性强、居民的深入交往难、居民的交往容易淡化等问题，所以社区居民对社区的归属感比较弱，这是制约社区居民积极参与社区管理，发挥社区在社会管理创新中积极作用的短板。
三、创新湖南城市社区建设和管理的对策
（一）逐步完善“多元共治”的善治格局
全面梳理社区工作，合理划分城市社区党组织、居委会、服务站的职责任务，细化具体工作和服务内容。完善社区党组织牵头、居委会和服务站参加的例会制度；建立健全以社区党组织为核心，居民委员会以及其他社区自治组织、业主委员会、物管公司、社区代表联络员（即社区准人大代表）多方参与的社区联席会议制度，研究讨论社区社会管理中的重大问题和事项，协调沟通相关工作，尤其抓好以下四个着力点，推动社区“多元共治”善治格局的建立和完善。
1.深入推进政府职能转变。在我国基本完成了从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的现阶段，基层政府应该从微观的经济活动中退出来，整合和增强社会管理的职能。
一是要切实转变基层政府职能。城市区（街道）和乡镇一级的基层政府应该加快调整职能，把工作重心转移到社会管理和公共服务上来，把经济职能剥离出来，交由上一级政府处理。让基层政府不再有经济指标的压力，全身心地投入到社会管理和公共服务中去，使社区与基层政府发生的互动被限制在社会管理和公共服务领域。
二是要把公共服务尽量下沉到社区。政府的社会管理和服务事务要按照“费随事转、权随责走”的原则下沉到社区，把社区服务站建设好，把公共服务送到居民的身边。通过严格设定专职岗位、规范工作流程和管理制度等，逐步实现社区居委会和社区服务站的分设，强化社区服务站的政务服务职能。
三是要规范政府部门与社区自治组织的关系。加紧落实《湖南省关于进一步加强社区党建和社区建设的意见》，进一步理顺政府部门和社区组织的关系，逐步理清社区自治组织承担的行政事务，规范政府部门设置的各类行政考核活动，对凡属于基层人民政府及其职能部门、街道办事处职责范围内的事项，不得转嫁社区居委会。市、区（县）各部门进入社区工作，应由市、区（县）社区建设指导委员会（领导小组）分级审批。各部门经审批允许进入社区的事项，在坚持“权随事转、费随事转、事费配套”原则下，明确授权内容、对象、权限、时限和拨付的经费。通过基层政府职能的调整，让城市社区从受到的行政束缚中解脱出来，成为一种相对独立、充满活力，与基层政府有着明显分界的社会实体。
2.积极发展各类社区社会组织。社会组织是现代社会社会管理的重要一级，没有充分发育的各类社会组织，就不可能让城市社区的社会管理取得新的突破。
一是不断强化社区居委会引领社区自治的功能。要做实社区居民代表大会和社区议事会，组织居民开展民主自治；推行社区“准人大代表”机制，实现社情民意的有效傳递；扩大社区直选范围，强化新型社区自治组织保证；鼓励社区居委会扶持和发展其他社区自治组织，壮大自治组织队伍。 二是要规范好人民团体在社区的规范运作。要按照相应《章程》完善妇联、共青团等人民团体在社区的组织机构，赋予其一定的责任，规范其行为，为其发挥作用搭建平台，创造机会，找准着力点，发挥其在社区社会管理中的积极作用。
三是大力培育其他社区自治组织。创新群众团体社区备案登记制度，切实解决社团登记难问题。加大财政支持力度，通过项目征集、项目引领及购买性、委托性、奖励性等促进机制，对社区自治组织实行分类扶持。设立专项发展资金，对于权益、服务等急待扶持类自治组织，划拨专项开办和工作经费。落实税收优惠政策，对公益救济性捐赠实施税前扣除，对符合条件的社会组织，按规定给予税收政策支持。
3.进一步规范开发商和物业公司的行为。要明确开发商作为社区建设主体的社会责任，包括提供社区办公用房、建设期流动人口管理、房屋购买方资料初次收集等责任，并缴纳一定项目建设和管理的社区保证金。要建立项目开发审批和监管关口前移的机制，赋予社区审批和监管投票权，充分尊重和保障社区居民权益。进一步发挥物业管理公司的社会管理功能，扩大物管工作范围。将出租屋管理、小区治安管理等公共事务划入物管公司的业务范围，由政府予以资金补贴。探索建立社区建设责任评价体系，物管公司在办理企业营业执照年检或资质等级的核定时，相关的社区居委会应该签署意见。
4.探索建立保障社区正常运转的财务保障机制。社区“多元共治”格局的正常运转需要必要的经费保障，应该适应创新社会管理的需要，探索建立新的财务保障机制。
一是确保社区经费保障的法制化。省政府应加快推动相关政策的出台，明确省、市、区级对社区的财政投入或补贴的具体标准和方式，规范投入模式；实行收入增长共享，以每年财政收入增长比例，相应增长社区财政投入幅度。
二是要实行税收增量比例返还制度。以社区为单位，以目前提供的税收和财政下拨的经费为基数，将每年新增加的创税部分按比例返还。
三是交还社区财务权。各社区建立银行独立账户，将区、街道匹配的财政经费拨款直接划入社区，实行定期财务审计。
四是实行事权和财权相统一。严格执行“费随事转”，按照“收支两条线”制度，实现“条费转块”。
（二）加快健全社区社会服务的体制机制
完善的社会服务是社区建设的重要内容。积极推进社区公共服务，建立完善以政府主导、社会组织和企事业单位广泛参与的公共服务提供机制，推进社区医疗、治安、就业等公共服务的全覆盖。
1.政府要履行好为社区提供公共服务的基本职能。
一要把民生需求的满足作为提供公共服务的出发点和落脚点。整合政府的公共服务资原，推进公共服务的重心下沉到乡镇（街道）和社区，重点开展面向老年人、儿童、残疾人、贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务。深化服务内容，强调跟踪服务深入化、服务指导全程化，积极推行细分化、人性化服务。
二要积极落实政府购买服务机制。以社区需求为引导，将经济普查、民间调解、社区居家养老等公共服务项目，按内容划分为事务、管理、服务等类别，引入社区公益组织、专业合作经济组织，以“以项目为导向，以契约为制约”的管理方式，积极推进政府向非政府组织出资购买服务工作的开展。建立科学的考核评价指标体系，逐步完善政府购买服务机制。
三要推进社区社会服务的均等化。要把实现城乡统筹和区域协调发展的战略落实在对城镇社区公共服务的均等化配置中去，使不同社区居民享受社会服务水平的差距逐步缩小。在社区内部，要逐步打破外来（流动）人口享受公共服务的差别化待遇，切实维护外来（流动）人口的合法权益，使教育、医疗、社会保障等各种必要的社会服务均等化到位。
2.挖掘社会力量参与提供社区公共服务的巨大潜力。
一要增强社區自治组织提供社会服务的能力。社区自治组织要把提供社会服务作为主要任务，协助政府把公共服务落到实处，并发挥主观能动性，增强为社区居民提供公共服务的能力和水平。
二是要为商业性社会组织参与公共服务提供平台。要将社区商业基础性规划纳入城市建设规划，按照“便民利民”目标布局社区商业设施。按照政府引导、企业投入、市场运作的原则，鼓励社会力量兴办社会服务，开办银行、邮政、商业等网点，大力发展商业性便民利民服务，建立健全服务体系。重点发展社区示范超市、示范经营网点等，建设便利生活服务圈，提高品质和社会信誉，让社区居民愿意就近消费，给社区居民提供实实在在的方便。
三是积极鼓励开展社区志愿互助服务。建立推广以志愿服务“时间银行”为代表的激励机制，鼓励驻区机关、企事业单位工作人员和广大干部群众积极参与社区志愿服务队伍。志愿服务以紧密贴近社区居民需求为目标，采取结队帮扶、一对一、一对多、多对一等多种方式，以示范推广、全面推开等形式，重点向低收入和贫困人群倾斜，探索志愿与低偿补助相结合的新模式，有序推进社区志愿服务工作。
3.创新社区社会服务方式。根据不同社区居民的实际需要，创新服务方式。
一是试点建立社区基础信息库。按照一户一档模式，从家庭成员构成到每个人可能需要的潜在服务需求一一建档，形成涵盖全区居民的基础信息库，时时实现数据更新，详细了解社区居民各种服务需求。结合“数字湖南”战略，充分利用网络技术，在有条件的城市推广长沙部分城区试点的社区服务“网格化管理”模式，实现社区服务的精细化、个性化。
二是构建便民服务新体系。以便民服务热线为主，不断拓展便民服务项目，积极与社区服务公司开展合作，建议推行“政府+服务公司”的社区服务运行模式，全方位推进低偿化的便民服务新体系。
三是实行社区错时上班制。要充分认识社区是居民生活休憩的家园，在社区服务的时间安排上更加方便居民。每日安排1至2名工作人员上“错时班”，午间不休息，公休日安排工作人员值班办公，彻底解决居民以前只能在工作时间到社区办事的难题。
（三）逐步壮大专业化、职业化的社区工作者队伍
建设一支高素质的社会管理人才队伍，实现社会管理的专业化和职业化是创新社会管理的重要举措，是建设新型城市社区的重要内容和客观需要。 1.明确社区工作人员身份和待遇。
针对当前社区岗位留不住优秀人才的现实问题，省政府应加快出台《湖南省社区工作者管理办法》，进一步明确社区工作者的身份待遇等基本问题，建议将社区服务站的工作人员定性为政府雇员，实行公开招录，工作待遇参照公务员管理，考核主体以职能部门和社区居民为主，推行岗位述职和民主评议方式。社区居委会工作人员定性为社会工作者，以社区选举和政府统一选聘专业社会工作者两种录入形式，待遇享受同等职级的公务员薪酬，考核主体为社区居民。
2.规范社区工作者管理。
一要妥善定岗定编。要根据社区规模，明确各种类型社区工作者的配备标准，严格控制社区岗位职数。建议社区规模在1000～2000户以内，社区居委会和社区服务站配备工作人员分别不超过5人、3人，2000～3000户社区居委会和社区服务站工作人员配备不超过7人、5人，总体规模宜控制在3500户以内。
二要切实规范管理。按照专业化、职业化要求，通过在岗培训、转岗安排等方式，逐步实现社区工作队伍的规范管理。对于不适合社区岗位要求的人员，进行有序置换，对于同一岗位不同职级、待遇的管理行为，进行有序规范和统一。
三要增强岗位稳定性。建议社区居委会任职期限延长至5年，保持社区岗位的稳定性。
3.提高社区工作者的专业化水平。
一要加快落实“一社区一名大学生”计划。不断改善社区工作人员专业化结构。严格社区服务站工作人员的招录标准，其中年龄控制在40岁以下，学历为大专以上，具有相关服务经验。
二要实行社区工作者全员培训。建立3年一度轮训制度，明确培训时间和内容。鼓励和引导我省社区工作者参加国家社会工作者职业水平考试，取得职业水平证书的将给予每月定额补助，争取2015年全省社会工作者资格考试合格率达30%，到2020年争取80%的社区上岗工作者持有此类资格证书。
三要提高社区工作者的待遇。经济上要增加社区工作者的收入，政治上要在公务员录用、干部选拔等方面给予优待。
（四）加强以增强社区归属感和凝聚力为宗旨的文化建设
社区文化是社区居民在共同生活实践中逐步形成的，具有区域性、群众性等特点的文化，包括社区意识、社区情感、社区人文环境等。加强社区文化建设，除了能够提高社区居民的思想道德素质、科学文化素质、身体素质，满足人民群众日益增长的精神文化需求外，更重要的是能够促進社区居民的相互了解，增强彼此的信任。新型社区是一个由“陌生人”组成的社会共同体，同一社区居民构成越来越复杂，人们可能具有不同的职业、来自不同的阶层，甚至是暂居社区的流动人口，由于没有“单位制”条件下一起工作的交流机会，同一社区的居民基本上是“老死不相往来”。同时，由于城乡社区之间社会流动的加快，社区新成员还面临着有效融入社区的问题。只有通过文化的形式才能把社区居民凝聚起来，增强对社区的归宿感。
1.加强社区文化基础设施建设。社区文化重在建设。要把社区文化建设提上重要的议事日程，统筹规划社区文化设施建设，加大社区文化基础设施建设力度，尤其要建设好社区文化中心。整合社区文化资源，争取社会的广泛支持，走“共建、共享”之路，发挥住社区单位在文化活动中的积极作用。
2.大力支持群众性的文化活动。社区要配备有文艺专长，热心于社区文化事业的专职工作人员，参与社区各类文艺团体的管理工作。政府要把为社区培训文艺人才作为公共文化服务体系建设的重要组成部分，经常组织社区文艺骨干进行培训，使之成为社区文化活动的主力军和社区文化活动的带动人。支持社区居民自发的群众性文化活动。
3.致力于培育社区的文化特色。每一个社区应根据本社区的地理位置、人员构成、文化层次等，创建本社区文化活动的品牌，形成本社区文化建设的特色。在内容和形式上要坚持以人为本、与时俱进，从社区实际和居民需求出发，丰富活动内容，创新活动载体，增强社区居民的认同度和参与的积极性。