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摘要：城乡统筹要求协调农村与城市之间的关系，使得农村居民与城市居民一样，享有平等的社会保障权利、均等化的公共服务。但目前包括苏北地区在内的很多地方在推行城乡统筹政策时，违背农民意愿，强迫农民集中居住，引发“被上楼”现象。为了解决这个问题，应通过完善土地征收制度和城乡建设用地增减挂钩等制度的实施来保护农民的土地权利。
关键词：城乡统筹；土地权利；集中居住；宅基地
随着城市化进程的加快，农村向城市发展的趋势日益明显，农民集中居住区的规模不断扩大。在苏北地区，地方政府为推行城乡统筹而强迫农民集中居住于高层建筑是当前农村普通而又严重的社会现象，这种做法直接侵害了农民的宅基地使用权和土地财产权。文章通过对“被上楼”农民土地权利的分析，提出一些可行的建议来保护农民的土地权利。
一、城乡统筹发展与农民集中居住
（一）城乡统筹政策的提出及其实施
随着社会经济的发展和进步，我国城市和农村之间的互动与联系越来越紧密，很多地方政府鼓励城市带动农村，农村辅助城市，追求政治、经济、文化和社会多方面共同繁荣，共同进步，我们称之为“城乡统筹”。
城乡统筹是当今社会发展的基本要求，要坚持以人为本，协调农村与城市居民，使得农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样，享有平等的权利、均等化的公共服务、同质化的生活条件。然而，现阶段我国的很多地方借城乡统筹发展之名，强制农民集中上楼居住等，严重损害了农民的土地权利，使得城乡统筹下农民土地权利的矛盾冲突加大。
所谓“农民集中居住”，就是在城乡统筹背景下，在一定地理环境和社会环境下，自然村的农民集中起来，统一规划居住环境的过程。从本质上看，这一政策是对整个农村自然资源和社会资源系统的重新整合，其目的是实现农村资源的合理配置，以适应社会主义市场经济建设、社会主义基层民主政治建设、社会主义文化建设和社会建设。但是由于现实中，部分地区急于完成任务，强迫农民集中起来居住，又将此俗称为农民“被上楼”。
（二）农民因“被上楼”而集中居住，其土地财产权受到侵犯
所谓“宅基地”，顾名思义，就是农民用以建造住房的那部分土地。1962年，宅基地正式由“农民私有”变为“集体所有”。但是，由于农民的房屋建筑在宅基地上，农民实际占有并支配这些宅基地。宅基地作为一种不动产，一直被农民视为自己的家产。
宅基地使用权是农村集体经济组织成员依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，自主利用该土地建造住房及其附属设施的用益物权。《物权法》第13章以专章的形式加以规定，使农民的这一权利得到保障。
以江苏省为例，从25万个自然村变成4万个集中居住点，“集中居住”到底能带来什么？据江苏省建设厅村镇办负责人计算，江苏近4000万农村人口分布在近25万个自然村，如果新的镇村布局规划实施后，据理论测算，全省可节地约400万亩以上。
根据《物权法》的规定，宅基地使用权是农民自己的资产，政府停止审批宅基地，强行推进集中居住，只给房屋进行补偿，对宅基地不给补偿，或者补偿很少，这损害了自己的利益，也违反了中央有关农村土地征用和房屋拆迁的政策。这就是当前农民之所以认为是“被上楼”的矛盾焦点，而在江苏省，苏北地区的矛盾相比之下尤为突出。
二、苏北地区农村集中居住政策的实施现状及问题
（一）总体情况
在苏北地区，集中居住政策的代表地有宿迁市、连云港市、徐州市，以宿迁市为例，根据省委省政府的统一部署，宿迁市开始实施新农村集中居住点与康居示范村创建工作多年，逐步迁并成具有一定规模、功能基本齐备的新农村集中居住点。到2011年底，全市启动建设100个康居示范村、农村集中居住点66个，已新建农民住宅16781户，涌现出一批质量品位较高、村庄特色明显、基础配套较好、环境整洁优美的康居示范村典型。不仅宿迁市如此，整个苏北地区现如今都已基本较好完成集中居住任务。
（二）存在的问题
1.侵犯了农民的宅基地使用权、土地财产权
在实施集中居住政策时，主要有两个工作：拆迁和补偿。但是，当地政府只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿，对宅基地则不予补偿或补偿很少，这就严重侵犯了农民的合法财产权。从而很容易激起民愤，或者引发各种争议，就如邳州的邳县经常因为宅基地问题而发生血案，对社会秩序也造成一定影响。
我们通过调查得知，有33.9%的农民选择普遍发生宅基地纠纷事件，说明该地区因为宅基地問题而引发纠纷事件的几率已经很大了，在宅基地方面的矛盾很激烈，苏北地区关于农民“被上楼”问题需要当地相关部门高度重视。关于宅基地征收之后被用于建设什么，村民给我们的答案是：集中居住小区建设、城市建设和房地产开发建设。政府以集约利用土地为名，违背农民意愿，强行开展集中居住活动，然后将多出的土地转换为建设用地指标，出现了为满足城市建设用地的需求而盲目扩大农民集中居住的倾向。这不仅脱离了农民集中居住的根本目的，也侵犯了农民的宅基地权益。
2.农民“被上楼”之后，不便于农耕，生活成本提高
由于大部分地方还存在种地的农民，集中居住之后的农具、牲畜、拖拉机如何安放，集中居住地离承包地距离较远不方便。搬进安置小区后，由于对农民的家庭条件的忽视，造成其生活成本增加，经济权益和社会保障又有所缺失，有些农民甚至因此减少了收入。
3.集中居住区基础设施不够完善，住房设计不够合理
由于目前的集中居住区还处在不断地建设过程中，很多设施虽然已经建成，但无法立即投入使用。例如，黄徐村的一些道路上路灯很多，但未通电，没有能给夜间照明带来便利。此外，两个村子的大部分精力都放在了房屋建设上，医务室、健身设施、活动室的建设还有待加强，针对农民的学习培训、文体活动的数量、质量有待提高。
4.集中居住政策实施过程中，拆迁与补偿不合理
（1）有些地方法律手续不齐全。农民在“被上楼”过程中失去了合法取得的宅基地的使用权，新搬进的楼房又无法取得合法的产权，并且在实施过程中一直没有拆迁协议。 （2）土地调整难且征地拆迁补偿难落实。关于土地征收制度的调查中，我们从最后的数据得知，有52.5%的农民选择了“一般”，他们认为政府只是勉强地完成了集中居住，甚至有20.8%的农民选择了“不好”，他们认为补偿金和加盖新房都没有得到落实。目前宿迁市各县区虽然对农民进入集中居住点给予一定的补偿或优惠政策，但对农民腾退的建设用地都没有统一的补偿政策，也没有制定规范的进城农民房屋拆迁激励引导政策。农民拆旧房建新房缺少政策或资金引导，很大程度上影响了农民进入集中居住点建设。
5.缺乏民主决策，农民参与度不高
地方政府无视农民意愿，对农民的补偿不到位，造成农民对政府的不信任加剧。这是集中居住政策在今天依然矛盾多多的根本原因。在问到当地农民对该地的“集中政策”实施情况的认识和理解时，有35.7%的人选择了“缺乏统筹规划，一味向城市看齐”，18.0%的人选择了“无视农民意愿”，说明了农民的参与度很低，這大大阻碍了集中居住的建设进程。
三、解决对策
基于农民“被上楼”现象使得农民的一些基本权利得不到保障，所以笔者从以下几个方面提出一些解决对策。
（一）完善城乡建设制度
在“被上楼”过程中，农民财产权遭到侵害。就业权和社会保障权难以得到保障。直接原因在于相关制度设计得不合理。因此在规范层面上，完善相关制度就成为首当其冲的对策。首先，要完善征收制度。农民“被上楼”的过程中，总是伴随着房屋征收，还可能会涉及集体土地所有权征收。其次，要重新审视现行的城乡建设用地增减挂钩制度。在国有建设用地指标十分紧张的情况下，城乡建设用地增减挂钩实为迫不得已的权宜之计。但在实践中却沦为一些地方政府增加本级财政收入，即“赚钱”的工具。
（二）依法执行宅基地政策，保障农民权益
从对苏北地区的调查看，在城市化和新农村建设的过程中，保障农民宅基地应有的权益，同时促进更有效地利用土地，是当前必须重视和迫切需要解决的问题。国内一些发达地区正在探索的由村集体牵头，对农村宅基地进行整理、开发和置换的做法，有利于集约利用土地，提高土地效益；有利于缓解工业化、城镇化进程中的土地供需矛盾，拓展产业发展空间；有利于居民居住向城镇集中，推进农村城市化、农民市民化进程。另外，完善农村宅基地用地登记制度。
（三）促进农业发展，增加农民收入
加快农业产业化进程，不断增强农民集中居住点建设的物质基础。一是要学习和借鉴走在前面的地方的经验。二是注意发挥本地特色。三是进一步加大对农民的培训，搞好农村劳动力转移工作，扩大农民的就业门路，切实增加农民收入，为农民集中居住提供有力经济支撑。
（四）创新集中居住建设，完善生活设施
创新集中居住点建设管理，形成“农民自主、多方帮扶”的长效机制。在区域城市化快速发展的时代背景下，还必须站在长远发展的高度，打破村域界限，加大中心镇建设以便容纳更多的农村居民集中，同时完善集中居住点的基础设施建设及配套服务，不断提高农民生活质量。
（五）土地征收等多项制度民主、公开化
政府应该让决策和制度都公开化，多听取村民的意见，经村民会议讨论再决定。另一方面，应当确认和保护农民有自主选择生活方式的权利，而不仅仅是为了完成任务，逼迫农民“上楼”，要让农民自愿选择。
四、结语
苏北地区的集中居住情况从整体来说是不错的，但是农民的“上楼”意愿并不是很高，需要长时间计划和实施来完善，从而顺应当今城市和农村统筹协调发展。当然，不止在江苏，甚至全国都应注意对农民宅基地方面的法律保护，只有这样，才能真正解决好农民问题，才能真正完成社会主义新农村建设。
参考文献：
1.王巨祥，叶艳，余涛等.积极稳妥地推进农民适度集中居住[J].江苏农村经济，2007（3）.
2.张金明，陈利根.农民集中居住的意愿、影响因素及对策研究——以江苏省江都市为例[J].农村经济，2009（10）.
3.李鹏，罂忠琼.基于层次分析法的农民集中居住满意度研究——以南京、常州、镇江为例.安徽农业科学，2010（10）.
4.贾燕，李钢，朱新华等.农民集中居住前后福利状况变化研究——基于森的“可行能力”视角[J].农业经济问题，2009（2）.
5.李鹏，瞿忠琼.新农村建设下农民集中居住满意度的调查与研究——以常州、镇江、南京为例[J].江西农业学报，2010（2）.
6.常晓红.江苏：“农民集中居住”得失[J].财经，2006（24）.
7.郑风田，傅晋华.农民集中居住：现状、问题与对策[J].农业经济问题，2007（9）.
8.王鹏翔，黄娜.推进农民集中居住的深层思考[J].浙江经济，2007（6）.
9.卢向虎，杨延梅.农村宅基地土地整理的再思考[J].农村经济，2005（6）.
10.刘丹，陈赢.农村宅基地置换模式及其效益评估——基于江西的调查和农户视角[J].湖南农业大学学报，2009（4）.
*本文受南京农业大学国家创新项目《城乡统筹下的农民土地权利保护研究》的资助。
（作者单位：南京农业大学人文学院）
关键词：城乡统筹；土地权利；集中居住；宅基地
随着城市化进程的加快，农村向城市发展的趋势日益明显，农民集中居住区的规模不断扩大。在苏北地区，地方政府为推行城乡统筹而强迫农民集中居住于高层建筑是当前农村普通而又严重的社会现象，这种做法直接侵害了农民的宅基地使用权和土地财产权。文章通过对“被上楼”农民土地权利的分析，提出一些可行的建议来保护农民的土地权利。
一、城乡统筹发展与农民集中居住
（一）城乡统筹政策的提出及其实施
随着社会经济的发展和进步，我国城市和农村之间的互动与联系越来越紧密，很多地方政府鼓励城市带动农村，农村辅助城市，追求政治、经济、文化和社会多方面共同繁荣，共同进步，我们称之为“城乡统筹”。
城乡统筹是当今社会发展的基本要求，要坚持以人为本，协调农村与城市居民，使得农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样，享有平等的权利、均等化的公共服务、同质化的生活条件。然而，现阶段我国的很多地方借城乡统筹发展之名，强制农民集中上楼居住等，严重损害了农民的土地权利，使得城乡统筹下农民土地权利的矛盾冲突加大。
所谓“农民集中居住”，就是在城乡统筹背景下，在一定地理环境和社会环境下，自然村的农民集中起来，统一规划居住环境的过程。从本质上看，这一政策是对整个农村自然资源和社会资源系统的重新整合，其目的是实现农村资源的合理配置，以适应社会主义市场经济建设、社会主义基层民主政治建设、社会主义文化建设和社会建设。但是由于现实中，部分地区急于完成任务，强迫农民集中起来居住，又将此俗称为农民“被上楼”。
（二）农民因“被上楼”而集中居住，其土地财产权受到侵犯
所谓“宅基地”，顾名思义，就是农民用以建造住房的那部分土地。1962年，宅基地正式由“农民私有”变为“集体所有”。但是，由于农民的房屋建筑在宅基地上，农民实际占有并支配这些宅基地。宅基地作为一种不动产，一直被农民视为自己的家产。
宅基地使用权是农村集体经济组织成员依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，自主利用该土地建造住房及其附属设施的用益物权。《物权法》第13章以专章的形式加以规定，使农民的这一权利得到保障。
以江苏省为例，从25万个自然村变成4万个集中居住点，“集中居住”到底能带来什么？据江苏省建设厅村镇办负责人计算，江苏近4000万农村人口分布在近25万个自然村，如果新的镇村布局规划实施后，据理论测算，全省可节地约400万亩以上。
根据《物权法》的规定，宅基地使用权是农民自己的资产，政府停止审批宅基地，强行推进集中居住，只给房屋进行补偿，对宅基地不给补偿，或者补偿很少，这损害了自己的利益，也违反了中央有关农村土地征用和房屋拆迁的政策。这就是当前农民之所以认为是“被上楼”的矛盾焦点，而在江苏省，苏北地区的矛盾相比之下尤为突出。
二、苏北地区农村集中居住政策的实施现状及问题
（一）总体情况
在苏北地区，集中居住政策的代表地有宿迁市、连云港市、徐州市，以宿迁市为例，根据省委省政府的统一部署，宿迁市开始实施新农村集中居住点与康居示范村创建工作多年，逐步迁并成具有一定规模、功能基本齐备的新农村集中居住点。到2011年底，全市启动建设100个康居示范村、农村集中居住点66个，已新建农民住宅16781户，涌现出一批质量品位较高、村庄特色明显、基础配套较好、环境整洁优美的康居示范村典型。不仅宿迁市如此，整个苏北地区现如今都已基本较好完成集中居住任务。
（二）存在的问题
1.侵犯了农民的宅基地使用权、土地财产权
在实施集中居住政策时，主要有两个工作：拆迁和补偿。但是，当地政府只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿，对宅基地则不予补偿或补偿很少，这就严重侵犯了农民的合法财产权。从而很容易激起民愤，或者引发各种争议，就如邳州的邳县经常因为宅基地问题而发生血案，对社会秩序也造成一定影响。
我们通过调查得知，有33.9%的农民选择普遍发生宅基地纠纷事件，说明该地区因为宅基地問题而引发纠纷事件的几率已经很大了，在宅基地方面的矛盾很激烈，苏北地区关于农民“被上楼”问题需要当地相关部门高度重视。关于宅基地征收之后被用于建设什么，村民给我们的答案是：集中居住小区建设、城市建设和房地产开发建设。政府以集约利用土地为名，违背农民意愿，强行开展集中居住活动，然后将多出的土地转换为建设用地指标，出现了为满足城市建设用地的需求而盲目扩大农民集中居住的倾向。这不仅脱离了农民集中居住的根本目的，也侵犯了农民的宅基地权益。
2.农民“被上楼”之后，不便于农耕，生活成本提高
由于大部分地方还存在种地的农民，集中居住之后的农具、牲畜、拖拉机如何安放，集中居住地离承包地距离较远不方便。搬进安置小区后，由于对农民的家庭条件的忽视，造成其生活成本增加，经济权益和社会保障又有所缺失，有些农民甚至因此减少了收入。
3.集中居住区基础设施不够完善，住房设计不够合理
由于目前的集中居住区还处在不断地建设过程中，很多设施虽然已经建成，但无法立即投入使用。例如，黄徐村的一些道路上路灯很多，但未通电，没有能给夜间照明带来便利。此外，两个村子的大部分精力都放在了房屋建设上，医务室、健身设施、活动室的建设还有待加强，针对农民的学习培训、文体活动的数量、质量有待提高。
4.集中居住政策实施过程中，拆迁与补偿不合理
（1）有些地方法律手续不齐全。农民在“被上楼”过程中失去了合法取得的宅基地的使用权，新搬进的楼房又无法取得合法的产权，并且在实施过程中一直没有拆迁协议。 （2）土地调整难且征地拆迁补偿难落实。关于土地征收制度的调查中，我们从最后的数据得知，有52.5%的农民选择了“一般”，他们认为政府只是勉强地完成了集中居住，甚至有20.8%的农民选择了“不好”，他们认为补偿金和加盖新房都没有得到落实。目前宿迁市各县区虽然对农民进入集中居住点给予一定的补偿或优惠政策，但对农民腾退的建设用地都没有统一的补偿政策，也没有制定规范的进城农民房屋拆迁激励引导政策。农民拆旧房建新房缺少政策或资金引导，很大程度上影响了农民进入集中居住点建设。
5.缺乏民主决策，农民参与度不高
地方政府无视农民意愿，对农民的补偿不到位，造成农民对政府的不信任加剧。这是集中居住政策在今天依然矛盾多多的根本原因。在问到当地农民对该地的“集中政策”实施情况的认识和理解时，有35.7%的人选择了“缺乏统筹规划，一味向城市看齐”，18.0%的人选择了“无视农民意愿”，说明了农民的参与度很低，這大大阻碍了集中居住的建设进程。
三、解决对策
基于农民“被上楼”现象使得农民的一些基本权利得不到保障，所以笔者从以下几个方面提出一些解决对策。
（一）完善城乡建设制度
在“被上楼”过程中，农民财产权遭到侵害。就业权和社会保障权难以得到保障。直接原因在于相关制度设计得不合理。因此在规范层面上，完善相关制度就成为首当其冲的对策。首先，要完善征收制度。农民“被上楼”的过程中，总是伴随着房屋征收，还可能会涉及集体土地所有权征收。其次，要重新审视现行的城乡建设用地增减挂钩制度。在国有建设用地指标十分紧张的情况下，城乡建设用地增减挂钩实为迫不得已的权宜之计。但在实践中却沦为一些地方政府增加本级财政收入，即“赚钱”的工具。
（二）依法执行宅基地政策，保障农民权益
从对苏北地区的调查看，在城市化和新农村建设的过程中，保障农民宅基地应有的权益，同时促进更有效地利用土地，是当前必须重视和迫切需要解决的问题。国内一些发达地区正在探索的由村集体牵头，对农村宅基地进行整理、开发和置换的做法，有利于集约利用土地，提高土地效益；有利于缓解工业化、城镇化进程中的土地供需矛盾，拓展产业发展空间；有利于居民居住向城镇集中，推进农村城市化、农民市民化进程。另外，完善农村宅基地用地登记制度。
（三）促进农业发展，增加农民收入
加快农业产业化进程，不断增强农民集中居住点建设的物质基础。一是要学习和借鉴走在前面的地方的经验。二是注意发挥本地特色。三是进一步加大对农民的培训，搞好农村劳动力转移工作，扩大农民的就业门路，切实增加农民收入，为农民集中居住提供有力经济支撑。
（四）创新集中居住建设，完善生活设施
创新集中居住点建设管理，形成“农民自主、多方帮扶”的长效机制。在区域城市化快速发展的时代背景下，还必须站在长远发展的高度，打破村域界限，加大中心镇建设以便容纳更多的农村居民集中，同时完善集中居住点的基础设施建设及配套服务，不断提高农民生活质量。
（五）土地征收等多项制度民主、公开化
政府应该让决策和制度都公开化，多听取村民的意见，经村民会议讨论再决定。另一方面，应当确认和保护农民有自主选择生活方式的权利，而不仅仅是为了完成任务，逼迫农民“上楼”，要让农民自愿选择。
四、结语
苏北地区的集中居住情况从整体来说是不错的，但是农民的“上楼”意愿并不是很高，需要长时间计划和实施来完善，从而顺应当今城市和农村统筹协调发展。当然，不止在江苏，甚至全国都应注意对农民宅基地方面的法律保护，只有这样，才能真正解决好农民问题，才能真正完成社会主义新农村建设。
参考文献：
1.王巨祥，叶艳，余涛等.积极稳妥地推进农民适度集中居住[J].江苏农村经济，2007（3）.
2.张金明，陈利根.农民集中居住的意愿、影响因素及对策研究——以江苏省江都市为例[J].农村经济，2009（10）.
3.李鹏，罂忠琼.基于层次分析法的农民集中居住满意度研究——以南京、常州、镇江为例.安徽农业科学，2010（10）.
4.贾燕，李钢，朱新华等.农民集中居住前后福利状况变化研究——基于森的“可行能力”视角[J].农业经济问题，2009（2）.
5.李鹏，瞿忠琼.新农村建设下农民集中居住满意度的调查与研究——以常州、镇江、南京为例[J].江西农业学报，2010（2）.
6.常晓红.江苏：“农民集中居住”得失[J].财经，2006（24）.
7.郑风田，傅晋华.农民集中居住：现状、问题与对策[J].农业经济问题，2007（9）.
8.王鹏翔，黄娜.推进农民集中居住的深层思考[J].浙江经济，2007（6）.
9.卢向虎，杨延梅.农村宅基地土地整理的再思考[J].农村经济，2005（6）.
10.刘丹，陈赢.农村宅基地置换模式及其效益评估——基于江西的调查和农户视角[J].湖南农业大学学报，2009（4）.
*本文受南京农业大学国家创新项目《城乡统筹下的农民土地权利保护研究》的资助。
（作者单位：南京农业大学人文学院）