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摘要：学校信息化建设是当前教育现代化发展的重要组成部分，需要政府、学校、受教育者以及社会团体的协同努力。从教育治理的理论视角出发，该文基于对北京市某教育大区6所基础教育学校的调研，发现三种学校信息化建设的治理模式，即综合—自主—发展型、牵制—矛盾—尝试型、孤立—依赖—受限型。结合质性资料分析发现，三种类型在信息化建设的主体、制度、行动、底线、归宿等五维度各有不同。从治理的视角出发，研究建议通过提升学校治理能力，夯实政府服务支撑，汇聚社会潜在能量等策略，学校信息化建设应以学校“自治发展”为主导，在政府“顶层设计”的根基上，在“多元参与”的助力下健康发展。
关键词：教育治理;学校信息化;建设模式
中图分类号：G434 文献标识码：A
“以教育现代化支撑国家现代化”，“以教育信息化推动教育现代化”是我国教育事业发展的重要定位和重要策略。十三五以来，我国的基础教育信息化建设已经取得了根本性的发展，正逐步从硬件建设向日常应用转化。但是也需要看到，一方面，基础教育信息化建设还非常不均衡，完善建设，促进公平仍然是信息化建设的重要任务。另一方面，随着信息技术的迅速发展，新的技术、新的应用、新的功能层出不穷，即使是发展比较迅速的区域与学校，也一直处在快速更新与发展的过程之中。信息化建设这种独特的特征为基础教育信息化建设的发展途径与建设机制提出了更加多样、丰富和复杂的需求。
在过去，基础教育信息化主要奉行的是“政府政策支持、企业参与建设、学校持续使用”的推进之路。但是，这种由政府主导的信息化建设体制，对学校的自主发展构成了某种程度上的制约。政府建设投入与一线教育教学实际状况脱节，无法调动学校、优质企业等多元主体参与信息化建设的积极性，行政管理的刚性与实践应用的复杂性存在矛盾等等问题，不仅需要在实践领域探索新的基础教育信息化建设和推进的机制和策略，也需要从一定的理论视角进行分析。本文从“治理”理论的视角出发，将学校信息化建设看作教育治理行动的表现形式之一，提炼出教育治理的理念及其要义，基于对北京市某教育大区6所基础教育阶段的学校信息化建设的调研，结合实证资料，对基础教育信息化的实践做出理论探讨。
（一）治理
21世纪以来，在全球政治民主化建设的进程下，“治理”（Governance）作為公共管理的新理念，被不少国家、社会和组织用于处理与解决公共管理中的关系与行为。党的十九大报告在加强和创新社会治理领域，就明确提出要建立共建、共治、共享的社会治理格局。其实，“治理”并不是一个新概念。柏拉图在《理想国》中提出了“善治”（Good Governance）的概念;福柯在《规训与惩罚》中提到了权力的“治理术”。治理的概念在社会科学研究中有悠久的过去，但在公共政策实践中却有着短暂的历史。学界普遍认为，“治理”一词成为公共政策的热点词汇源于1989年世界银行面对非洲国家“治理危机”所带动的研究起点。可见，“治理”作为学术概念的研究历史也不过短短的30年。
治理的视角之所以被研究者所关注，原因在于全球政治经济事务日益复杂，而公共权力又相对集中，只有对传统政府主导下的权力分配机制进行反思，才能提高国家管理的弹性，激发民间组织的活力。因此，公共管理中的治理视角，在于重新配置公共权力，在政府部门与非政府组织之间建立互赖、互信，进而加强国家管理的韧性。简言之，治理理论的魅力在于其将参与民主、平等协商、合作共赢等现代社会政治价值观融入公共管理服务中。
（二）教育治理
当治理的理念逐渐深入公共政策话语，教育领域的体制机制改革也不能例外。教育治理属于治理理念在教育领域中的应用。对于教育治理的界定，不同学者有不同的侧重。褚宏启指出，教育治理需要基于一定的制度安排，实现国家机关、利益群体、社会组织和个人的合作，从而共同管理教育公共事务的过程。也有学者指出，教育治理在于构建政府、学校和社会之间的新型关系，以搭建多元主体下的“协同治理”格局来实现治理主体（包括政府、学校、组织和公民）权力与责任的合理划分。
如果说治理的目标是善治，那么教育治理的目标则是实现“好教育”。从“善治”的价值要求出发，我们认为，教育治理的核心理念为我们提供了如下视角。
第一，主体上强调多元参与。教育治理的主体不是传统意义上的政府或教育行政机关，而应该包括更加多元开放的主体参与进来，例如：学校管理者、教师、学生、家长、社会组织等。因此，教育治理的突破口首先在于转变政府的角色和职能，努力构建政府、学校、社会三者之间的新型关系，更好地调动学校、教师和受教育者的积极性，激发学校的办学活力，进而形成政府宏观调控、学校自主办学、社会广泛参与的新格局。
第二，制度上做到权责明晰。俞可平指出，“善治”的基本要素之一是透明性，即有关社会治理方面的信息能够通过各种传媒及时为公民所知，以便公民能够有效参与公共决策的全过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。教育政策过程一般包括计划、决策、执行、控制等多个流程，教育制度上做到权责明晰是平衡各个环节、优化教育治理的内在要求。
第三，行动中体现利益协商。在传统的管理理念中，教育行政是决策者单方面的行为。然而，随着教育场域内的多元主体一旦参与决策和行动，那么必然会产生利益的不一致甚至冲突。“协商”理念强调，各方在考虑自身利益的同时，也需要顾及他人或其他组织的利益。协商的目的不是为了委曲求全，而是为了实现双赢。因此，建立协商式的利益决策机制，是教育治理在行动过程中的重要特点，进而促进决策的民主化进程。
第四，底线上保证公平公正。教育公平问题是近年教育部工作的重点，而教育治理中如果调整各方利益以实现公平，则是最棘手的事务。其中，公共教育资源的合理配置是善治的主要特征和重要任务。从宏观层面来看，城乡间、区域间、校际间、群体间的教育差距依然很大;从微观层面来看，家庭和个体的教育机会不均等现象依然突出。教育治理的价值底线，应该保全教育作为公共事业的公平与公正，以提高教育效率、形成教育新秩序为目标。 第五，归宿上力求实现自治。在教育治理的过程中，学校既是上级教育管理部门政策的接受者，也是具体教育行动的落实者。然而，学校不是一个简单的上传下达的机构，而是需要因地制宜地处理教育政策与学校现实环境的关系。因此，这里就要求学校在教育治理中更应该做到的是“自治”。当前我国教育管理中存在的突出问题是学校办学自主权不足、学校缺乏活力。教育行政管理部门将权力下放，就是为了让学校摆脱对政府的依附性，凸显学校的主体性，更好地满足学生的教育需求，促进学生的自主发展，并逐步形成“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制。
（一）调研背景
2017年11月至12月期间，笔者对北京市某教育大区的6所具有不同信息化发展水平的学校，通过访谈、观察及文本资料分析等质性研究方法，深入调查了学校的信息化建设现状及过程、信息化建设过程中面临的问题及需求。
作为北京市教育信息化建设试点区域，2012年至今，该区的教育信息化投入已经超过4亿，全区的信息化整体水平得到了重大改善。所调研的6所学校，既有大学的附属中学和小学，也有隶属于著名教育集团的学校，还有处于邻近城乡结合部的學校。通过调查问卷所获得的6所学校的信息化建设基本情况如表1所示。
从表中可以看出，6所学校的信息化发展水平具有比较大的差异，即便是在同一个区的学校、接受来自同一个上级治理模式的影响，在实践过程中依然会呈现出不同的逻辑。
（二）资料的收集与分析
本次调研对每所学校进行了入校走访，编制了半结构化访谈提纲。具体的调研任务收集资料统计情况如表2所示。
资料分析主要采用了质性研究中的半结构化的编码方式，一方面根据教育治理所提供的框架对资料进行提取与整理;另一方面，编码过程也保持开放的态度，对于从材料中涌现出来的主题予以重视和整理。
在质性资料的分析上，我们采用了案例研究的一般路径。首先，对各个学校信息化建设的情况作了深度的案例研究;接着，借助跨案例的连续比较方法，提炼出学校信息化建设的“理念型”（Ideal Types），并在理论模式上赋予意义。
根据所收集的资料，本研究从教育治理的5个维度，提炼出了3类学校信息化建设的模式和典型特征，如表3所示。
（一）综合—自主—发展型
在此次调研中，我们发现有一部分学校的信息化建设属于“综合—自主—发展型”，这些为数不多的学校是当前基础教育信息化推进工作的理想类型。首先，关于这一类型的界定，我们有如下理解。这里的“综合”，一方面指的是信息化建设的工作汲取了各方力量和资源，体现了多元主体参与。另一方面指的是信息化建设在学校的日常教育教学工作中全方位渗透，呈现整合之势。而“自主”则表现学校能够在政府的有限资金支持下，依然保证信息化建设工作的自治权，即自主确定信息化建设、发展与具体实施过程。“发展”则表明了一种方向，即信息化工作的建设朝着更加积极的方向开展。
在我们的调研工作中，XS学校是这一类型的代表。它隶属某名校集团的一所完全中学，初中为公立学校，高中为国际部。学校在办学基础和师资力量上都比较强。体现在信息化建设上，则集中表现为硬件设备齐全、前沿技术应用深入、后续支持保障有力。XS学校从2009年建校之初开始与苹果公司联合进行技术整合试点项目，是“苹果杰出教育项目学校”，目前全校全部学生都具有个人电脑，在所有课程中实施信息技术与教学整合。
这类学校信息化建设的特点之一就是调动多元主体参与。以XS学校为例，学校信息化资金不仅源自政府投入的经费，也源自高中国际部的学生学费;同时，学生的个人电脑则全部由学生家庭负担。这种由学校与家庭共同分担教育信息化投入的方式，使得学校成为一所完全意义上的信息技术整合学校。
在信息化推进和实施过程中，XS学校在制度上做到了权责明晰。校长率先引领校务会成员共同研讨确定信息化项目负责人及核心团队成员，包括一级部门负责人、年级组长、教研组长。学校信息中心主要负责不断加强、完善软硬件建设的支持、指导和服务，以满足教育教学活动对网络环境的更高要求。项目组借助团队章程明确各人分工，确保所有学科教师的研究意识和实践能力被充分调动，也便于各项任务的过程性督导和最终考核。在具体实施阶段，每学年年初由核心团队牵头，联合学校教师发展处、发展规划处和信息中心共同制定教师专业培训计划。学生的信息素养培养则由信息技术教师将课程内容进行了重新设计，而学习常用软件则在开学之初以及高年级学长的传帮带方式快速在学生中普及。
既然学校信息化的投入呈现多元主体参与方式，那么必然存在多主体的利益协商。作为学生电脑的出资方，学生家长需要充分地理解学校愿景与课程实施细节，以便达成认同和免除担忧。为此，XS学校每学年都会组织2次以上的家长体验式工作坊，基于不同学科进行设计，邀请家长参与其中并实时提供反馈，实现了家校合作共同育人的目标。学生是教学信息化实施的重要参与者，与学生共同商讨制定了《电子设备与网络资源使用细则》，帮助学生自觉、自主、自律地运用电子设备和网络进行学习。信息技术的软硬件企业也是学校信息化的参与主体之一。XS学校与苹果公司等多家软硬件企业建立了良好的合作关系，一方面企业工程师会对技术的教学应用提供保障，另一方面，学校利用教育教学的实践经验，帮助企业改进产品，以便更好地满足教育需求。 对于学校的信息化发展，XS学校基本实现了自主自治。校领导从学校的愿景出发，从对于教育教学的信念出发，对于信息化发展有清晰思路、长远的发展计划以及具体的实施规划。从建校之初他们就将信息素养培养作为学校的特色之一，经过多年实践，他们已经完成了初中多个学科的信息技术与课程整合的课程体系建设，对教师形成了制度化的专业发展机制等等。尽管还需要教育主管部门的资金投入等支持，但是他们并不依赖与此。XS学校信息化建设始终是以学校的自主自治方式整体推进的。
（二）牵制—矛盾—尝试型
这类学校在信息化建设方面已经达到了一定的水平，除了日常教室中的信息化配备，学校还建有诸如数字化实验室、创客教室、平板电脑教室、微课制作教室等更加专门化的信息技术应用教室。学校的信息化建设思路主要是满足当前的教育教学需求，为教师教学和学生学习提供便利服务。为此，有的学校研制了便于教师移动办公的桌面云，有的学校在软硬件配置上一切以教师教学需求出发。这类学校中有不少教师都在积极进行着信息技术和课程的整合，有不少基于信息技术的教学创新尝试。
相比第一种类型的学校，这类学校把他们的信息化发展定位为“尝试”。学校里并没有强制推行信息技术在教学中的应用，而是每年通过公开课等项目研究的方式做一点尝试。学校担心一次性投入特别大而看不到明显效果，所以采用一点一点推进的方式。以JT中学为例，他们目前在数学学科上尝试少量的微课应用。学校主管信息化建设的负责人认为教师需要的才是信息化发展最适切的，在学校的一线课堂，教学必须听老师的意见，现在学校信息化建设很少上大工程，都是小修小补，比如数学课用数字点阵笔，还有微课等等，都是小东西，因为老师提出的需求不特别宏大，不需要展开多大的宏伟蓝图。教师们需要小东西，学校就小修小补。作为这种“尝试”“小修小补”型的信息化建设模式，这类学校实际上是有一番苦衷的。从建设机制的角度，他们认为信息化建设受到多方的牵制，从而让信息化工作陷入矛盾重重的境地。
第一股牵制力量来自管理部门，学校感受到上级教育管理部门的管控太严，审批流程费时费力。学校报专项经费经常是有紧迫需求才去报，不可能提前3到5年就想到这个需求，而往往紧迫的东西经过评审没有一年却批下不来。这带来了学校即时需求与管理部门反馈速度慢的矛盾。同时，教育部门统筹管理也产生了无法满足学校个性化需求的矛盾。每个学校老师层次不一样，学生层次不一样。即使同一个学校，本校所提出的课程资源，技术水平，技术手段等需求和分校的层次也不一样。统一建设要取平均值，没有个性化，反而浪费更大。
牵制的另一股力量来自学校自身。所调研的此类学校都是在区里教学水平较好的学校，也有一定的名气。学校往往行事比较谨慎，害怕出差错。而教学改革的不确定性和学校的求稳性必然产生矛盾。比如有信息化主管就提到，万一成绩有点下滑，哪怕不是因为整合信息技术导致的下滑，校长也受不了，家长也会有意见。再比如外地有学校在给学生购买平板电脑的时候，把平台费用纳入到平板的购买费用里头。但信息化主管们都表示在这种事情北京比较敏感，学校是决不敢这么去做的。另外，这类学校教师的教学压力也比较大，老师空间特别小。而现在管理层面要求使用的软件已经非常多了，比如学籍管理系统，选课系统，综合实践平台系统……学校各个部门都有上级的平台，这些平台的培训，就把老师的时间占了，精力占了，教师们觉得没有精力再去接受信息技术的课堂应用培训了。
第三股牵制力量来自家长。家长的认知与学校的发展需求往往存在不匹配，导致学校行动经常陷入“不敢”的困境。比如有学校想根据自己的需求为学生定制“多功能手环”，但定制手环价格较贵。而在家长的认知里，市场上的手环价格非常便宜，无需花费更大价钱。在这样的情况下，学校往往不敢让家长出资购买手环，而选择放弃应用手环作为信息采集与管理的项目。除了这三种牵制力量，其他的牵制力量还包括教育企业，存在教育企业的快速逐利与学校的持续发展需求之间的矛盾等等。正是由于这些牵制力量，使得这类学校在信息化建设的发展过程中只是小修小补，浅尝辄止。
由于信息化建设过程中多元主体形成了相互牵制，而不是彼此合作的互动形式，责权明晰也无法实现。学校认为教育管理部门的一部分统筹推进政策实际上越过了其应该管辖的范围，造成了信息化建设的浪费、低效。学校由于受制于教育管理部门经费支持、管理程序，受制于家长对学校的期待与认知等，不能担负起自己应有的职责，使得信息化发展受阻。在学校内部，信息化推进的部门主要担负尽量满足教师信息化需求的责任，对于信息技术整合教学则多半依赖老师个人。
这类学校呼吁最多的是获得信息化发展的自主权。学校领导们认为虽然从国家政策层面提倡管办评分离，现在管和评是加大力度了，但是学校的办学主体性却越来越差。
（三）孤立—依赖—受限型
在本次调研中，这类学校的办学条件相对较差。它们不隶属于某个教育集团，因此没有品牌优势与集团办学优势;它们一般只有1或2个校区，学校规模小，学生人数少。它们所处地理位置也相对偏远一些，往往是城乡结合部，学生的家庭情况差距较大。由于认为自己是目前学校建制最基本的单位，所以此类学校往往称自己为“基础校”。
作为“基础校”，信息化建设缺乏多元参与。首先，学校信息化建设经费来源渠道比较单一，完全依赖政府资金投入。目前学校可利用进行信息化建设和人员经费的资金来源大致有三类，第一类是区教育主管部门每年按学生数给学校拨付的信息化发展经费，主要用于机房、网络运维。由于“基础校”本身规模较小，学生数较少，这部分经费用于维持信息化运行都显不足，更不用说用于信息化发展上。第二类来源于学校公共事业经费。
“基础校”往往会使用部分公共事业经费用于支付外包的信息化人员的費用，随着外包人员费用的连年增长，“基础校”们也不得不考虑减少外包人员的使用。第三类资金主要是来自政府的信息化发展专项资金，这是学校信息化发展的主要资金来源。例如：学校机房改造，设备购买与升级等都有专项资金支持。区里学校的信息化特色建设，例如：绿色网络校园、智慧评价系统建设、航空飞行员综合训练实验室、科技创新和实践中心等，也都是通过申请专项经费进行建设。但遗憾的是，“基础校”报告他们最近几年获得专项经费几乎没有。这类学校在信息化建设的人员投入方面也非常有限。本校的1-2个信息技术教师在承担全校的信息技术课教学之外，再负责校内的信息化建设与维护工作。学校没有设立专门的信息化管理岗位，这些教师只是“普通的信息技术老师”，他们没有参与规划学校发展，甚至参与学校决策的职能。企业参与这类学校的信息化建设也非常少。近年来，为解决人手匮乏问题，学校会聘用外包技术人员负责设备维护，但是外包人员往往并非全职人员，只是定时到校服务。在软件使用方面，学校使用的都是区里统一购买或者部署的公共平台，一些软件公司会到校推广自己的产品，基本上是以免费试用方式在个别教师当中使用。 在制度责权方面，“基础校”所承担的责任就是将政府投入的资金落实到学校信息化建设上，投入多少，建设多少，然后力所能及地维持运行。虽然每年学校也力图向区里申请专项资金用于信息化建设，但是项目的选择权、审批权等都在教育主管部门，学校并不清楚可以获得项目投资的标准，以至于在多年申请专项资金未获批准的情况下，有些学校甚至打算不申请专项资金了，也有学校气馁地认为不批钱不批人挺好的，没钱就没那么多事。在学校内部，由于人手缺乏，信息技术教师兼职校信息化主管，分管信息化的主任还兼管后勤等等，使得校内的信息化建设与管理的责权也难以明晰。以某“基础校”为例，一位信息技术教师除了要承担全校一半的信息技术课程教学，兼任信息化建设与维护的主要工作，还要负责维护学区行政办公的网络维护等等。尽管大多数的信息技术教师在负责学校信息化建设之时都非常尽职尽责，但是他们都感到个人能力、时间和精力等都存在很大限制。如果说学校信息化建设的责任还可以由信息技术教师来兼职完成，“基础校”的课程与信息技术整合工作则更多的是放任学科教师自己摸索，负责学校信息化的信息技术教师，主要是当学科教师有需求的时候帮忙寻找相关资源。
由于这类学校参与信息化建设的主体比较少，主要以政府和学校为主，而学校又主要依赖政府拨款和统一建设的平台与应用，教育主管部门的决策并没有学校参与，因此，利益协商几乎不存在。
在调研过程中，这类学校明显地表达了它们对于区里信息化投入缺乏公平、公正的不满。比如说名校不想要设备而区里却要给。再比如某名校一个无人机项目投入的钱估计超过给10所学校投入的钱等等。这些学校认为主管部门不能只关注名校，应该少做锦上添花，多做雪中送炭的事情。虽然信息化经费有限，把更多的钱投入到新建校、合并校或者集团化办学的学校去，把那些学校做得很强可以理解，但是对于基础学校没有什么投入，甚至是三、四年一点投入没有，学校的信息化建设就没法发展。有的学校还认为教育主管部门的投入比较功利，大校平台本身就好，资源很强大，管理部门觉得再投入点资金就可以做新的东西，有看得见的成绩。但是给基础校资金少了做不出来成绩，资金多了管理部门舍不得。在当前信息化建设投入资金本身并不充足的情况下，基础校更容易感受到不公平，而这样的不公平感也影响了其自身的发展动力，甚至是自暴自弃。
总结上述3种学校信息化发展的模式，我们看到，由于不同的参与主体、不同的互动方式，导致3种类型的学校呈现出发展、尝试、受限等不同的信息化建設形态。这三种建设形态的标识，有助于我们对不同学校的信息化建设进行分类，也可以预测它们的发展态势。案例也充分显示，只有政府、学校、家长、企业等多元主体的充分合作、责权明晰、充分协商，并在学校充分自治的条件下，教育信息化建设才能够得以健康、稳步地发展。随着《教育信息化2.0行动计划》的提出与推进，学校信息化建设与应用必将进入一个新的阶段。为了实现“三全两高一大”的发展目标，需要针对以往信息化推进过程中的问题运用新举措、创建新机制。本研究认为，在教育信息化建设与应用这个兼具整体性与个性化特征的教育治理领域中，需要以“将教育信息化作为教育系统性变革的内生变量”“教育信息化是教育现代化的基本内涵和显著特征”作为信息化工作基本的价值追求，通过提升学校治理能力，夯实政府服务支撑，汇聚社会潜在能量等策略，促进教育信息化的蓬勃发展。
（一）提升学校治理能力，以“自治发展”确定学校信息化建设的主导地位
传统的治理模式中，政府具有绝对的主导地位，学校、社会虽然是重要因素，但不具备高度自主性，而是由政府掌控三者的关系。从治理理论来看，传统的“管理”思路已经不再适合当前多元化的行政参与模式，片面地强调管理机构的统一规划而不考虑学校现实情况，必然体现为资源浪费、不匹配等问题。信息化建设与应用的主战场在学校，应该以学校“自治发展”来满足学校的现实需求、当前条件以及未来发展。学校的“自治发展”需要提升学校的治理能力。而学校领导层对学校信息化建设与应用认识的深度直接影响学校信息化治理能力。在上述三个案例中，“发展型”学校的校长是坚定不移地推进学校信息化应用，建立了更加完善的制度来保证技术的课堂应用。而在“尝试型”和“受限型”学校，信息化主管的访谈中都提到校长对发展信息技术教学应用的顾虑。由此可见，对于学校信息化发展，校长是重要的“掌门人”，需要影响校长的认知与决策，使他们充分认识到利用教育信息化促进教育现代化的重要性。除此之外，提升学校信息化治理能力，还需要提升学校将信息化发展与学校发展统整的能力，将信息化应用与师生素养发展统合的能力，以及将信息化服务与人员队伍完善统筹的能力。本研究发现，这些治理能力的提升都是学校信息化得以良性发展的必要条件。
（二）夯实政府服务支撑，将“顶层设计”作为“自治发展”的扎根基础
以学校“自治发展”为核心的学校信息化建设，打破政府主导的信息化建设格局，并不意味着忽视教育主管部门的作用。首先，教育主管部门需要进行必要的制度设计以确保学校信息化有更加宽广的施展空间。信息技术对教育的革命性变革单靠学校的单打独斗是无法实现的。相关研究也显示，学校的信息化应用往往受制于管理部门课程进度、考核评估等制度安排的制约。因此，只有教育主管部门进行“顶层设计”，提供制度保障，才能引领学校真正利用信息化实现教育变革。其次，“顶层设计”可以解决一些学校发展中不能解决的问题，为学校发展提供服务支撑。访谈中不少学校和教师都希望上级主管部门在信息化的“物理资源”“数字资源”“人力资源”诸多方面进行“顶层设计”。例如物理资源方面，各个学校迫切需要教委统筹配置网盘、云盘，给各个学校分配的空间。这样不仅可以在教育系统内保证访问速度，也可以避免由于商业网盘等服务质量不好甚至倒闭给学校带来的麻烦。也有学校提出虽然他们自己对单机的笔记本，台式机安全防护做得比较好，但对于服务器系统维护，病毒防护等做得比较弱，特别需要区里头统一配，统一建、统一做维护，做一个网关可以统管全区。数字资源方面，受访教师们谈到特别想要一个免费的专门供老师使用、有一定好的品质保证的学科资源网，以便减轻一些出题的负担和查资料的负担。而人力资源方面的统筹，有学校建议可以在信息中心成立一个办公室，把各学校信息化应用的好点子综合起来。老师们研究一个东西要一个月、甚至一年时间，如果已经用一年时间开发出来，能推广的话大家都提高效率，也能够共享妙招，那将是事倍功半的。从上述建议可以看到，教育主管部门提供“顶层设计”和服务支撑，更有利于学校的发展。第三，教育主管部门的“顶层设计”还应该设计各种有效机制，包括设立不同主体之问的明晰权责机制、政府与学校之间的沟通机制、协调机制、监督机制;建立学校与学校之间的交流机制、竞争机制、均衡机制等，使得区域内信息化建设工作既保证公平与均衡，又满足特色发展的需求，以及照顾发展基础比较薄弱的学校。总之，教育主管部门的“顶层设计”应该成为学校“自治发展”的有机土壤，让学校在其赋予支持和营养的基础上“自治发展”，各显芳华。当前，信息化推进存在缺乏系统的顶层设计，制度设计等问题，特别需要夯实政府服务支撑。
（三）汇聚社会潜在能量，将“多元参与”作为“自治发展”的助力机制
学校信息化建设的“自治发展”不仅需要教育主管机构的支持，也需要其他多元主体的助力。在教育信息化从1.0迈入2.0的时代，积极引导企业参与信息化供给侧改革十分重要。在这个方面，政府不仅要向市场逐步转移供给权利，还要以政策和机制来引导优秀企业关注差异化的学校需求。通过提供灵活和开放的接口给不同类型的企业，促进它们提供优质的信息化服务，以帮助学校信息化的“自治发展”。在学校的层面，有效的治理需要运用智慧和策略与企业达成良好的合作，实现双方共赢。本研究发现，“发展型”学校合作企业有专门的工程师随时帮助解决问题，学校和企业还合作开展研发活动。而“受限型”学校教师备一节平板课，和公司协商、改进系统等等却花了1年时间。可见，只有有效的合作才可能使信息化工作得以顺利开展。在兼顾学校的教育目标与企业的经济诉求方面，需要政府的制度建设以及学校的协商能力。
学校信息化建设中家长也是不可小觑的力量，现实中既有家长鼎力支持信息化建设的实例，也不乏家长反对学校使用信息技术的事件。在当今青少年视力下降、网络与游戏成瘾等问题越来越严重的情况下，家长对于学校信息化教学的认可度极大地影响着学校的信息化应用。在“发展型”的学校，他们采用了更加积极的策略，吸引家长在公开课、工作坊等活动中了解学校的信息技术应用方式，改变家长对技术的认知。通过与学生、家长制定数字化产品使用合约，规范学生的技术使用行为，将家长转变成为学校信息化建设的支持者。学校的实践表明，信息化将家长排除在外，或者视为对立关系是不可取的。只有鼓励参与，沟通与协商，才能赢得家长的支持。而家长的支持，不仅可以使得信息技术整合教育教学更加顺畅，甚至通过家长为学生购置电脑等信息化设备，可以破解政府投入经费有限的困境，助力学校走得更远。
关键词：教育治理;学校信息化;建设模式
中图分类号：G434 文献标识码：A
“以教育现代化支撑国家现代化”，“以教育信息化推动教育现代化”是我国教育事业发展的重要定位和重要策略。十三五以来，我国的基础教育信息化建设已经取得了根本性的发展，正逐步从硬件建设向日常应用转化。但是也需要看到，一方面，基础教育信息化建设还非常不均衡，完善建设，促进公平仍然是信息化建设的重要任务。另一方面，随着信息技术的迅速发展，新的技术、新的应用、新的功能层出不穷，即使是发展比较迅速的区域与学校，也一直处在快速更新与发展的过程之中。信息化建设这种独特的特征为基础教育信息化建设的发展途径与建设机制提出了更加多样、丰富和复杂的需求。
在过去，基础教育信息化主要奉行的是“政府政策支持、企业参与建设、学校持续使用”的推进之路。但是，这种由政府主导的信息化建设体制，对学校的自主发展构成了某种程度上的制约。政府建设投入与一线教育教学实际状况脱节，无法调动学校、优质企业等多元主体参与信息化建设的积极性，行政管理的刚性与实践应用的复杂性存在矛盾等等问题，不仅需要在实践领域探索新的基础教育信息化建设和推进的机制和策略，也需要从一定的理论视角进行分析。本文从“治理”理论的视角出发，将学校信息化建设看作教育治理行动的表现形式之一，提炼出教育治理的理念及其要义，基于对北京市某教育大区6所基础教育阶段的学校信息化建设的调研，结合实证资料，对基础教育信息化的实践做出理论探讨。
一、教育治理的视角
（一）治理
21世纪以来，在全球政治民主化建设的进程下，“治理”（Governance）作為公共管理的新理念，被不少国家、社会和组织用于处理与解决公共管理中的关系与行为。党的十九大报告在加强和创新社会治理领域，就明确提出要建立共建、共治、共享的社会治理格局。其实，“治理”并不是一个新概念。柏拉图在《理想国》中提出了“善治”（Good Governance）的概念;福柯在《规训与惩罚》中提到了权力的“治理术”。治理的概念在社会科学研究中有悠久的过去，但在公共政策实践中却有着短暂的历史。学界普遍认为，“治理”一词成为公共政策的热点词汇源于1989年世界银行面对非洲国家“治理危机”所带动的研究起点。可见，“治理”作为学术概念的研究历史也不过短短的30年。
治理的视角之所以被研究者所关注，原因在于全球政治经济事务日益复杂，而公共权力又相对集中，只有对传统政府主导下的权力分配机制进行反思，才能提高国家管理的弹性，激发民间组织的活力。因此，公共管理中的治理视角，在于重新配置公共权力，在政府部门与非政府组织之间建立互赖、互信，进而加强国家管理的韧性。简言之，治理理论的魅力在于其将参与民主、平等协商、合作共赢等现代社会政治价值观融入公共管理服务中。
（二）教育治理
当治理的理念逐渐深入公共政策话语，教育领域的体制机制改革也不能例外。教育治理属于治理理念在教育领域中的应用。对于教育治理的界定，不同学者有不同的侧重。褚宏启指出，教育治理需要基于一定的制度安排，实现国家机关、利益群体、社会组织和个人的合作，从而共同管理教育公共事务的过程。也有学者指出，教育治理在于构建政府、学校和社会之间的新型关系，以搭建多元主体下的“协同治理”格局来实现治理主体（包括政府、学校、组织和公民）权力与责任的合理划分。
如果说治理的目标是善治，那么教育治理的目标则是实现“好教育”。从“善治”的价值要求出发，我们认为，教育治理的核心理念为我们提供了如下视角。
第一，主体上强调多元参与。教育治理的主体不是传统意义上的政府或教育行政机关，而应该包括更加多元开放的主体参与进来，例如：学校管理者、教师、学生、家长、社会组织等。因此，教育治理的突破口首先在于转变政府的角色和职能，努力构建政府、学校、社会三者之间的新型关系，更好地调动学校、教师和受教育者的积极性，激发学校的办学活力，进而形成政府宏观调控、学校自主办学、社会广泛参与的新格局。
第二，制度上做到权责明晰。俞可平指出，“善治”的基本要素之一是透明性，即有关社会治理方面的信息能够通过各种传媒及时为公民所知，以便公民能够有效参与公共决策的全过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。教育政策过程一般包括计划、决策、执行、控制等多个流程，教育制度上做到权责明晰是平衡各个环节、优化教育治理的内在要求。
第三，行动中体现利益协商。在传统的管理理念中，教育行政是决策者单方面的行为。然而，随着教育场域内的多元主体一旦参与决策和行动，那么必然会产生利益的不一致甚至冲突。“协商”理念强调，各方在考虑自身利益的同时，也需要顾及他人或其他组织的利益。协商的目的不是为了委曲求全，而是为了实现双赢。因此，建立协商式的利益决策机制，是教育治理在行动过程中的重要特点，进而促进决策的民主化进程。
第四，底线上保证公平公正。教育公平问题是近年教育部工作的重点，而教育治理中如果调整各方利益以实现公平，则是最棘手的事务。其中，公共教育资源的合理配置是善治的主要特征和重要任务。从宏观层面来看，城乡间、区域间、校际间、群体间的教育差距依然很大;从微观层面来看，家庭和个体的教育机会不均等现象依然突出。教育治理的价值底线，应该保全教育作为公共事业的公平与公正，以提高教育效率、形成教育新秩序为目标。 第五，归宿上力求实现自治。在教育治理的过程中，学校既是上级教育管理部门政策的接受者，也是具体教育行动的落实者。然而，学校不是一个简单的上传下达的机构，而是需要因地制宜地处理教育政策与学校现实环境的关系。因此，这里就要求学校在教育治理中更应该做到的是“自治”。当前我国教育管理中存在的突出问题是学校办学自主权不足、学校缺乏活力。教育行政管理部门将权力下放，就是为了让学校摆脱对政府的依附性，凸显学校的主体性，更好地满足学生的教育需求，促进学生的自主发展，并逐步形成“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制。
二、研究背景与方法
（一）调研背景
2017年11月至12月期间，笔者对北京市某教育大区的6所具有不同信息化发展水平的学校，通过访谈、观察及文本资料分析等质性研究方法，深入调查了学校的信息化建设现状及过程、信息化建设过程中面临的问题及需求。
作为北京市教育信息化建设试点区域，2012年至今，该区的教育信息化投入已经超过4亿，全区的信息化整体水平得到了重大改善。所调研的6所学校，既有大学的附属中学和小学，也有隶属于著名教育集团的学校，还有处于邻近城乡结合部的學校。通过调查问卷所获得的6所学校的信息化建设基本情况如表1所示。
从表中可以看出，6所学校的信息化发展水平具有比较大的差异，即便是在同一个区的学校、接受来自同一个上级治理模式的影响，在实践过程中依然会呈现出不同的逻辑。
（二）资料的收集与分析
本次调研对每所学校进行了入校走访，编制了半结构化访谈提纲。具体的调研任务收集资料统计情况如表2所示。
资料分析主要采用了质性研究中的半结构化的编码方式，一方面根据教育治理所提供的框架对资料进行提取与整理;另一方面，编码过程也保持开放的态度，对于从材料中涌现出来的主题予以重视和整理。
在质性资料的分析上，我们采用了案例研究的一般路径。首先，对各个学校信息化建设的情况作了深度的案例研究;接着，借助跨案例的连续比较方法，提炼出学校信息化建设的“理念型”（Ideal Types），并在理论模式上赋予意义。
三、学校信息化建设多元模式
根据所收集的资料，本研究从教育治理的5个维度，提炼出了3类学校信息化建设的模式和典型特征，如表3所示。
（一）综合—自主—发展型
在此次调研中，我们发现有一部分学校的信息化建设属于“综合—自主—发展型”，这些为数不多的学校是当前基础教育信息化推进工作的理想类型。首先，关于这一类型的界定，我们有如下理解。这里的“综合”，一方面指的是信息化建设的工作汲取了各方力量和资源，体现了多元主体参与。另一方面指的是信息化建设在学校的日常教育教学工作中全方位渗透，呈现整合之势。而“自主”则表现学校能够在政府的有限资金支持下，依然保证信息化建设工作的自治权，即自主确定信息化建设、发展与具体实施过程。“发展”则表明了一种方向，即信息化工作的建设朝着更加积极的方向开展。
在我们的调研工作中，XS学校是这一类型的代表。它隶属某名校集团的一所完全中学，初中为公立学校，高中为国际部。学校在办学基础和师资力量上都比较强。体现在信息化建设上，则集中表现为硬件设备齐全、前沿技术应用深入、后续支持保障有力。XS学校从2009年建校之初开始与苹果公司联合进行技术整合试点项目，是“苹果杰出教育项目学校”，目前全校全部学生都具有个人电脑，在所有课程中实施信息技术与教学整合。
这类学校信息化建设的特点之一就是调动多元主体参与。以XS学校为例，学校信息化资金不仅源自政府投入的经费，也源自高中国际部的学生学费;同时，学生的个人电脑则全部由学生家庭负担。这种由学校与家庭共同分担教育信息化投入的方式，使得学校成为一所完全意义上的信息技术整合学校。
在信息化推进和实施过程中，XS学校在制度上做到了权责明晰。校长率先引领校务会成员共同研讨确定信息化项目负责人及核心团队成员，包括一级部门负责人、年级组长、教研组长。学校信息中心主要负责不断加强、完善软硬件建设的支持、指导和服务，以满足教育教学活动对网络环境的更高要求。项目组借助团队章程明确各人分工，确保所有学科教师的研究意识和实践能力被充分调动，也便于各项任务的过程性督导和最终考核。在具体实施阶段，每学年年初由核心团队牵头，联合学校教师发展处、发展规划处和信息中心共同制定教师专业培训计划。学生的信息素养培养则由信息技术教师将课程内容进行了重新设计，而学习常用软件则在开学之初以及高年级学长的传帮带方式快速在学生中普及。
既然学校信息化的投入呈现多元主体参与方式，那么必然存在多主体的利益协商。作为学生电脑的出资方，学生家长需要充分地理解学校愿景与课程实施细节，以便达成认同和免除担忧。为此，XS学校每学年都会组织2次以上的家长体验式工作坊，基于不同学科进行设计，邀请家长参与其中并实时提供反馈，实现了家校合作共同育人的目标。学生是教学信息化实施的重要参与者，与学生共同商讨制定了《电子设备与网络资源使用细则》，帮助学生自觉、自主、自律地运用电子设备和网络进行学习。信息技术的软硬件企业也是学校信息化的参与主体之一。XS学校与苹果公司等多家软硬件企业建立了良好的合作关系，一方面企业工程师会对技术的教学应用提供保障，另一方面，学校利用教育教学的实践经验，帮助企业改进产品，以便更好地满足教育需求。 对于学校的信息化发展，XS学校基本实现了自主自治。校领导从学校的愿景出发，从对于教育教学的信念出发，对于信息化发展有清晰思路、长远的发展计划以及具体的实施规划。从建校之初他们就将信息素养培养作为学校的特色之一，经过多年实践，他们已经完成了初中多个学科的信息技术与课程整合的课程体系建设，对教师形成了制度化的专业发展机制等等。尽管还需要教育主管部门的资金投入等支持，但是他们并不依赖与此。XS学校信息化建设始终是以学校的自主自治方式整体推进的。
（二）牵制—矛盾—尝试型
这类学校在信息化建设方面已经达到了一定的水平，除了日常教室中的信息化配备，学校还建有诸如数字化实验室、创客教室、平板电脑教室、微课制作教室等更加专门化的信息技术应用教室。学校的信息化建设思路主要是满足当前的教育教学需求，为教师教学和学生学习提供便利服务。为此，有的学校研制了便于教师移动办公的桌面云，有的学校在软硬件配置上一切以教师教学需求出发。这类学校中有不少教师都在积极进行着信息技术和课程的整合，有不少基于信息技术的教学创新尝试。
相比第一种类型的学校，这类学校把他们的信息化发展定位为“尝试”。学校里并没有强制推行信息技术在教学中的应用，而是每年通过公开课等项目研究的方式做一点尝试。学校担心一次性投入特别大而看不到明显效果，所以采用一点一点推进的方式。以JT中学为例，他们目前在数学学科上尝试少量的微课应用。学校主管信息化建设的负责人认为教师需要的才是信息化发展最适切的，在学校的一线课堂，教学必须听老师的意见，现在学校信息化建设很少上大工程，都是小修小补，比如数学课用数字点阵笔，还有微课等等，都是小东西，因为老师提出的需求不特别宏大，不需要展开多大的宏伟蓝图。教师们需要小东西，学校就小修小补。作为这种“尝试”“小修小补”型的信息化建设模式，这类学校实际上是有一番苦衷的。从建设机制的角度，他们认为信息化建设受到多方的牵制，从而让信息化工作陷入矛盾重重的境地。
第一股牵制力量来自管理部门，学校感受到上级教育管理部门的管控太严，审批流程费时费力。学校报专项经费经常是有紧迫需求才去报，不可能提前3到5年就想到这个需求，而往往紧迫的东西经过评审没有一年却批下不来。这带来了学校即时需求与管理部门反馈速度慢的矛盾。同时，教育部门统筹管理也产生了无法满足学校个性化需求的矛盾。每个学校老师层次不一样，学生层次不一样。即使同一个学校，本校所提出的课程资源，技术水平，技术手段等需求和分校的层次也不一样。统一建设要取平均值，没有个性化，反而浪费更大。
牵制的另一股力量来自学校自身。所调研的此类学校都是在区里教学水平较好的学校，也有一定的名气。学校往往行事比较谨慎，害怕出差错。而教学改革的不确定性和学校的求稳性必然产生矛盾。比如有信息化主管就提到，万一成绩有点下滑，哪怕不是因为整合信息技术导致的下滑，校长也受不了，家长也会有意见。再比如外地有学校在给学生购买平板电脑的时候，把平台费用纳入到平板的购买费用里头。但信息化主管们都表示在这种事情北京比较敏感，学校是决不敢这么去做的。另外，这类学校教师的教学压力也比较大，老师空间特别小。而现在管理层面要求使用的软件已经非常多了，比如学籍管理系统，选课系统，综合实践平台系统……学校各个部门都有上级的平台，这些平台的培训，就把老师的时间占了，精力占了，教师们觉得没有精力再去接受信息技术的课堂应用培训了。
第三股牵制力量来自家长。家长的认知与学校的发展需求往往存在不匹配，导致学校行动经常陷入“不敢”的困境。比如有学校想根据自己的需求为学生定制“多功能手环”，但定制手环价格较贵。而在家长的认知里，市场上的手环价格非常便宜，无需花费更大价钱。在这样的情况下，学校往往不敢让家长出资购买手环，而选择放弃应用手环作为信息采集与管理的项目。除了这三种牵制力量，其他的牵制力量还包括教育企业，存在教育企业的快速逐利与学校的持续发展需求之间的矛盾等等。正是由于这些牵制力量，使得这类学校在信息化建设的发展过程中只是小修小补，浅尝辄止。
由于信息化建设过程中多元主体形成了相互牵制，而不是彼此合作的互动形式，责权明晰也无法实现。学校认为教育管理部门的一部分统筹推进政策实际上越过了其应该管辖的范围，造成了信息化建设的浪费、低效。学校由于受制于教育管理部门经费支持、管理程序，受制于家长对学校的期待与认知等，不能担负起自己应有的职责，使得信息化发展受阻。在学校内部，信息化推进的部门主要担负尽量满足教师信息化需求的责任，对于信息技术整合教学则多半依赖老师个人。
这类学校呼吁最多的是获得信息化发展的自主权。学校领导们认为虽然从国家政策层面提倡管办评分离，现在管和评是加大力度了，但是学校的办学主体性却越来越差。
（三）孤立—依赖—受限型
在本次调研中，这类学校的办学条件相对较差。它们不隶属于某个教育集团，因此没有品牌优势与集团办学优势;它们一般只有1或2个校区，学校规模小，学生人数少。它们所处地理位置也相对偏远一些，往往是城乡结合部，学生的家庭情况差距较大。由于认为自己是目前学校建制最基本的单位，所以此类学校往往称自己为“基础校”。
作为“基础校”，信息化建设缺乏多元参与。首先，学校信息化建设经费来源渠道比较单一，完全依赖政府资金投入。目前学校可利用进行信息化建设和人员经费的资金来源大致有三类，第一类是区教育主管部门每年按学生数给学校拨付的信息化发展经费，主要用于机房、网络运维。由于“基础校”本身规模较小，学生数较少，这部分经费用于维持信息化运行都显不足，更不用说用于信息化发展上。第二类来源于学校公共事业经费。
“基础校”往往会使用部分公共事业经费用于支付外包的信息化人员的費用，随着外包人员费用的连年增长，“基础校”们也不得不考虑减少外包人员的使用。第三类资金主要是来自政府的信息化发展专项资金，这是学校信息化发展的主要资金来源。例如：学校机房改造，设备购买与升级等都有专项资金支持。区里学校的信息化特色建设，例如：绿色网络校园、智慧评价系统建设、航空飞行员综合训练实验室、科技创新和实践中心等，也都是通过申请专项经费进行建设。但遗憾的是，“基础校”报告他们最近几年获得专项经费几乎没有。这类学校在信息化建设的人员投入方面也非常有限。本校的1-2个信息技术教师在承担全校的信息技术课教学之外，再负责校内的信息化建设与维护工作。学校没有设立专门的信息化管理岗位，这些教师只是“普通的信息技术老师”，他们没有参与规划学校发展，甚至参与学校决策的职能。企业参与这类学校的信息化建设也非常少。近年来，为解决人手匮乏问题，学校会聘用外包技术人员负责设备维护，但是外包人员往往并非全职人员，只是定时到校服务。在软件使用方面，学校使用的都是区里统一购买或者部署的公共平台，一些软件公司会到校推广自己的产品，基本上是以免费试用方式在个别教师当中使用。 在制度责权方面，“基础校”所承担的责任就是将政府投入的资金落实到学校信息化建设上，投入多少，建设多少，然后力所能及地维持运行。虽然每年学校也力图向区里申请专项资金用于信息化建设，但是项目的选择权、审批权等都在教育主管部门，学校并不清楚可以获得项目投资的标准，以至于在多年申请专项资金未获批准的情况下，有些学校甚至打算不申请专项资金了，也有学校气馁地认为不批钱不批人挺好的，没钱就没那么多事。在学校内部，由于人手缺乏，信息技术教师兼职校信息化主管，分管信息化的主任还兼管后勤等等，使得校内的信息化建设与管理的责权也难以明晰。以某“基础校”为例，一位信息技术教师除了要承担全校一半的信息技术课程教学，兼任信息化建设与维护的主要工作，还要负责维护学区行政办公的网络维护等等。尽管大多数的信息技术教师在负责学校信息化建设之时都非常尽职尽责，但是他们都感到个人能力、时间和精力等都存在很大限制。如果说学校信息化建设的责任还可以由信息技术教师来兼职完成，“基础校”的课程与信息技术整合工作则更多的是放任学科教师自己摸索，负责学校信息化的信息技术教师，主要是当学科教师有需求的时候帮忙寻找相关资源。
由于这类学校参与信息化建设的主体比较少，主要以政府和学校为主，而学校又主要依赖政府拨款和统一建设的平台与应用，教育主管部门的决策并没有学校参与，因此，利益协商几乎不存在。
在调研过程中，这类学校明显地表达了它们对于区里信息化投入缺乏公平、公正的不满。比如说名校不想要设备而区里却要给。再比如某名校一个无人机项目投入的钱估计超过给10所学校投入的钱等等。这些学校认为主管部门不能只关注名校，应该少做锦上添花，多做雪中送炭的事情。虽然信息化经费有限，把更多的钱投入到新建校、合并校或者集团化办学的学校去，把那些学校做得很强可以理解，但是对于基础学校没有什么投入，甚至是三、四年一点投入没有，学校的信息化建设就没法发展。有的学校还认为教育主管部门的投入比较功利，大校平台本身就好，资源很强大，管理部门觉得再投入点资金就可以做新的东西，有看得见的成绩。但是给基础校资金少了做不出来成绩，资金多了管理部门舍不得。在当前信息化建设投入资金本身并不充足的情况下，基础校更容易感受到不公平，而这样的不公平感也影响了其自身的发展动力，甚至是自暴自弃。
四、结论与启示
总结上述3种学校信息化发展的模式，我们看到，由于不同的参与主体、不同的互动方式，导致3种类型的学校呈现出发展、尝试、受限等不同的信息化建設形态。这三种建设形态的标识，有助于我们对不同学校的信息化建设进行分类，也可以预测它们的发展态势。案例也充分显示，只有政府、学校、家长、企业等多元主体的充分合作、责权明晰、充分协商，并在学校充分自治的条件下，教育信息化建设才能够得以健康、稳步地发展。随着《教育信息化2.0行动计划》的提出与推进，学校信息化建设与应用必将进入一个新的阶段。为了实现“三全两高一大”的发展目标，需要针对以往信息化推进过程中的问题运用新举措、创建新机制。本研究认为，在教育信息化建设与应用这个兼具整体性与个性化特征的教育治理领域中，需要以“将教育信息化作为教育系统性变革的内生变量”“教育信息化是教育现代化的基本内涵和显著特征”作为信息化工作基本的价值追求，通过提升学校治理能力，夯实政府服务支撑，汇聚社会潜在能量等策略，促进教育信息化的蓬勃发展。
（一）提升学校治理能力，以“自治发展”确定学校信息化建设的主导地位
传统的治理模式中，政府具有绝对的主导地位，学校、社会虽然是重要因素，但不具备高度自主性，而是由政府掌控三者的关系。从治理理论来看，传统的“管理”思路已经不再适合当前多元化的行政参与模式，片面地强调管理机构的统一规划而不考虑学校现实情况，必然体现为资源浪费、不匹配等问题。信息化建设与应用的主战场在学校，应该以学校“自治发展”来满足学校的现实需求、当前条件以及未来发展。学校的“自治发展”需要提升学校的治理能力。而学校领导层对学校信息化建设与应用认识的深度直接影响学校信息化治理能力。在上述三个案例中，“发展型”学校的校长是坚定不移地推进学校信息化应用，建立了更加完善的制度来保证技术的课堂应用。而在“尝试型”和“受限型”学校，信息化主管的访谈中都提到校长对发展信息技术教学应用的顾虑。由此可见，对于学校信息化发展，校长是重要的“掌门人”，需要影响校长的认知与决策，使他们充分认识到利用教育信息化促进教育现代化的重要性。除此之外，提升学校信息化治理能力，还需要提升学校将信息化发展与学校发展统整的能力，将信息化应用与师生素养发展统合的能力，以及将信息化服务与人员队伍完善统筹的能力。本研究发现，这些治理能力的提升都是学校信息化得以良性发展的必要条件。
（二）夯实政府服务支撑，将“顶层设计”作为“自治发展”的扎根基础
以学校“自治发展”为核心的学校信息化建设，打破政府主导的信息化建设格局，并不意味着忽视教育主管部门的作用。首先，教育主管部门需要进行必要的制度设计以确保学校信息化有更加宽广的施展空间。信息技术对教育的革命性变革单靠学校的单打独斗是无法实现的。相关研究也显示，学校的信息化应用往往受制于管理部门课程进度、考核评估等制度安排的制约。因此，只有教育主管部门进行“顶层设计”，提供制度保障，才能引领学校真正利用信息化实现教育变革。其次，“顶层设计”可以解决一些学校发展中不能解决的问题，为学校发展提供服务支撑。访谈中不少学校和教师都希望上级主管部门在信息化的“物理资源”“数字资源”“人力资源”诸多方面进行“顶层设计”。例如物理资源方面，各个学校迫切需要教委统筹配置网盘、云盘，给各个学校分配的空间。这样不仅可以在教育系统内保证访问速度，也可以避免由于商业网盘等服务质量不好甚至倒闭给学校带来的麻烦。也有学校提出虽然他们自己对单机的笔记本，台式机安全防护做得比较好，但对于服务器系统维护，病毒防护等做得比较弱，特别需要区里头统一配，统一建、统一做维护，做一个网关可以统管全区。数字资源方面，受访教师们谈到特别想要一个免费的专门供老师使用、有一定好的品质保证的学科资源网，以便减轻一些出题的负担和查资料的负担。而人力资源方面的统筹，有学校建议可以在信息中心成立一个办公室，把各学校信息化应用的好点子综合起来。老师们研究一个东西要一个月、甚至一年时间，如果已经用一年时间开发出来，能推广的话大家都提高效率，也能够共享妙招，那将是事倍功半的。从上述建议可以看到，教育主管部门提供“顶层设计”和服务支撑，更有利于学校的发展。第三，教育主管部门的“顶层设计”还应该设计各种有效机制，包括设立不同主体之问的明晰权责机制、政府与学校之间的沟通机制、协调机制、监督机制;建立学校与学校之间的交流机制、竞争机制、均衡机制等，使得区域内信息化建设工作既保证公平与均衡，又满足特色发展的需求，以及照顾发展基础比较薄弱的学校。总之，教育主管部门的“顶层设计”应该成为学校“自治发展”的有机土壤，让学校在其赋予支持和营养的基础上“自治发展”，各显芳华。当前，信息化推进存在缺乏系统的顶层设计，制度设计等问题，特别需要夯实政府服务支撑。
（三）汇聚社会潜在能量，将“多元参与”作为“自治发展”的助力机制
学校信息化建设的“自治发展”不仅需要教育主管机构的支持，也需要其他多元主体的助力。在教育信息化从1.0迈入2.0的时代，积极引导企业参与信息化供给侧改革十分重要。在这个方面，政府不仅要向市场逐步转移供给权利，还要以政策和机制来引导优秀企业关注差异化的学校需求。通过提供灵活和开放的接口给不同类型的企业，促进它们提供优质的信息化服务，以帮助学校信息化的“自治发展”。在学校的层面，有效的治理需要运用智慧和策略与企业达成良好的合作，实现双方共赢。本研究发现，“发展型”学校合作企业有专门的工程师随时帮助解决问题，学校和企业还合作开展研发活动。而“受限型”学校教师备一节平板课，和公司协商、改进系统等等却花了1年时间。可见，只有有效的合作才可能使信息化工作得以顺利开展。在兼顾学校的教育目标与企业的经济诉求方面，需要政府的制度建设以及学校的协商能力。
学校信息化建设中家长也是不可小觑的力量，现实中既有家长鼎力支持信息化建设的实例，也不乏家长反对学校使用信息技术的事件。在当今青少年视力下降、网络与游戏成瘾等问题越来越严重的情况下，家长对于学校信息化教学的认可度极大地影响着学校的信息化应用。在“发展型”的学校，他们采用了更加积极的策略，吸引家长在公开课、工作坊等活动中了解学校的信息技术应用方式，改变家长对技术的认知。通过与学生、家长制定数字化产品使用合约，规范学生的技术使用行为，将家长转变成为学校信息化建设的支持者。学校的实践表明，信息化将家长排除在外，或者视为对立关系是不可取的。只有鼓励参与，沟通与协商，才能赢得家长的支持。而家长的支持，不仅可以使得信息技术整合教育教学更加顺畅，甚至通过家长为学生购置电脑等信息化设备，可以破解政府投入经费有限的困境，助力学校走得更远。