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摘 要：诉讼监督是宪法和法律赋予人民检察院的重要职责。全面加强人民检察院对诉讼活动的法律监督，促进司法公正，是党中央明确要求和人民群众的迫切愿望。但诉讼监督在实践中仍存在诸多问题及难点。本文在对造成该难点作简要分析的基础上，试提出一些完善诉讼监督工作的对策。
关键词：诉讼监督；立法缺失；完善立法；探索新方法
我国《宪法》第129条的规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》也均明确了人民检察院的法律监督权。因此，对诉讼活动实行法律监督，是宪法和法律赋予人民检察院的重要职责，是我国社会主义司法制度、检察制度的重要特色，是人民检察院法律监督性质和职能的重要体现。
一、诉讼监督的基本概念
何为诉讼监督，我国还没有一个统一的概念，这必然直接影响和制约着诉讼监督的发展路径与发展状况。目前，一种观点认为，检察机关是法律监督机关，所行使的职权是法律监督权，因此对检察机关在刑事诉讼中的审查批捕、审查起诉、职务犯罪侦查活动以及对侦查、审判、刑罚执行和监管活动是否合法进行的监督活动等都是诉讼监督。另一种观点认为，诉讼监督应当仅指检察机关依法对侦查、审判、刑罚执行和监管活动是否合法进行的监督，包括刑事立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行和监管活动监督以及民事审判监督、行政诉讼监督等，也包括通过批捕、起诉、侦查诉讼中的职务犯罪等工作对诉讼活动实行的监督，但不包括审查逮捕、审查起诉工作本身，也不包括对诉讼活动之外实施的职务犯罪的侦查［1］。
在检察工作的实践中，大多数人同意后一种观点。笔者也较倾向于后一种观点，认为诉讼监督是人民检察院根据宪法和法律的规定，通过行使国家法律监督权，依照法定程序，对侦查机关的立案、侦查活动是否合法；对法院的判决、裁定结果是否正确，审判程序是否合法；以及监狱、看守所的刑罚执行和监管活动是否合法实行的监督；也包括通过批准逮捕、审查起诉、自行侦查中的职务犯罪等工作对诉讼活动实行的监督［2］。
二、诉讼监督的难点及原因分析
近期，我国理论界和检察实践工作中开始关注高度诉讼监督，部分地方检察机关出台了一些措施加强了诉讼监督，但是因为长久以来诉讼监督的基础较为薄弱，且各地就诉讼监督的范围及措施等环节规定不一，再加上我国相关法律条文的笼统性，故诉讼监督的独立性、影响力及权威性仍然备受挑战。主要存在以下难点：
（一） 诉讼监督的立法过于原则性，执行难
我国关于诉讼监督的法律条文不但少，而且过于原则性，在面对具体案件时，难以执行。虽然宪法第129条明确赋予检察机关法律监督权，但是国家没有制定成文的监督法。与公诉权或职务犯罪侦查权相比，《刑事诉讼法》没有专章或专节对检察机关的诉讼监督权进行规定。对于民事审判和行政诉讼的法律监督，现有的法律规定则更是缺乏。我国《民事诉讼法》第14条和《行政诉讼法》第10条都规定了检察机关有权对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督，但民事诉讼法和行政诉讼法总则和分则的规定却不一致，在分则中对检察机关的监督权又作了进一步限制，排除了对其他民事审判活动和行政诉讼活动的监督，仅规定对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉这一单一的事后监督方式。
（二） 诉讼监督法律效果的权威性，保障难
检察机关在进行刑事诉讼监督时，主要是通过通知立案、抗诉、检察建议纠正违法等方法进行。这些监督方法由于法律规定的不完善，缺乏保障机制，导致司法实践中效果不尽如人意。比如《刑事诉讼法》第76条规定了纠正违法，但是法律没有对纠正违法的实施保障作出规定。再如公安机关应当立案而又不立案的，鉴于法律的缺失，也不需承担法律后果。没有法律的约束，就没有保障性。因此，对于被监督机关不接受纠正违法意见、该立案而不立案的，检察机关却无从下手，这难于保障诉讼监督的权威性。
（三） 诉讼监督方式的单一性，监督难
实践中，检察机关对法院刑事审判进行监督的手段主要是提起抗诉，其次就是发检察建议对审判违法行为进行督促纠正。抗诉能够产生使法院必须受理案件的强制性法律效果，但督促纠正违法通知则仅有建议的性质，不具有强制性。
（四）诉讼监督有时会受到权力机关、行政机关的干预，独立难
一些地方党委、政府对检察工作乃至司法工作的干预是一个长期存在的现象，特别是关系其自身利益或影响的案件时，会以各种方式干预诉讼监督，这直接导致检察机关无法独立行使职权［3］。
（五）诉讼监督主体的人员总体素质有待提高，发现问题难
诉讼监督的主体是人民检察院，而我国目前检察人员的法律素质虽然已逐步提高，但整体的职业化程度仍有待提高。一些检察人员没有受过系统的法学教育，缺乏检察职业所需的法律知识和专业技能，也欠缺法律职业人的信仰、理念和思维习惯。法律职业素质不高，就难以发现诉讼中存在的问题；难以发现问题，就难以有效行使诉讼监督权。
三、强化诉讼监督工作的对策
我国诉讼监督工作应当遵循公平正义的价值目标，根据国情和的人民群众的需要来完善。具体对策如下：
（一）进一步完善诉讼监督立法 ，从根本上解决当前诉讼监督的被动局面。
1、内容上，在三大诉讼法中，对诉讼监督应设有专章或专节，确保诉讼监督有法可依。在《刑事诉讼法》中，应与公诉权或职务犯罪侦查权一样，设有专章或专节对检察机关的诉讼监督权进行规定，使之与宪法和有关法律相协调，强化刑事案件的诉讼监督职能。在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中，应就民事行政案件提起抗诉时的具体调卷、法院及相关机关积极配合等法律程序予以明确规定，避免出现目前调卷难的情况。
2、在立法技术上，应尽可能详尽及科学规范，确保可操作性。对检察机关行使诉讼监督的范围、内容、程序、效力等作出明确具体的规定，使检察机关在法律监督过程中不但有法可依，还可实际操作。
3、应设立关于处罚的法律条文，确保诉讼监督的强制性。即在检察机关依法行使诉讼监督权的情况下，被监督机关不依法执行或纠正的，具体应承担相应的法律责任，以确保诉讼监督的权威性。
（二）探索新型的诉讼监督方式，确保切实发挥诉讼监督职能。
1、健全机制，确保知情权和调查权。检察机关应进一步建立健全与相关部门的案件信息交流机制、联席会议制度，与侦查、审判、刑罚执行机关的沟通协调机制，实现检察机关在诉讼监督中的知情权和调查权。只有实现案件信息互通，检察机关的监督才能更加具有针对性［4］。
2、检察机关内部合力，充分发挥整体效能。检察机关内部各部门之间应及时情况通报、信息共享，发挥检察机关在诉讼监督方面的整体效能。
3、落实检察长列席人民法院审判委员会会议制度。落实检察长列席人民法院审判委员会会议制度，对相关案件提出检察机关的处理意见，确保案件在审理过程中能得到的正确审判。
4、加强与侦查机关的沟通，建立跟踪监督机制。实践中，检察机关发出立案通知书后，对被监督机关不立案或者立案后不予侦查、发出纠正违法通知书后被监督机关不予执行的，要及时跟踪，并加以登记备案。
（三）加强与权力机关、行政机关的有效沟通，尊重事实，严格执法，争取得到其理解和支持。
人大对检察机关的监督活动，是检察机关独立行使职权的法律保证。在坚持人大必须依法定方式和程序对检察机关进行监督、为检察机关创造独立司法空间的基础上，检察机关也要增强接受人大监督的自觉性和主动性，积极争取人大对诉讼监督工作的监督和支持。同时要加强调查研究，总结诉讼监督工作存在的问题、特点及规律，适时向人大提出立法建议，为诉讼监督工作提供明确、具体的法律依据。
在加强与行政机关的沟通中，应本着尊重事实，严格执法，不偏不枉，诉讼监督依法独立的原则；在诉讼监督的过程中，检察机关要主动向党委、政法委汇报诉讼监督工作取得的成绩和存在的问题，争取上述机关对诉讼监督工作的理解与支持。但与此同时，必须谨记司法独立原则，避免其对司法活动的直接干预。［5］
（四）加强队伍建设，不断提高检察人员的法律职业素养。
检察机关应全面推进正规化岗位培训，在加强培训执法为民的法治理念与法律专业知识的同时，着力强化检察人员的诉讼监督意识。定期培训及对相关法律进行考试，强化学习，不断提高检察人员的法律职业素养。设立奖励机制，在年终考核时，对有效进行诉讼监督的干警予以奖励。
注释：
［1］ 陈国庆、石献智：《检察机关诉讼监督制度的完善》，载《国家检察官学院学报》第17卷第3期。
［2］ 肖莹：《浅析我国刑事诉讼监督的难点及对策》，发表于正义网。
［3］ 陈平：《诉讼监督的难点及原因分析》，发表于正义网。
［4］ 张国轩、李凯俊、宋尚华：关于诉讼监督的基本问题。
［5］ 陈平：《诉讼监督的难点及原因分析》，发表于正义网。
（作者通讯地址： 广州市番禺区人民检察院，广东广州511400）
关键词：诉讼监督；立法缺失；完善立法；探索新方法
我国《宪法》第129条的规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》也均明确了人民检察院的法律监督权。因此，对诉讼活动实行法律监督，是宪法和法律赋予人民检察院的重要职责，是我国社会主义司法制度、检察制度的重要特色，是人民检察院法律监督性质和职能的重要体现。
一、诉讼监督的基本概念
何为诉讼监督，我国还没有一个统一的概念，这必然直接影响和制约着诉讼监督的发展路径与发展状况。目前，一种观点认为，检察机关是法律监督机关，所行使的职权是法律监督权，因此对检察机关在刑事诉讼中的审查批捕、审查起诉、职务犯罪侦查活动以及对侦查、审判、刑罚执行和监管活动是否合法进行的监督活动等都是诉讼监督。另一种观点认为，诉讼监督应当仅指检察机关依法对侦查、审判、刑罚执行和监管活动是否合法进行的监督，包括刑事立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行和监管活动监督以及民事审判监督、行政诉讼监督等，也包括通过批捕、起诉、侦查诉讼中的职务犯罪等工作对诉讼活动实行的监督，但不包括审查逮捕、审查起诉工作本身，也不包括对诉讼活动之外实施的职务犯罪的侦查［1］。
在检察工作的实践中，大多数人同意后一种观点。笔者也较倾向于后一种观点，认为诉讼监督是人民检察院根据宪法和法律的规定，通过行使国家法律监督权，依照法定程序，对侦查机关的立案、侦查活动是否合法；对法院的判决、裁定结果是否正确，审判程序是否合法；以及监狱、看守所的刑罚执行和监管活动是否合法实行的监督；也包括通过批准逮捕、审查起诉、自行侦查中的职务犯罪等工作对诉讼活动实行的监督［2］。
二、诉讼监督的难点及原因分析
近期，我国理论界和检察实践工作中开始关注高度诉讼监督，部分地方检察机关出台了一些措施加强了诉讼监督，但是因为长久以来诉讼监督的基础较为薄弱，且各地就诉讼监督的范围及措施等环节规定不一，再加上我国相关法律条文的笼统性，故诉讼监督的独立性、影响力及权威性仍然备受挑战。主要存在以下难点：
（一） 诉讼监督的立法过于原则性，执行难
我国关于诉讼监督的法律条文不但少，而且过于原则性，在面对具体案件时，难以执行。虽然宪法第129条明确赋予检察机关法律监督权，但是国家没有制定成文的监督法。与公诉权或职务犯罪侦查权相比，《刑事诉讼法》没有专章或专节对检察机关的诉讼监督权进行规定。对于民事审判和行政诉讼的法律监督，现有的法律规定则更是缺乏。我国《民事诉讼法》第14条和《行政诉讼法》第10条都规定了检察机关有权对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督，但民事诉讼法和行政诉讼法总则和分则的规定却不一致，在分则中对检察机关的监督权又作了进一步限制，排除了对其他民事审判活动和行政诉讼活动的监督，仅规定对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉这一单一的事后监督方式。
（二） 诉讼监督法律效果的权威性，保障难
检察机关在进行刑事诉讼监督时，主要是通过通知立案、抗诉、检察建议纠正违法等方法进行。这些监督方法由于法律规定的不完善，缺乏保障机制，导致司法实践中效果不尽如人意。比如《刑事诉讼法》第76条规定了纠正违法，但是法律没有对纠正违法的实施保障作出规定。再如公安机关应当立案而又不立案的，鉴于法律的缺失，也不需承担法律后果。没有法律的约束，就没有保障性。因此，对于被监督机关不接受纠正违法意见、该立案而不立案的，检察机关却无从下手，这难于保障诉讼监督的权威性。
（三） 诉讼监督方式的单一性，监督难
实践中，检察机关对法院刑事审判进行监督的手段主要是提起抗诉，其次就是发检察建议对审判违法行为进行督促纠正。抗诉能够产生使法院必须受理案件的强制性法律效果，但督促纠正违法通知则仅有建议的性质，不具有强制性。
（四）诉讼监督有时会受到权力机关、行政机关的干预，独立难
一些地方党委、政府对检察工作乃至司法工作的干预是一个长期存在的现象，特别是关系其自身利益或影响的案件时，会以各种方式干预诉讼监督，这直接导致检察机关无法独立行使职权［3］。
（五）诉讼监督主体的人员总体素质有待提高，发现问题难
诉讼监督的主体是人民检察院，而我国目前检察人员的法律素质虽然已逐步提高，但整体的职业化程度仍有待提高。一些检察人员没有受过系统的法学教育，缺乏检察职业所需的法律知识和专业技能，也欠缺法律职业人的信仰、理念和思维习惯。法律职业素质不高，就难以发现诉讼中存在的问题；难以发现问题，就难以有效行使诉讼监督权。
三、强化诉讼监督工作的对策
我国诉讼监督工作应当遵循公平正义的价值目标，根据国情和的人民群众的需要来完善。具体对策如下：
（一）进一步完善诉讼监督立法 ，从根本上解决当前诉讼监督的被动局面。
1、内容上，在三大诉讼法中，对诉讼监督应设有专章或专节，确保诉讼监督有法可依。在《刑事诉讼法》中，应与公诉权或职务犯罪侦查权一样，设有专章或专节对检察机关的诉讼监督权进行规定，使之与宪法和有关法律相协调，强化刑事案件的诉讼监督职能。在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中，应就民事行政案件提起抗诉时的具体调卷、法院及相关机关积极配合等法律程序予以明确规定，避免出现目前调卷难的情况。
2、在立法技术上，应尽可能详尽及科学规范，确保可操作性。对检察机关行使诉讼监督的范围、内容、程序、效力等作出明确具体的规定，使检察机关在法律监督过程中不但有法可依，还可实际操作。
3、应设立关于处罚的法律条文，确保诉讼监督的强制性。即在检察机关依法行使诉讼监督权的情况下，被监督机关不依法执行或纠正的，具体应承担相应的法律责任，以确保诉讼监督的权威性。
（二）探索新型的诉讼监督方式，确保切实发挥诉讼监督职能。
1、健全机制，确保知情权和调查权。检察机关应进一步建立健全与相关部门的案件信息交流机制、联席会议制度，与侦查、审判、刑罚执行机关的沟通协调机制，实现检察机关在诉讼监督中的知情权和调查权。只有实现案件信息互通，检察机关的监督才能更加具有针对性［4］。
2、检察机关内部合力，充分发挥整体效能。检察机关内部各部门之间应及时情况通报、信息共享，发挥检察机关在诉讼监督方面的整体效能。
3、落实检察长列席人民法院审判委员会会议制度。落实检察长列席人民法院审判委员会会议制度，对相关案件提出检察机关的处理意见，确保案件在审理过程中能得到的正确审判。
4、加强与侦查机关的沟通，建立跟踪监督机制。实践中，检察机关发出立案通知书后，对被监督机关不立案或者立案后不予侦查、发出纠正违法通知书后被监督机关不予执行的，要及时跟踪，并加以登记备案。
（三）加强与权力机关、行政机关的有效沟通，尊重事实，严格执法，争取得到其理解和支持。
人大对检察机关的监督活动，是检察机关独立行使职权的法律保证。在坚持人大必须依法定方式和程序对检察机关进行监督、为检察机关创造独立司法空间的基础上，检察机关也要增强接受人大监督的自觉性和主动性，积极争取人大对诉讼监督工作的监督和支持。同时要加强调查研究，总结诉讼监督工作存在的问题、特点及规律，适时向人大提出立法建议，为诉讼监督工作提供明确、具体的法律依据。
在加强与行政机关的沟通中，应本着尊重事实，严格执法，不偏不枉，诉讼监督依法独立的原则；在诉讼监督的过程中，检察机关要主动向党委、政法委汇报诉讼监督工作取得的成绩和存在的问题，争取上述机关对诉讼监督工作的理解与支持。但与此同时，必须谨记司法独立原则，避免其对司法活动的直接干预。［5］
（四）加强队伍建设，不断提高检察人员的法律职业素养。
检察机关应全面推进正规化岗位培训，在加强培训执法为民的法治理念与法律专业知识的同时，着力强化检察人员的诉讼监督意识。定期培训及对相关法律进行考试，强化学习，不断提高检察人员的法律职业素养。设立奖励机制，在年终考核时，对有效进行诉讼监督的干警予以奖励。
注释：
［1］ 陈国庆、石献智：《检察机关诉讼监督制度的完善》，载《国家检察官学院学报》第17卷第3期。
［2］ 肖莹：《浅析我国刑事诉讼监督的难点及对策》，发表于正义网。
［3］ 陈平：《诉讼监督的难点及原因分析》，发表于正义网。
［4］ 张国轩、李凯俊、宋尚华：关于诉讼监督的基本问题。
［5］ 陈平：《诉讼监督的难点及原因分析》，发表于正义网。
（作者通讯地址： 广州市番禺区人民检察院，广东广州511400）