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摘 要：土地财政可能引发多种风险，本文主要分析土地财政引发的财政风险。本文首先对土地财政和财政风险等概念进行了界定，然后以宜昌市为例，分析宜昌市土地财政可能引发的财政风险，概括起来有四方面：一是土地财政模式的不可持续性带来的地方财政收入不可持续的风险，二是土地融资带来的地方或有债务的风险，三是土地财政引发资源枯竭的风险，四是土地财政所引发的腐败风险。并从促进地方财政可持续发展的角度，提出规避、防范土地财政风险的五条建议和措施。
关键词：土地财政；土地出让金；土地融资；财政风险
1994年中国分税制改革以来，土地财政这个概念逐渐进入我们的视野。土地财政不仅规模巨大，而且有逐年扩大的趋势。随着经济体制改革，财政在国民经济中的地位显著上升，十八届三中全会提出要建立现代财政制度，进一步提高了财政的重要性，因而财政的可持续性与稳定性对于我国经济健康发展至关重要，然而，当下的制度环境和激励机制，使得经济增长目标和地方政府的政绩工程以财政风险的不断增加为代价。规避由土地财政引发的财政风险迫在眉睫，本文的研究旨在较全面地分析土地财触发财政风险的原理与机制，以便提出相关政策建議，以有效规避土地财政风险。
迄今为止，对“土地财政”的范畴的界定可分为狭义的“土地财政”和广义的“土地财政”两类。狭义的“土地财政”仅包含土地出让金收入。广义的土地财政不仅包括土地出让金收入，而且包括土地相关税收收入和土地融资收入（肖然，2010）。在此，本文按照土地财政收入，将土地财政分为三个级次，分别为：土地财政I，土地财政II和土地财政III。土地财政I只包括土地出让金收入；土地财政II包括土地出让金收入和土地相关税收收入，这里的土地相关税收收入主要是指来自于建筑业和房地产业相关行业的各种税收收入；土地财政III除包含土地财政II的财政收入之外还包含了土地融资收入。由于土地融资的相关数据不易收集，所以在本文衡量土地财政收入规模时采用土地财政II，而在分析财政风险时采用土地财政III。
财政风险，顾名思义，是与财政活动相关的风险。关于财政风险的概念。目前的研究还没有比较一致的观点，本文将采取刘尚希（2003））对财政风险的定义，将财政风险定义为政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定和发展受到损害的一种可能性。
一、宜昌市土地财政现状
（一）土地财政规模越来越大（见表1）
土地财政规模，主要用土地财政收入和土地供应面积来衡量。由于土地融资在现期看是收入，却构成未来年份的支出，所以在此不将土地融资收入纳入衡量宜昌市土地财政规模的范畴。通过相关数据的获取和汇总，得到2012至2014年宜昌市土地财政收入的整体规模，如表1所示。宜昌市土地财政的收入规模，除2011年出现短暂下滑外，整体上呈快速扩张趋势，2011年宜昌土地财政收入为316107万元，而2013年则达到了944015万元。
宜昌市土地规模还可用其近年来土地供应的总体情况，包括出让、划拨、租赁等涉及的全部土地面积来反映，2007年，宜昌市土地供应总面积约678.99公顷，四年内迅速上升，达到2011年供应总面积1198.95公顷，呈现出逐年稳定增长的趋势。2010年至2013年，虽然宜昌市市级国有土地使用权出让收入先降后升，但整体呈现上升趋势。
（二）土地出让金是土地财政的主体（见表2）
根据表2可以看出，土地出让金仍是土地财政收入的主体。可以的得出比较明显的结论是，自2011年以来，宜昌市土地出让收入在土地财政收入中的平均占比较高，在2013年时甚至达到了82.32%，较2012年上升了16.28%。不难判断，宜昌市近年来土地财政的运作是以土地出让为主导的，土地出让是宜昌当前发展土地财政的主导模式。
（三）新增土地供给转向依赖征用农地
目前，我国用于发展土地财政的土地资源主要有两个来源： 一是存量挖潜，二是农地征用或征收。我们可以通过2007至2011年宜昌市国有土地供应中新增数额在供应总量中的占比来大致反映土地供应的来源情况。2007、2008两年，新增占比低于50%，说明这两年的土地供应主要依赖现有建设用地的挖潜和改造，2008年后的三年，新增比例分别为74.22%、66.25%、85.1%，都大于50%，表明土地供应越来越主要来自农地征用或征收，土地财政的发展也就越依赖于农地的征用或征收，尤其是土地供应出让中的新增占比越高，更表明土地财政对农地征用或征收的高度依赖。
二、宜昌市土地财政可能引发的财政风险
（一）土地财政引发财政收入不可持续的风险
这种风险是土地财政最主要的风险——可预期的、稳定的财政收入来源是财政收支规划、政府履行各项职能的前提条件。土地财政收入的不可持续性既表现为土地出让金的不可持续，也表现在房地产税收的不可持续。一方面，在任政府为自身利益着想，会在任期内将土地出让收入一次性预支，下届政府可支配的财力减少的同时还要承担土地出卖后的开发配套投入和征地补偿工作；另一方面，每届政府都会尽可能多的出让土地使用权，而土地是一种稀有的、不可再生资源，再加上“18亿亩耕地红线”的限制，可供政府开发和转让的土地是有限的，土地储备资源越来越少，往后的政府“财源”减少，会造成土地收入的代际不公以及不可持续。目前我国的房地产税收收入主要发生在交易环节，而土地复垦费、耕地开垦费城市基础设施配套费等收费的特点也是一次性交纳，土地保有环节则税费很低或无税。目前，土地及其附属物上保有环节的税种有房产税和城镇土地使用税，且这两种只对经营性房屋征收、规模较小（贾康、刘微，2012）。总的看来，土地财政收入都具有“一次性”，不具有可持续性。
（二）土地融资引发的财政风险
土地融资是指地方政府以土地使用权为抵押获得银行的贷款。通过土地融资当期获得贷款，但构成了未来还本付息的支出责任和义务。土地融资的方式大致有两种，通过地方投融资平台获取银行贷款以及通过地方土地储备中心获取银行贷款。宜昌市全市累计抵押土地1026.4公顷，融资总额达到200多亿元。土地融资收入直逼地方财政收入。地方政府贷款的规模如何与当地财政状况相匹配，是防范财政风险中要面对和解决的问题。 1、地方政府或有债务的隐性风险
土地融资大规模的土地抵押收入必然会伴随着每年巨额还本付息支出，从而使政府支出责任与义务的不确定性增加。土地储备中心自身没有承担风险的能力，基于现在的土地制度和财政职能，到期未能偿还土地储备贷款的情况下，地方政府将负有最终偿还责任，所以一旦土地储备中心的贷款行为发生，地方政府或有负债也就发生了（刘守英、蒋省三，2005）。
2、地方政府土地资源减少的风险
政府拥有的公共资源包括政府拥有的资源和政府虽不拥有但却可以利用和控制的资源，在政府拥有的公共资源中，作为存量资源的国有资源，土地占很大一部分比例，土地储备中心和投融资平台到期未偿还土地抵押贷款，国有土地使用权就会发生转移，政府所掌握的土地资源就会减少，政府信用等级下降，政府发债的或向银行融资将会变得越来越困难。
（三）土地财政引发资源枯竭风险
土地财政使耕地减少，政府掌握土地资源减少，可能引发资源枯竭风险。宜昌市规划在2020年末，全市耕地保有量不得少于348.6千公顷，2010年末，全市耕地保有量不得低于351500.00公顷，规划期内，全市基本农田面积稳定在295905.00 公顷。①2013年末宜昌市耕地保有量为320.66千公顷，已低于2020年的耕地红线348.6千公顷，2014年末的基本农田面积为267.8千公顷，低于规划期目标。
（四）土地财政引发的腐败风险
土地作为一种生产要素，能产生巨额利润，而土地财政的盛行，诱发了土地寻租。从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全额缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”（张莹，2008）。土地寻租将会滋生土地贪腐行为，一些官员通过低价出让国有土地，使原本收归国库的国有资源收益转移到官员个人手中，造成国有土地资源的严重浪费，减少了国有资源收益，使政府掌握的公共资源产生了不确定性。
三、防范、化解土地财政风险的路径
（一）将土地收益用于建立地方财政稳定基金制度
为了让“一次性”的土地财政收入具有可持续性，可将地方政府短期获取的土地出让收益存储起来，建立中长期土地收益管理制度，严格规定政府土地收益基金动用的依据和程序，同时采用市场化运作模式以实现土地收益保值增值。这样可以在一定程度上保证地方财政收入的可持续性，以防未来财政收入的枯竭，从而降低地方政府财政风险，为各届政府提供较为稳定的建设资金来源。就宜昌而言，可将国有土地出让金中的5%，作为国有土地收益基金，按照专款专用的性质进行合理使用。
（二）寻求多元化融资方式，规范土地融资渠道
土地储备中心和地方融资平台由于其高负债运行、经营模式不规范、信息不公开透明等原因，而蕴含着巨大的财政风险。为了防范和规避这种隐性财政风险，则必须对地方融资平台不规范的运营模式加以改革，地方政府也应寻求更加安全的融资方式。
1、地方政府需寻求多样化融资方式
土地资源是有限的，因而土地融资这种方式不可持续而伴随着城镇化进程加快，地方建设资金的刚性需求大，需要地方政府需要寻求多样化融资方式，防范融资平台可能存在的风险。从2014年起，经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。
2、改革土地储备中心和地方融资平台的运营方式
土地储备中心和地方融资平台由于其高负债运行、经营模式不规范、信息公开不够透明等原因，而蕴含着巨大的财政风险。因此，必须对地方融资平台不规范的运营模式加以改革，地方融资平台和土地储备中心必须建立完善的财务制度，坐实注册资本，确定平台最高资产负债率并严格控制资产负债率；
3、银行部门需将土地储备贷款纳入规范化管理
一是要规范贷款。银行必须掌握相关土地政策，这是规范化管理的必要前提；二是要规范放款。在审查土地贷款时，银行需要先全面掌握抵押土地的基本情况，对贷款进行严格审查，再依法办理土地抵押登记；三是银行需要对贷款风险进行全面分析，需要分析的风险类型包括负债风险、经营风险、国家政策风险、经济运行风险、不规范操作风险等。
（三）防范土地腐败风险的建议
首先，土地寻租的治理必须从寻租动机、寻租机会、寻租成本、寻租风险等方面共同人手，严格规范领导干部的行政行为，禁止利用职权违规操作，内定供地的对象、价格、面积等行为。其次，规范土地征用、审批、出让、督察等行政环节，进行制度再安排。建立健全建设用地供应、土地出让价格确定等重大事项的科学决策制度。最后，引入监督机制，既要加强行政监督，国土资源部门要建立全方位的监督体系。
（四）改革和完善土地制度
随着经济发展及市场經济体制建立，国有土地产权制度率先改革，而集体土地产权制度的改革则稍显滞后。国有土地的使用由无偿使用变为有偿使用，而农村集体土地的则未按市场价格征用补偿。
（五）改革财税体制、理顺政府间财政关系
土地财政模式产生的一大原因是地方政府享有有限财政收入的同时，承担了过多的财政支出责任，从而不得不另寻他法，通过国有土地转让、地方融资平台贷款等方式获得土地财政收入，以弥补财政收入的不足，应对财政支出的需要。现行财政体制中事权和支出责任的不匹配。
注释：
①资料来源于《宜昌市土地利用总体规划（2006-2020年）》
参考文献：
[1]贾康，刘微.“土地财政”分析及出路——在深化财税改革中构建合理、规范、可持续的地方“土地生财”机制[J].财政研究，2012（1）.
[2]董再平.地方政府土地财政的现状、成因和治理[J].理论导刊，2008（12）.
关键词：土地财政；土地出让金；土地融资；财政风险
1994年中国分税制改革以来，土地财政这个概念逐渐进入我们的视野。土地财政不仅规模巨大，而且有逐年扩大的趋势。随着经济体制改革，财政在国民经济中的地位显著上升，十八届三中全会提出要建立现代财政制度，进一步提高了财政的重要性，因而财政的可持续性与稳定性对于我国经济健康发展至关重要，然而，当下的制度环境和激励机制，使得经济增长目标和地方政府的政绩工程以财政风险的不断增加为代价。规避由土地财政引发的财政风险迫在眉睫，本文的研究旨在较全面地分析土地财触发财政风险的原理与机制，以便提出相关政策建議，以有效规避土地财政风险。
迄今为止，对“土地财政”的范畴的界定可分为狭义的“土地财政”和广义的“土地财政”两类。狭义的“土地财政”仅包含土地出让金收入。广义的土地财政不仅包括土地出让金收入，而且包括土地相关税收收入和土地融资收入（肖然，2010）。在此，本文按照土地财政收入，将土地财政分为三个级次，分别为：土地财政I，土地财政II和土地财政III。土地财政I只包括土地出让金收入；土地财政II包括土地出让金收入和土地相关税收收入，这里的土地相关税收收入主要是指来自于建筑业和房地产业相关行业的各种税收收入；土地财政III除包含土地财政II的财政收入之外还包含了土地融资收入。由于土地融资的相关数据不易收集，所以在本文衡量土地财政收入规模时采用土地财政II，而在分析财政风险时采用土地财政III。
财政风险，顾名思义，是与财政活动相关的风险。关于财政风险的概念。目前的研究还没有比较一致的观点，本文将采取刘尚希（2003））对财政风险的定义，将财政风险定义为政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定和发展受到损害的一种可能性。
一、宜昌市土地财政现状
（一）土地财政规模越来越大（见表1）
土地财政规模，主要用土地财政收入和土地供应面积来衡量。由于土地融资在现期看是收入，却构成未来年份的支出，所以在此不将土地融资收入纳入衡量宜昌市土地财政规模的范畴。通过相关数据的获取和汇总，得到2012至2014年宜昌市土地财政收入的整体规模，如表1所示。宜昌市土地财政的收入规模，除2011年出现短暂下滑外，整体上呈快速扩张趋势，2011年宜昌土地财政收入为316107万元，而2013年则达到了944015万元。
宜昌市土地规模还可用其近年来土地供应的总体情况，包括出让、划拨、租赁等涉及的全部土地面积来反映，2007年，宜昌市土地供应总面积约678.99公顷，四年内迅速上升，达到2011年供应总面积1198.95公顷，呈现出逐年稳定增长的趋势。2010年至2013年，虽然宜昌市市级国有土地使用权出让收入先降后升，但整体呈现上升趋势。
（二）土地出让金是土地财政的主体（见表2）
根据表2可以看出，土地出让金仍是土地财政收入的主体。可以的得出比较明显的结论是，自2011年以来，宜昌市土地出让收入在土地财政收入中的平均占比较高，在2013年时甚至达到了82.32%，较2012年上升了16.28%。不难判断，宜昌市近年来土地财政的运作是以土地出让为主导的，土地出让是宜昌当前发展土地财政的主导模式。
（三）新增土地供给转向依赖征用农地
目前，我国用于发展土地财政的土地资源主要有两个来源： 一是存量挖潜，二是农地征用或征收。我们可以通过2007至2011年宜昌市国有土地供应中新增数额在供应总量中的占比来大致反映土地供应的来源情况。2007、2008两年，新增占比低于50%，说明这两年的土地供应主要依赖现有建设用地的挖潜和改造，2008年后的三年，新增比例分别为74.22%、66.25%、85.1%，都大于50%，表明土地供应越来越主要来自农地征用或征收，土地财政的发展也就越依赖于农地的征用或征收，尤其是土地供应出让中的新增占比越高，更表明土地财政对农地征用或征收的高度依赖。
二、宜昌市土地财政可能引发的财政风险
（一）土地财政引发财政收入不可持续的风险
这种风险是土地财政最主要的风险——可预期的、稳定的财政收入来源是财政收支规划、政府履行各项职能的前提条件。土地财政收入的不可持续性既表现为土地出让金的不可持续，也表现在房地产税收的不可持续。一方面，在任政府为自身利益着想，会在任期内将土地出让收入一次性预支，下届政府可支配的财力减少的同时还要承担土地出卖后的开发配套投入和征地补偿工作；另一方面，每届政府都会尽可能多的出让土地使用权，而土地是一种稀有的、不可再生资源，再加上“18亿亩耕地红线”的限制，可供政府开发和转让的土地是有限的，土地储备资源越来越少，往后的政府“财源”减少，会造成土地收入的代际不公以及不可持续。目前我国的房地产税收收入主要发生在交易环节，而土地复垦费、耕地开垦费城市基础设施配套费等收费的特点也是一次性交纳，土地保有环节则税费很低或无税。目前，土地及其附属物上保有环节的税种有房产税和城镇土地使用税，且这两种只对经营性房屋征收、规模较小（贾康、刘微，2012）。总的看来，土地财政收入都具有“一次性”，不具有可持续性。
（二）土地融资引发的财政风险
土地融资是指地方政府以土地使用权为抵押获得银行的贷款。通过土地融资当期获得贷款，但构成了未来还本付息的支出责任和义务。土地融资的方式大致有两种，通过地方投融资平台获取银行贷款以及通过地方土地储备中心获取银行贷款。宜昌市全市累计抵押土地1026.4公顷，融资总额达到200多亿元。土地融资收入直逼地方财政收入。地方政府贷款的规模如何与当地财政状况相匹配，是防范财政风险中要面对和解决的问题。 1、地方政府或有债务的隐性风险
土地融资大规模的土地抵押收入必然会伴随着每年巨额还本付息支出，从而使政府支出责任与义务的不确定性增加。土地储备中心自身没有承担风险的能力，基于现在的土地制度和财政职能，到期未能偿还土地储备贷款的情况下，地方政府将负有最终偿还责任，所以一旦土地储备中心的贷款行为发生，地方政府或有负债也就发生了（刘守英、蒋省三，2005）。
2、地方政府土地资源减少的风险
政府拥有的公共资源包括政府拥有的资源和政府虽不拥有但却可以利用和控制的资源，在政府拥有的公共资源中，作为存量资源的国有资源，土地占很大一部分比例，土地储备中心和投融资平台到期未偿还土地抵押贷款，国有土地使用权就会发生转移，政府所掌握的土地资源就会减少，政府信用等级下降，政府发债的或向银行融资将会变得越来越困难。
（三）土地财政引发资源枯竭风险
土地财政使耕地减少，政府掌握土地资源减少，可能引发资源枯竭风险。宜昌市规划在2020年末，全市耕地保有量不得少于348.6千公顷，2010年末，全市耕地保有量不得低于351500.00公顷，规划期内，全市基本农田面积稳定在295905.00 公顷。①2013年末宜昌市耕地保有量为320.66千公顷，已低于2020年的耕地红线348.6千公顷，2014年末的基本农田面积为267.8千公顷，低于规划期目标。
（四）土地财政引发的腐败风险
土地作为一种生产要素，能产生巨额利润，而土地财政的盛行，诱发了土地寻租。从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全额缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”（张莹，2008）。土地寻租将会滋生土地贪腐行为，一些官员通过低价出让国有土地，使原本收归国库的国有资源收益转移到官员个人手中，造成国有土地资源的严重浪费，减少了国有资源收益，使政府掌握的公共资源产生了不确定性。
三、防范、化解土地财政风险的路径
（一）将土地收益用于建立地方财政稳定基金制度
为了让“一次性”的土地财政收入具有可持续性，可将地方政府短期获取的土地出让收益存储起来，建立中长期土地收益管理制度，严格规定政府土地收益基金动用的依据和程序，同时采用市场化运作模式以实现土地收益保值增值。这样可以在一定程度上保证地方财政收入的可持续性，以防未来财政收入的枯竭，从而降低地方政府财政风险，为各届政府提供较为稳定的建设资金来源。就宜昌而言，可将国有土地出让金中的5%，作为国有土地收益基金，按照专款专用的性质进行合理使用。
（二）寻求多元化融资方式，规范土地融资渠道
土地储备中心和地方融资平台由于其高负债运行、经营模式不规范、信息不公开透明等原因，而蕴含着巨大的财政风险。为了防范和规避这种隐性财政风险，则必须对地方融资平台不规范的运营模式加以改革，地方政府也应寻求更加安全的融资方式。
1、地方政府需寻求多样化融资方式
土地资源是有限的，因而土地融资这种方式不可持续而伴随着城镇化进程加快，地方建设资金的刚性需求大，需要地方政府需要寻求多样化融资方式，防范融资平台可能存在的风险。从2014年起，经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。
2、改革土地储备中心和地方融资平台的运营方式
土地储备中心和地方融资平台由于其高负债运行、经营模式不规范、信息公开不够透明等原因，而蕴含着巨大的财政风险。因此，必须对地方融资平台不规范的运营模式加以改革，地方融资平台和土地储备中心必须建立完善的财务制度，坐实注册资本，确定平台最高资产负债率并严格控制资产负债率；
3、银行部门需将土地储备贷款纳入规范化管理
一是要规范贷款。银行必须掌握相关土地政策，这是规范化管理的必要前提；二是要规范放款。在审查土地贷款时，银行需要先全面掌握抵押土地的基本情况，对贷款进行严格审查，再依法办理土地抵押登记；三是银行需要对贷款风险进行全面分析，需要分析的风险类型包括负债风险、经营风险、国家政策风险、经济运行风险、不规范操作风险等。
（三）防范土地腐败风险的建议
首先，土地寻租的治理必须从寻租动机、寻租机会、寻租成本、寻租风险等方面共同人手，严格规范领导干部的行政行为，禁止利用职权违规操作，内定供地的对象、价格、面积等行为。其次，规范土地征用、审批、出让、督察等行政环节，进行制度再安排。建立健全建设用地供应、土地出让价格确定等重大事项的科学决策制度。最后，引入监督机制，既要加强行政监督，国土资源部门要建立全方位的监督体系。
（四）改革和完善土地制度
随着经济发展及市场經济体制建立，国有土地产权制度率先改革，而集体土地产权制度的改革则稍显滞后。国有土地的使用由无偿使用变为有偿使用，而农村集体土地的则未按市场价格征用补偿。
（五）改革财税体制、理顺政府间财政关系
土地财政模式产生的一大原因是地方政府享有有限财政收入的同时，承担了过多的财政支出责任，从而不得不另寻他法，通过国有土地转让、地方融资平台贷款等方式获得土地财政收入，以弥补财政收入的不足，应对财政支出的需要。现行财政体制中事权和支出责任的不匹配。
注释：
①资料来源于《宜昌市土地利用总体规划（2006-2020年）》
参考文献：
[1]贾康，刘微.“土地财政”分析及出路——在深化财税改革中构建合理、规范、可持续的地方“土地生财”机制[J].财政研究，2012（1）.
[2]董再平.地方政府土地财政的现状、成因和治理[J].理论导刊，2008（12）.