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摘要：当前，低生育水平作为一种普遍的人口现象，已经引起了国际社会的深切关注。中国目前同样处于低生育水平阶段，低生育水平对人口总量、人口年龄结构、劳动力供给、人口红利以及经济增长与社会发展等方面正产生着深刻的影响。深入探讨低生育水平下，生育保障制度改革有着重大的意义。
关键词：低生育水平；生育保障制度；改革
中图分类号：C923 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）07-0082-01
一、我国现有生育保障制度现状分析
生育保障承担为生育者提供医疗服务、生育休假和劳动中断收入补偿的功能，关乎人类生息繁衍和国家劳动力存续，因而是社会保障的一个重要项目。我国以工薪劳动者为重点的生育保障制度始于20世纪50年代。进入21世纪，随着新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度的逐步实施，农村生育妇女和未参加生育保险的城镇户籍生育妇女可以通过这两项制度报销部分生育医疗费用。2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第六章就生育保险制度做了全面规范。2012年11月，国家人力资源和社会保障部就《生育保险办法（征求意见稿）》向全社会公开征求意见，对生育保险适用范围、生育保险基金筹集和适用、生育保险待遇、经办管理和监督等提出了具体意见。迄今为止，我国具有生育保障职能的社会保障制度可归为两类：一是生育保险制度，面向工薪劳动者，包括国家机关、企事业单位及其他各类经济社会组织，提供生育医疗费用和劳动中断收入补偿；二是新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度，面向农民和城镇非工薪居民，提供生育医疗费用的部分报销，但不提供劳动中断收入补偿。
现行生育保障制度主要针对工薪劳动者，并没有充分考虑工薪劳动者以外社会成员的生育保障问题。生育保障制度虽历经改革，但依然没有实质性突破，现行生育保障制度存在的问题可归纳如下：
其一，生育保障制度“碎片化”。生育保障需要有一套系统的制度安排，但目前的生育保障体系缺乏整体设计，“碎片化”现象严重。一方面，承担生育保障职能的社会保障项目有多个（生育保险、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险等），且制度之间难以衔接转换。另一方面，每一个制度都是地区统筹（一般是县级或市级统筹），各地政策差异较大。这既影响公平，又影响效率，还影响劳动力的自由流动。
其二，职工生育保险参保率低。与基本养老保险、基本医疗保险、失业保险以及工伤保险这四个社会保险险种相比，生育保险的参保人数最少。根据《社会保险法》的规定，生育保险和其他四个社会保险项目参保对象界定基本一致，这说明还有许多符合参保要求的职工没有被纳入生育保障的范围。事实上，现行生育保险不要求个人缴费，因此许多用人单位选择性参保。同时，与其他险种相比，生育保险也没有引起职能部门的充分重视，这些都导致了生育保险参保率较低。
二、国外生育保障制度改革经验
国外生育保障制度也经历过改革阶段，对于国外生育保障制度的研究可以为我国生育保障制度改革提供借鉴意义。
其一，覆盖范围方面。随着各国经济的不断发展。目前已经有很多国家将生育保险的覆盖范围扩大到符合一切条件的妇女，包括非工资劳动妇女在内，例如，德国，英国等。德国
生育制度在覆盖范围方面规定覆盖全社会的妇女，同样为农妇提供养育子女待遇和养育补贴，在这方面，农妇与所有其他妇女的地位是相同的。英国在《贝弗里奇报告》也有指出“英国妇女（无论在业和非在业）在任何情况下都可以享受结婚补助金、生育补助金、孀居和分居待遇以及退休养老金”。
其二，待遇给付方面。国际上总的来说，发达国家比发展中国家在生育保障制度方面有更高的给付能力，国民享受的生育保障待遇相对优厚，各类人群在待遇享受方面更具有公平性。在产假方面，有一半以上的的国家达到3个月，20%以上的国家达到半年，瑞典和德国长达一年半，有些国家从培育未来劳动力的角度考虑，认为仅仅给生育假期是不够的，还需要给婴儿的抚育假期，因而延长了产假时间。
三、生育保障制度改革建议
我国的生育保障制度改革要立足于我国实际国情，生育保障制度改革的目的，归根到底来说，是形成一个良好的人口结构，为经济发展服务，以实现全体人民生活水平的提高，生育保障制度改革总体来说要体现公平性和可持续的原则。具体说来，有以下几个方面：
其一，在社会主义的我国，公平性有着重大的意义，生育制度改革更要体现这一标准。我们要随着社会经济的发展逐渐扩大生育保障制度的覆盖范围，将农村妇女、流动女工等弱势群体纳入到保障的范围中，创造条件将面向工薪劳动者的生育津贴制度扩展到城乡居民，形成全社会统一的、城乡一体化的生育津贴制度。同时，提高城乡居民生育医疗保障待遇，有计划、有步骤地提高新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险生育医疗保障水平，使各类生育者享有的生育医疗保障待遇逐步接近，使人们能够分享到社会经济发展的成果。
其二，可持续性在生育保障制度改革中，具体来说，是指生育制度的改革不仅要适应当下的经济社会状况，而且能够长效的发挥作用，保证制度发挥效力的长期性和社会的可持续发展。我国的计划生育政策在实行的初期并没有考虑到政策实施若干年后所遇到的问题，没有相应的制度设计和对策安排，对国家长远利益缺乏周密的考虑。所以，在改革我国生育保障制度中，要以可持续性为改革的宗旨和终期目标，运用动态发展的眼光合理预期制度实施一定阶段后的需求变化，并做好相应的制度安排，避免制度由于缺乏可持续性而带来负面影响。
其三，妥善处理过渡期有关问题。制度改革的过渡期内需要妥善处理产生的新问题，减少改革阻力。要坚持“保基本”原则，充分尊重社会保障刚性原理，确定合理的生育津贴标准和生育医疗保障水平，并保证生育保障待遇不降低。在过渡方案中，设计继续保留国家机关事业单位职工生育保障待遇但控制其待遇增长、稳定企业职工生育保障待遇、有计划地提高农民和城镇居民生育保障待遇的相关政策。
生育保障制度改革不可能一帆风顺，在改革过程中要随时根据实际产生的问题进行调整，生育保障制度改革是关系到我国人口结构，经济发展的重大问题，要给予充分的重视，站在经济、社会协调发展的整体进行研究。
参考文献：
[1]李卢霞.国外生育保险制度概览及我国生育保险制度改革[J].卫生经济研究，2005（11）.
[2]蔡凤梅.欧盟成员国生育保险制度简介[J].人口与计划生育，2005（5）：40-42.
关键词：低生育水平；生育保障制度；改革
中图分类号：C923 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）07-0082-01
一、我国现有生育保障制度现状分析
生育保障承担为生育者提供医疗服务、生育休假和劳动中断收入补偿的功能，关乎人类生息繁衍和国家劳动力存续，因而是社会保障的一个重要项目。我国以工薪劳动者为重点的生育保障制度始于20世纪50年代。进入21世纪，随着新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度的逐步实施，农村生育妇女和未参加生育保险的城镇户籍生育妇女可以通过这两项制度报销部分生育医疗费用。2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第六章就生育保险制度做了全面规范。2012年11月，国家人力资源和社会保障部就《生育保险办法（征求意见稿）》向全社会公开征求意见，对生育保险适用范围、生育保险基金筹集和适用、生育保险待遇、经办管理和监督等提出了具体意见。迄今为止，我国具有生育保障职能的社会保障制度可归为两类：一是生育保险制度，面向工薪劳动者，包括国家机关、企事业单位及其他各类经济社会组织，提供生育医疗费用和劳动中断收入补偿；二是新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度，面向农民和城镇非工薪居民，提供生育医疗费用的部分报销，但不提供劳动中断收入补偿。
现行生育保障制度主要针对工薪劳动者，并没有充分考虑工薪劳动者以外社会成员的生育保障问题。生育保障制度虽历经改革，但依然没有实质性突破，现行生育保障制度存在的问题可归纳如下：
其一，生育保障制度“碎片化”。生育保障需要有一套系统的制度安排，但目前的生育保障体系缺乏整体设计，“碎片化”现象严重。一方面，承担生育保障职能的社会保障项目有多个（生育保险、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险等），且制度之间难以衔接转换。另一方面，每一个制度都是地区统筹（一般是县级或市级统筹），各地政策差异较大。这既影响公平，又影响效率，还影响劳动力的自由流动。
其二，职工生育保险参保率低。与基本养老保险、基本医疗保险、失业保险以及工伤保险这四个社会保险险种相比，生育保险的参保人数最少。根据《社会保险法》的规定，生育保险和其他四个社会保险项目参保对象界定基本一致，这说明还有许多符合参保要求的职工没有被纳入生育保障的范围。事实上，现行生育保险不要求个人缴费，因此许多用人单位选择性参保。同时，与其他险种相比，生育保险也没有引起职能部门的充分重视，这些都导致了生育保险参保率较低。
二、国外生育保障制度改革经验
国外生育保障制度也经历过改革阶段，对于国外生育保障制度的研究可以为我国生育保障制度改革提供借鉴意义。
其一，覆盖范围方面。随着各国经济的不断发展。目前已经有很多国家将生育保险的覆盖范围扩大到符合一切条件的妇女，包括非工资劳动妇女在内，例如，德国，英国等。德国
生育制度在覆盖范围方面规定覆盖全社会的妇女，同样为农妇提供养育子女待遇和养育补贴，在这方面，农妇与所有其他妇女的地位是相同的。英国在《贝弗里奇报告》也有指出“英国妇女（无论在业和非在业）在任何情况下都可以享受结婚补助金、生育补助金、孀居和分居待遇以及退休养老金”。
其二，待遇给付方面。国际上总的来说，发达国家比发展中国家在生育保障制度方面有更高的给付能力，国民享受的生育保障待遇相对优厚，各类人群在待遇享受方面更具有公平性。在产假方面，有一半以上的的国家达到3个月，20%以上的国家达到半年，瑞典和德国长达一年半，有些国家从培育未来劳动力的角度考虑，认为仅仅给生育假期是不够的，还需要给婴儿的抚育假期，因而延长了产假时间。
三、生育保障制度改革建议
我国的生育保障制度改革要立足于我国实际国情，生育保障制度改革的目的，归根到底来说，是形成一个良好的人口结构，为经济发展服务，以实现全体人民生活水平的提高，生育保障制度改革总体来说要体现公平性和可持续的原则。具体说来，有以下几个方面：
其一，在社会主义的我国，公平性有着重大的意义，生育制度改革更要体现这一标准。我们要随着社会经济的发展逐渐扩大生育保障制度的覆盖范围，将农村妇女、流动女工等弱势群体纳入到保障的范围中，创造条件将面向工薪劳动者的生育津贴制度扩展到城乡居民，形成全社会统一的、城乡一体化的生育津贴制度。同时，提高城乡居民生育医疗保障待遇，有计划、有步骤地提高新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险生育医疗保障水平，使各类生育者享有的生育医疗保障待遇逐步接近，使人们能够分享到社会经济发展的成果。
其二，可持续性在生育保障制度改革中，具体来说，是指生育制度的改革不仅要适应当下的经济社会状况，而且能够长效的发挥作用，保证制度发挥效力的长期性和社会的可持续发展。我国的计划生育政策在实行的初期并没有考虑到政策实施若干年后所遇到的问题，没有相应的制度设计和对策安排，对国家长远利益缺乏周密的考虑。所以，在改革我国生育保障制度中，要以可持续性为改革的宗旨和终期目标，运用动态发展的眼光合理预期制度实施一定阶段后的需求变化，并做好相应的制度安排，避免制度由于缺乏可持续性而带来负面影响。
其三，妥善处理过渡期有关问题。制度改革的过渡期内需要妥善处理产生的新问题，减少改革阻力。要坚持“保基本”原则，充分尊重社会保障刚性原理，确定合理的生育津贴标准和生育医疗保障水平，并保证生育保障待遇不降低。在过渡方案中，设计继续保留国家机关事业单位职工生育保障待遇但控制其待遇增长、稳定企业职工生育保障待遇、有计划地提高农民和城镇居民生育保障待遇的相关政策。
生育保障制度改革不可能一帆风顺，在改革过程中要随时根据实际产生的问题进行调整，生育保障制度改革是关系到我国人口结构，经济发展的重大问题，要给予充分的重视，站在经济、社会协调发展的整体进行研究。
参考文献：
[1]李卢霞.国外生育保险制度概览及我国生育保险制度改革[J].卫生经济研究，2005（11）.
[2]蔡凤梅.欧盟成员国生育保险制度简介[J].人口与计划生育，2005（5）：40-42.