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一、2012年前两个月地区经济运行的基本态势
（一）中部、西部和东北地区工业总产值快速增长，东部地区增速和占比均明显回落
2012年1—2月，我国东部、中部、西部和东北四大区域工业总产值分别增长9.4%、27.36%、24.4%和19.95%，保持去年中部、西部地区增速分列第一、二位的格局。中部、西部和东北地区增速分别高于东部地区17.96、14.99和10.55个百分点，东部地区低于全国15.6%的工业总产值平均增速。与去年同期相比，四大区域工业增长幅度分别下降16.2、10.06、8.85和9.28个百分点；与2011年全年相比，四大区域工业增长幅度均下降9个百分点以上。中部、西部和东北地区工业总产值占全国比重分别为19.86%、14.767%和8.69%，比上年同期提高1.83、1.05和0.32个百分点；东部地区占全国比重为56.76%，比重下降3.2个百分点。
（二）中部、西部和东北地区固定资产投资保持快速增长，东北地区增速继续领先
2012年1—2月，东部、中部、西部和东北地区四大区域固定资产投资（不含农户）分别增长18.52%、28.33%、27.99%和28.58%，保持去年下半年东北地区增速第一的地位，东部地区增速明显低于其他三个地区，与最快的东北地区相差10.06个百分点。与去年同期相比，西部地区增长幅度提高0.83个百分点，东部、中部和东北地区分别下降2.86、3.34和0.46个百分点；与2011年全年相比，除中部地区投资增幅提高0.15个百分点外，东部、西部和东北地区均下降1个百分点以上。2012年1—2月，东部、中部、西部和东北地区投资占地区合计比重分别为53.82%、21.71% 、22.06%和2.41%，与上年同期相比，东部地区比重下降1.94个百分点，中部、西部和东北地区分别提高0.94、0.9和0.11个百分点。
（三）中部、西部和东北地区进出口贸易保持快速增长，东部地区增速低于全国平均水平
2012年1—2月，东部、中部、西部和东北地区四大区域进出口总额分别增长5.21%、23.61%、20.78%和21.53%，中部地区进出口增速位居首位，中部、西部和东北地区进出口增速明显快于全国7.3%的平均增速。与上年同期相比，除东北地区进出口增幅提高6.02个百分点外，其他三个地区进出口增幅均有回落，分别下降23.53、13.6和4.22个百分点；与2011年全年相比，东部、中部、西部和东北地区四大区域分别减幅15.29、15.92、22.67和5.7个百分点。2011年1—2月，东部地区进出口总额为4568.19亿美元，占全国的85.7%，占比下降1.71个百分点；中部、西部和东北地区进出口总额分别占全国的4.57%、4.96%和4.77%，占比分别提高0.6、0.55和0.56个百分点。
从进出口分别来看，东部、中部、西部和东北地区四大区域出口总额分别增长4.05%、38.91%、29.28%和11.25%，中部、西部和东北地区出口增长快于全国6.9%的平均增速，中部和西部地区同比增幅提高8.33、13.32个百分点，东部和东北地区同比下降17.44、5.43个百分点。东部、中部、西部和东北地区四大区域进口总额分别增长6.33%、7.79%、12.05%和14.45%，东部地区进口增长低于全国7.7%的平均增速，仅东北地区同比增幅提高16.51个百分点，东部、中部和西部地区同比增幅分别下降30.56、37.84和23.84个百分点。东部和东北地区进口增长快于出口增长，中部和西部地区反之。
二、目前重点区域规划的实施进展状况
（一）已出台的区域规划实施稳步推进
国务院有关部门及规划所涉及到的地方政府高度重视规划的编制和实施，采取了一系列举措推进规划的顺利实施，尤其是在项目安排、相关政策实施、体制机制创新等方面给予积极支持，充分发挥区域规划政策平台的作用。从规划的实施情况来看，主要的实施进展主要表现在如下几个方面：一是有关部门和地方政府根据已经出台的规划，正在抓紧落实规划实施的具体方案。比如《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中就明确提出各行业部门要把改善贫困地区发展环境和条件作为本行业发展规划的重要内容，在资金、项目等方面向贫困地区倾斜，同时要求各省（自治区、直辖市）要根据纲要内容，制定具体实施办法。目前，相关部门和省区市都在抓紧制定具体的实施方案，现在已经完成国家扶贫工作重点县的调整工作，其中有38个县调出，38个县调入，各省的扶贫开发工作重点县总量保持不变，但内容更符合实际。二是相关的负责部门加强领导，比如国务院扶贫办对《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》、西部司对《西部大开发十二五规划》、东北司对《东北振兴十二五规划》都高度重视，不断加强规划实施的指导和督促工作。有的地方政府还专门成立机构，推进重点区域规划的实施。三是强化规划实施的监督检查。国务院以及相关部门对规划实施的监督检查工作非常重视，国家发展改革委主动加强对规划实施情况的跟踪分析，及时做好督促检查和评估工作。如国家发改委组织国务院有关部委加强对《珠三角改革发展规划纲要》实施情况的检查评估，及时发现和解决规划实施过程中出现的新问题。
（二）近期刚刚出台的区域规划不断细化和部署实施
2012年是我国“十二五”规划承上启下的一年，也是推进区域协调发展的重要一年。近期国家又相继出台了若干重点区域规划，为深入推进区域全面、协调、可持续发展起到积极的推动作用。2011年底，中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，为推进下一个十年扶贫开发奠定了规划基础，纲要明确了扶贫开发的主要目标和重点任务，并正式启动集中连片特困地区的规划编制工作。作为典型集中连片特困地区之一的武陵山区，率先编制了区域发展和扶贫攻坚规划，《武陵山片区区域发展和扶贫攻坚规划》已经获得国务院批复。2012年初，国务院批复实施了《西部大开发十二五规划》和《东北振兴十二五规划》，为进一步推进西部大开发和东北振兴明确了主要方向和重点任务。2012年3月，国务院批复实施《陕甘宁革命老区振兴规划（2012—2020年）》，这是我国第一部专门针对革命老区经济、社会、生态建设可持续协调发展的规划。国务院和国家发展改革委还陆续批复实施了《皖江城市带承接产业转移示范区建设规划》、广西桂东承接产业转移示范区、重庆沿江承接产业转移示范区、湖北省荆州承接产业转移示范区、湖南省湘南承接产业转移示范区、宁夏银川承接产业转移（生态纺织）示范区等以承接产业转移为主要内容的规划或示范区建设，为进一步规范产业转移和促进区域发展起到积极的引导作用。此外，国务院还印发了《关于河北沿海地区发展规划的批复》、《关于平潭综合试验区总体发展规划的批复》，有效推进重点区域的发展。
（三）下一步拟出台的区域规划正在加快编制和论证
《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中共提出了“11＋3”个连片特困地区，即将六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山－太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场。除了《武陵山片区区域发展和扶贫攻坚规划》已经获得国务院批复外，乌蒙山区、秦巴山区等其他片区的规划正在积极推进之中。2012年，要争取完成其他片区的区域发展和扶贫攻坚规划，报请国务院批复实施。继我国第一部革命老区的规划《陕甘宁革命老区振兴规划（2012—2020年）》颁布实施后，还要积极推进其他革命老区振兴规划编制工作，争取近期尽快完成《左右江革命老区振兴规划》、《中央苏区振兴规划》等其他革命老区振兴规划的编制工作。同时，继续推进中西部地区承接产业转移示范区规划编制工作，结合中西部地区的重点开发区域，推进承接产业转移示范区规划编制工作，积极引导和规范产业跨区域转移。另外，落实《长江三角洲地区区域规划》有关精神，积极推进《淮海经济区区域发展规划》的编制工作。
三、加强引导和协调区域经济发展的对策建议
（一）科学编制集中连片特困地区扶贫开发规划，合理确定贫困地区的范围、重点和方式
2011年末我国颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，明确“11＋3”区域作为扶贫攻坚主战场。目前国务院已经出台西藏、四省藏区、新疆南疆三地州扶贫开发的相关指导意见，最近又批复了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》，其它片区规划已经或正在启动。编制集中连片贫困地区区域发展与扶贫攻坚规划，是实施好《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的重要内容，将为稳定实现“扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”打下良好基础，也是体现缩小地区发展差距、促进区域协调发展的重要保障。
首先，确定合理的规划范围。为避免规划编制过程出现由于范围未定而影响规划顺利编制的问题，应根据片区自然、经济、社会特征基本一致，兼顾交界地区基本利益诉求、集中解决最困难群体的原则，确定合理的规划范围，保障规划对象整体行动，形成规范化的编制办法。其次，突出不同类型集中连片特困区域的特点和扶贫重点。连片贫困地区除了具有生存环境恶劣、基础设施薄弱、公共服务滞后、发展能力低下等共同特点外，每个片区还具有各自不同的特征。编制不同类型的连片贫困地区规划应根据不同地区的特点，创新扶贫开发思路，结合导致贫困的主要原因，确定扶贫方式，最大程度上提高扶贫开发效果。最后，在规划内容上，要坚持以扶贫对象为重点，落实具体政策到户、到人，根据行业扶贫和专项扶贫的特点，区分扶贫对象，提高扶贫资金使用效率，稳固扶贫成果，确保贫困群体尤其是深度贫困群体在规划实施中优先受益。同时，在扶贫开发过程中要把实现人口、资源、环境的协调发展和良性循环放在十分重要的位置。
（二）加快推动城市外来务工人员真正实现市民化，不断加强就业、住房、教育、医疗、社保等基本公共服务均等化
今年2月23日，国务院办公厅发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发9号），提出要分类明确户口迁移政策，依法保障农民土地权益，着力解决农民工实际问题等要求，试图在推进城镇化方面加强规范和引导。公安部负责制定的《居住证管理办法》已形成草案，这意味着居住证制度有望在全国推行，为外来务工者落户提供制度性通道。各地区也在加快推进户籍管理制度改革。
引导外来人口真正融入城市，首先要消除附着在户籍制度之上的福利制度的差异，积极推进城乡间和地区间基本公共服务的均等化，中央政府和各级地方政府都应继续加大对基本公共服务领域的投入，尤其是在破除户籍身份差异的基础上，对外来人口一视同仁地提供住房、教育、医疗、就业等待遇。其次，从健全城镇体系功能出发，促进城镇群的合理发展，围绕特大城市周边发展若干功能各异、交通方便、吸纳就业能力强、生活成本较低的中小城市，形成一个大中小协调发展的城镇体系。同时要大力调整大城市的产业结构，提升服务业水平，将制造业等产业转移到周边中小城镇，积极引导促进流动人口协调分布于各类城市，避免形成大城市病。第三，现阶段对农民工要制定多元化的发展策略，充分考虑农民工进退有路问题。政府在解决农民工城镇户口的同时，还应兼顾其家乡原有的宅基地、承包地等利益保障问题，在推行户籍改革时，要坚持人性化、法制化的原则，充分尊重农民的意愿。第四，要把外来人口纳入城市的经济社会发展规划、计划和实施之中。
（三）加强对城市新区开发建设的规范引导，稳妥处理工业化和城镇化、新区开发和老城改造之间的关系
近几年来，全国各地新区建设蓬勃兴起，在加快推进城市化和工业化方面发挥积极作用的同时，由此也带来了一些问题：一是新区建设成为继开发区之后城市又一轮大规模圈地的载体，其中不乏盲目求大、求快，不符合城市发展规律的做法。二是新区与老城之间没有形成良好的城市综合体，新老之间存在产业、居住、交通、生活等方面的时空错位，加大了城市的运营成本，形成了新的各种“城市病”。三是随着居民维权意识的增强，旧城改造面临越来越多的城市建设拆迁纠纷，而且拆迁成本逐年提高，许多城市开始通过建设“新区”来回避旧城改造的难题。通过大规模新区土地开发，城市政府比较容易获得新的税收，可以迅速、容易地为大项目提供可利用的土地。四是各地试图仿效国家批准的上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区和舟山群岛新区等模式，通过谋划城市新区品牌，争取得到国家的支持，上升为国家战略，以获得土地、融资、宣传等政策利好。
城市新区建设是城镇化发展的新载体，在城市发展到一定阶段，选择合理区位建设新区是城镇化过程中的必然。但是如果不遵循城市发展的客观规律，人为地随意设立新区或盲目扩大新区规模，必将对城市的持续健康发展带来严重影响。新区建设必须根据城市未来一定时期经济社会发展的客观需要，依据城市人口、产业、财力、资源、环境等要素状况，统筹考虑城市布局和土地利用状况，合理规划布局和开发建设，科学合理地确定新区开发建设的选址、范围、节奏和顺序。严格按照城市总体规划和土地利用规划的总体要求，遵循现代城市建设的新理念规划建设新区，既要避免交通拥堵、环境污染严重等老问题，也要避免新区规划中大马路、大广场严重超前，各个建筑单元缺乏有效沟通，城市文化内涵定位不清等新问题。注重新区功能分区和配套，坚持生产、生活和生态兼顾并重的原则，体现绿色、循环、低碳等先进理念和技术，建设集约紧凑性新区。同时要协调好新区与老城的关系，加强新区与老城之间的功能分工配套，避免重复建设和竞争引起的资源浪费和低效利用，进一步重视老城改造和提升，防止老城衰落，切实保护好城市的历史传统，探索新区与老城融合发展的新模式。
（四）健全产业跨区域转移的政策体系和市场机制，发挥政府引导和市场培育的有机结合作用
随着东部沿海地区土地、劳动力成本的上升，部分产业从东部沿海地区向中西部内陆地区的跨区域转移不断加快，规模不断加大，合理引导产业跨区域转移不仅有利于中西部地区扩大产业规模和实力，而且促进东部沿海地区产业转型升级。但是，目前产业跨区域转移出现了一些不容忽视的问题：一是有污染向内地转移的倾向。二是关注圈地强于关注产业发展。三是转出地和承接地缺乏深入系统的产业转移对接和论证，产业转移具有一定的盲目性，承接地产业效益不高和竞争力不强、转出地“产业空心化”等问题突出。四是中西部地区营商环境不利、人才短缺、产业配套条件差、物流成本高等因素，仍是制约东部产业向中西部地区转移的主要障碍。
当前针对产业转移中存在的问题需要从以下几个方面入手：一是落实好中西部地区承接产业转移的各项优惠政策。二是完善市场机制，消除影响要素流动的各类障碍，为产业转移、企业异地投资创造良好的市场环境。三是深入研究论证中西部地区能够承接何种产业，中西部地区劳动力资源、自然资源丰富，发展劳动密集型和资源密集型的产业具有相对比较优势，努力发展既能够发挥中西部地区劳动力、资源优势，又能够避免造成对环境带来危害的新型产业业态，提高产业附加价值，促进中西部地区可持续发展。四是按照主体功能区战略的要求，对于中西部地区不适宜大规模开发的限制开发区和禁止开发区，切实处理好开发与保护的关系，加大均衡性财政转移支付力度，促进区域间基本公共服务的均等化，加快建立生态补偿机制，加大对落后地区的人才培养力度，大力发展生态型产业，严格限制引进高污染企业。
（作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）
（一）中部、西部和东北地区工业总产值快速增长，东部地区增速和占比均明显回落
2012年1—2月，我国东部、中部、西部和东北四大区域工业总产值分别增长9.4%、27.36%、24.4%和19.95%，保持去年中部、西部地区增速分列第一、二位的格局。中部、西部和东北地区增速分别高于东部地区17.96、14.99和10.55个百分点，东部地区低于全国15.6%的工业总产值平均增速。与去年同期相比，四大区域工业增长幅度分别下降16.2、10.06、8.85和9.28个百分点；与2011年全年相比，四大区域工业增长幅度均下降9个百分点以上。中部、西部和东北地区工业总产值占全国比重分别为19.86%、14.767%和8.69%，比上年同期提高1.83、1.05和0.32个百分点；东部地区占全国比重为56.76%，比重下降3.2个百分点。
（二）中部、西部和东北地区固定资产投资保持快速增长，东北地区增速继续领先
2012年1—2月，东部、中部、西部和东北地区四大区域固定资产投资（不含农户）分别增长18.52%、28.33%、27.99%和28.58%，保持去年下半年东北地区增速第一的地位，东部地区增速明显低于其他三个地区，与最快的东北地区相差10.06个百分点。与去年同期相比，西部地区增长幅度提高0.83个百分点，东部、中部和东北地区分别下降2.86、3.34和0.46个百分点；与2011年全年相比，除中部地区投资增幅提高0.15个百分点外，东部、西部和东北地区均下降1个百分点以上。2012年1—2月，东部、中部、西部和东北地区投资占地区合计比重分别为53.82%、21.71% 、22.06%和2.41%，与上年同期相比，东部地区比重下降1.94个百分点，中部、西部和东北地区分别提高0.94、0.9和0.11个百分点。
（三）中部、西部和东北地区进出口贸易保持快速增长，东部地区增速低于全国平均水平
2012年1—2月，东部、中部、西部和东北地区四大区域进出口总额分别增长5.21%、23.61%、20.78%和21.53%，中部地区进出口增速位居首位，中部、西部和东北地区进出口增速明显快于全国7.3%的平均增速。与上年同期相比，除东北地区进出口增幅提高6.02个百分点外，其他三个地区进出口增幅均有回落，分别下降23.53、13.6和4.22个百分点；与2011年全年相比，东部、中部、西部和东北地区四大区域分别减幅15.29、15.92、22.67和5.7个百分点。2011年1—2月，东部地区进出口总额为4568.19亿美元，占全国的85.7%，占比下降1.71个百分点；中部、西部和东北地区进出口总额分别占全国的4.57%、4.96%和4.77%，占比分别提高0.6、0.55和0.56个百分点。
从进出口分别来看，东部、中部、西部和东北地区四大区域出口总额分别增长4.05%、38.91%、29.28%和11.25%，中部、西部和东北地区出口增长快于全国6.9%的平均增速，中部和西部地区同比增幅提高8.33、13.32个百分点，东部和东北地区同比下降17.44、5.43个百分点。东部、中部、西部和东北地区四大区域进口总额分别增长6.33%、7.79%、12.05%和14.45%，东部地区进口增长低于全国7.7%的平均增速，仅东北地区同比增幅提高16.51个百分点，东部、中部和西部地区同比增幅分别下降30.56、37.84和23.84个百分点。东部和东北地区进口增长快于出口增长，中部和西部地区反之。
二、目前重点区域规划的实施进展状况
（一）已出台的区域规划实施稳步推进
国务院有关部门及规划所涉及到的地方政府高度重视规划的编制和实施，采取了一系列举措推进规划的顺利实施，尤其是在项目安排、相关政策实施、体制机制创新等方面给予积极支持，充分发挥区域规划政策平台的作用。从规划的实施情况来看，主要的实施进展主要表现在如下几个方面：一是有关部门和地方政府根据已经出台的规划，正在抓紧落实规划实施的具体方案。比如《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中就明确提出各行业部门要把改善贫困地区发展环境和条件作为本行业发展规划的重要内容，在资金、项目等方面向贫困地区倾斜，同时要求各省（自治区、直辖市）要根据纲要内容，制定具体实施办法。目前，相关部门和省区市都在抓紧制定具体的实施方案，现在已经完成国家扶贫工作重点县的调整工作，其中有38个县调出，38个县调入，各省的扶贫开发工作重点县总量保持不变，但内容更符合实际。二是相关的负责部门加强领导，比如国务院扶贫办对《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》、西部司对《西部大开发十二五规划》、东北司对《东北振兴十二五规划》都高度重视，不断加强规划实施的指导和督促工作。有的地方政府还专门成立机构，推进重点区域规划的实施。三是强化规划实施的监督检查。国务院以及相关部门对规划实施的监督检查工作非常重视，国家发展改革委主动加强对规划实施情况的跟踪分析，及时做好督促检查和评估工作。如国家发改委组织国务院有关部委加强对《珠三角改革发展规划纲要》实施情况的检查评估，及时发现和解决规划实施过程中出现的新问题。
（二）近期刚刚出台的区域规划不断细化和部署实施
2012年是我国“十二五”规划承上启下的一年，也是推进区域协调发展的重要一年。近期国家又相继出台了若干重点区域规划，为深入推进区域全面、协调、可持续发展起到积极的推动作用。2011年底，中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，为推进下一个十年扶贫开发奠定了规划基础，纲要明确了扶贫开发的主要目标和重点任务，并正式启动集中连片特困地区的规划编制工作。作为典型集中连片特困地区之一的武陵山区，率先编制了区域发展和扶贫攻坚规划，《武陵山片区区域发展和扶贫攻坚规划》已经获得国务院批复。2012年初，国务院批复实施了《西部大开发十二五规划》和《东北振兴十二五规划》，为进一步推进西部大开发和东北振兴明确了主要方向和重点任务。2012年3月，国务院批复实施《陕甘宁革命老区振兴规划（2012—2020年）》，这是我国第一部专门针对革命老区经济、社会、生态建设可持续协调发展的规划。国务院和国家发展改革委还陆续批复实施了《皖江城市带承接产业转移示范区建设规划》、广西桂东承接产业转移示范区、重庆沿江承接产业转移示范区、湖北省荆州承接产业转移示范区、湖南省湘南承接产业转移示范区、宁夏银川承接产业转移（生态纺织）示范区等以承接产业转移为主要内容的规划或示范区建设，为进一步规范产业转移和促进区域发展起到积极的引导作用。此外，国务院还印发了《关于河北沿海地区发展规划的批复》、《关于平潭综合试验区总体发展规划的批复》，有效推进重点区域的发展。
（三）下一步拟出台的区域规划正在加快编制和论证
《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中共提出了“11＋3”个连片特困地区，即将六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山－太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场。除了《武陵山片区区域发展和扶贫攻坚规划》已经获得国务院批复外，乌蒙山区、秦巴山区等其他片区的规划正在积极推进之中。2012年，要争取完成其他片区的区域发展和扶贫攻坚规划，报请国务院批复实施。继我国第一部革命老区的规划《陕甘宁革命老区振兴规划（2012—2020年）》颁布实施后，还要积极推进其他革命老区振兴规划编制工作，争取近期尽快完成《左右江革命老区振兴规划》、《中央苏区振兴规划》等其他革命老区振兴规划的编制工作。同时，继续推进中西部地区承接产业转移示范区规划编制工作，结合中西部地区的重点开发区域，推进承接产业转移示范区规划编制工作，积极引导和规范产业跨区域转移。另外，落实《长江三角洲地区区域规划》有关精神，积极推进《淮海经济区区域发展规划》的编制工作。
三、加强引导和协调区域经济发展的对策建议
（一）科学编制集中连片特困地区扶贫开发规划，合理确定贫困地区的范围、重点和方式
2011年末我国颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，明确“11＋3”区域作为扶贫攻坚主战场。目前国务院已经出台西藏、四省藏区、新疆南疆三地州扶贫开发的相关指导意见，最近又批复了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》，其它片区规划已经或正在启动。编制集中连片贫困地区区域发展与扶贫攻坚规划，是实施好《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的重要内容，将为稳定实现“扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”打下良好基础，也是体现缩小地区发展差距、促进区域协调发展的重要保障。
首先，确定合理的规划范围。为避免规划编制过程出现由于范围未定而影响规划顺利编制的问题，应根据片区自然、经济、社会特征基本一致，兼顾交界地区基本利益诉求、集中解决最困难群体的原则，确定合理的规划范围，保障规划对象整体行动，形成规范化的编制办法。其次，突出不同类型集中连片特困区域的特点和扶贫重点。连片贫困地区除了具有生存环境恶劣、基础设施薄弱、公共服务滞后、发展能力低下等共同特点外，每个片区还具有各自不同的特征。编制不同类型的连片贫困地区规划应根据不同地区的特点，创新扶贫开发思路，结合导致贫困的主要原因，确定扶贫方式，最大程度上提高扶贫开发效果。最后，在规划内容上，要坚持以扶贫对象为重点，落实具体政策到户、到人，根据行业扶贫和专项扶贫的特点，区分扶贫对象，提高扶贫资金使用效率，稳固扶贫成果，确保贫困群体尤其是深度贫困群体在规划实施中优先受益。同时，在扶贫开发过程中要把实现人口、资源、环境的协调发展和良性循环放在十分重要的位置。
（二）加快推动城市外来务工人员真正实现市民化，不断加强就业、住房、教育、医疗、社保等基本公共服务均等化
今年2月23日，国务院办公厅发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发9号），提出要分类明确户口迁移政策，依法保障农民土地权益，着力解决农民工实际问题等要求，试图在推进城镇化方面加强规范和引导。公安部负责制定的《居住证管理办法》已形成草案，这意味着居住证制度有望在全国推行，为外来务工者落户提供制度性通道。各地区也在加快推进户籍管理制度改革。
引导外来人口真正融入城市，首先要消除附着在户籍制度之上的福利制度的差异，积极推进城乡间和地区间基本公共服务的均等化，中央政府和各级地方政府都应继续加大对基本公共服务领域的投入，尤其是在破除户籍身份差异的基础上，对外来人口一视同仁地提供住房、教育、医疗、就业等待遇。其次，从健全城镇体系功能出发，促进城镇群的合理发展，围绕特大城市周边发展若干功能各异、交通方便、吸纳就业能力强、生活成本较低的中小城市，形成一个大中小协调发展的城镇体系。同时要大力调整大城市的产业结构，提升服务业水平，将制造业等产业转移到周边中小城镇，积极引导促进流动人口协调分布于各类城市，避免形成大城市病。第三，现阶段对农民工要制定多元化的发展策略，充分考虑农民工进退有路问题。政府在解决农民工城镇户口的同时，还应兼顾其家乡原有的宅基地、承包地等利益保障问题，在推行户籍改革时，要坚持人性化、法制化的原则，充分尊重农民的意愿。第四，要把外来人口纳入城市的经济社会发展规划、计划和实施之中。
（三）加强对城市新区开发建设的规范引导，稳妥处理工业化和城镇化、新区开发和老城改造之间的关系
近几年来，全国各地新区建设蓬勃兴起，在加快推进城市化和工业化方面发挥积极作用的同时，由此也带来了一些问题：一是新区建设成为继开发区之后城市又一轮大规模圈地的载体，其中不乏盲目求大、求快，不符合城市发展规律的做法。二是新区与老城之间没有形成良好的城市综合体，新老之间存在产业、居住、交通、生活等方面的时空错位，加大了城市的运营成本，形成了新的各种“城市病”。三是随着居民维权意识的增强，旧城改造面临越来越多的城市建设拆迁纠纷，而且拆迁成本逐年提高，许多城市开始通过建设“新区”来回避旧城改造的难题。通过大规模新区土地开发，城市政府比较容易获得新的税收，可以迅速、容易地为大项目提供可利用的土地。四是各地试图仿效国家批准的上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区和舟山群岛新区等模式，通过谋划城市新区品牌，争取得到国家的支持，上升为国家战略，以获得土地、融资、宣传等政策利好。
城市新区建设是城镇化发展的新载体，在城市发展到一定阶段，选择合理区位建设新区是城镇化过程中的必然。但是如果不遵循城市发展的客观规律，人为地随意设立新区或盲目扩大新区规模，必将对城市的持续健康发展带来严重影响。新区建设必须根据城市未来一定时期经济社会发展的客观需要，依据城市人口、产业、财力、资源、环境等要素状况，统筹考虑城市布局和土地利用状况，合理规划布局和开发建设，科学合理地确定新区开发建设的选址、范围、节奏和顺序。严格按照城市总体规划和土地利用规划的总体要求，遵循现代城市建设的新理念规划建设新区，既要避免交通拥堵、环境污染严重等老问题，也要避免新区规划中大马路、大广场严重超前，各个建筑单元缺乏有效沟通，城市文化内涵定位不清等新问题。注重新区功能分区和配套，坚持生产、生活和生态兼顾并重的原则，体现绿色、循环、低碳等先进理念和技术，建设集约紧凑性新区。同时要协调好新区与老城的关系，加强新区与老城之间的功能分工配套，避免重复建设和竞争引起的资源浪费和低效利用，进一步重视老城改造和提升，防止老城衰落，切实保护好城市的历史传统，探索新区与老城融合发展的新模式。
（四）健全产业跨区域转移的政策体系和市场机制，发挥政府引导和市场培育的有机结合作用
随着东部沿海地区土地、劳动力成本的上升，部分产业从东部沿海地区向中西部内陆地区的跨区域转移不断加快，规模不断加大，合理引导产业跨区域转移不仅有利于中西部地区扩大产业规模和实力，而且促进东部沿海地区产业转型升级。但是，目前产业跨区域转移出现了一些不容忽视的问题：一是有污染向内地转移的倾向。二是关注圈地强于关注产业发展。三是转出地和承接地缺乏深入系统的产业转移对接和论证，产业转移具有一定的盲目性，承接地产业效益不高和竞争力不强、转出地“产业空心化”等问题突出。四是中西部地区营商环境不利、人才短缺、产业配套条件差、物流成本高等因素，仍是制约东部产业向中西部地区转移的主要障碍。
当前针对产业转移中存在的问题需要从以下几个方面入手：一是落实好中西部地区承接产业转移的各项优惠政策。二是完善市场机制，消除影响要素流动的各类障碍，为产业转移、企业异地投资创造良好的市场环境。三是深入研究论证中西部地区能够承接何种产业，中西部地区劳动力资源、自然资源丰富，发展劳动密集型和资源密集型的产业具有相对比较优势，努力发展既能够发挥中西部地区劳动力、资源优势，又能够避免造成对环境带来危害的新型产业业态，提高产业附加价值，促进中西部地区可持续发展。四是按照主体功能区战略的要求，对于中西部地区不适宜大规模开发的限制开发区和禁止开发区，切实处理好开发与保护的关系，加大均衡性财政转移支付力度，促进区域间基本公共服务的均等化，加快建立生态补偿机制，加大对落后地区的人才培养力度，大力发展生态型产业，严格限制引进高污染企业。
（作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）