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养老保险不仅是构建和谐社会的重要举措,也是拉动内需和促进经济增长方式转变的制度保证。
“老有所养”,天经地义。养老保险不仅是构建和谐社会的重要举措,也是拉动内需和促进经济增长方式转变的制度保证。
问题由来
上世纪30年代西方大萧条之时,凯恩斯提出通过国家干预挣脱衰退的泥潭,除加大国家投资外,建立完善的社会保障机制是其中的重要思想。在凯恩斯看来,经济衰退的主要原因在于有效需求不足,而增加有效需求的方法除加大政府投资外,社会保障制度也是很重要的途径。凯恩斯早意识到,国家对社会福利的干预有助于增加居民的消费倾向。1935年美国社会保障法出台,对美国摆脱大萧条起到重要作用。凯恩斯的福利国家思想和稍晚的《贝弗里奇报告》成为西方社会保障制度的重要基石。
建立一个完善的社会保障体系,其意义不仅在于改善民生、维护公正、保持稳定等社会意义,对促进经济增长的意义同样重大,欧美、日本等发达国家的经验已对此证实。日本在上世纪70年代经济进入高速发展期后,在80年代泡沫经济尚未开始前,社会保险福利制度就已基本完成,得以建立起日本后来足以抗衡经济衰退的力量。尽管受到本次全球金融海啸的冲击,但实际上日本人的生活仍相当安稳,表面上甚至看不出有什么太大变化。日本社会的稳定主要得益于一个包括失业保险金在内的完备的社会保障制度。对中国经济而言,社保制度最直接的影响在于,社会保障给了人们足够的安全预期后,百姓不再需要用高储蓄来应对生老病死等不时之需,可将更多收入用于当下消费。
建立完善的社保体系,与其用一些金额不大的消费券来刺激消费,还不如想办法将百姓的高储蓄赶出银行,引入消费市场,而一个完善的社保体系无疑具备这样的能力。据中国社科院有关研究显示,城市家庭每增加一个有保障的人口,家庭消费支出将增加1041元;农村家庭每增加一个有保障的人口,家庭消费支出将增加483元。完善的社会保障体系还可提升产业转型和升级,促进服务业发展。没有后顾之忧的老百姓会增加一些非生活必需品的支出,增加对服务的需求,这会在客观上带动服务业的发展。同时,社会保障体系所包含的养老、医疗、残疾人救助等,也蕴涵了很多服务业的发展机会。发达的服务业对中国经济的提升意义已成共识。它不仅在于提高增长的质量,更可以创造无数就业机会,这对现在的中国,其意义超出单纯的经济增长。加上历史原因形成的城乡二元结构和逐渐严重的老龄化趋势,使养老保险问题对中国的意义更加重要。
政府、企业、个人的作用
1987年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,我国开始实行社会统筹与个人账户相结合的新型养老保险制度,重新界定了养老保险制度中政府、企业和个人的职责,企业和职工个人正逐步成为养老保险金的主要提供者,政府在养老保险中的直接作用将逐步缩小,间接作用将逐步加大。
从福利经济学角度来说,首先,养老保险作为社会公共品的性质,政府应发挥市场所不能有的绝对的控制权和决策权。它可通过运用强制力量去调节或者规避市场机制的不确定性和风险,使稀缺资源得到更优化的配置,运用国家财政给每个人建立一个最基本的“老年安全网”,保证公民“老有所养”。
承担改革成本
“空账”是由我国养老保险基金中的“隐性债务”造成的。我国在设计养老保险基金改革方案即从传统的现收现付制转向社会统筹与个人账户相结合时,使用社会统筹部分的供款来偿付旧制度的债务,使用当期收缴的一部分基金支付制度变迁的成本,其结果是个人账户“空账”运转,阻碍了养老保险制度改革的顺利实现。国有资产中的一部分是靠老职工牺牲其消费积累起来的。对这一问题,政府应承担全部责任。
加大政府支持力度一是调整财政支出结构,提高社会保障在财政支出中的比重。据建立公共财政框架要求,财政资金使用应逐步转移到满足政府履行职能和社会公共需要上来,突出财政的公共性特征,解决财政“越位”和“缺位”问题。二是完善地税征收办法,在条件成熟情况下尽早开征社会保障税。三是加强法制建设。
加强监管和投资运营管理
目的有二:一是防止养老保险基金被挤占挪用,保证基金安全;二是加强投资运作,提高基金收益率。
在重视政府力量作用的同时,也不应忽视市场作用。市场则可依赖其高效率、高产出的特点在政府为人们提供的基本养老金的基础上,为人们提供更为丰厚的养老金补充。在养老保险制度的实施过程中,政府更多地应发挥其提供基本养老金、宏观调控和市场监督作用,更多引入市场机制,从而激励企业和个人积极缴纳养老费用,提高资金使用效率。
社会统筹与个人账户相结合
按养老保险基金筹集方式可分为基金制和现收现付制两类。现收现付制是用当代劳动者缴纳的养老费支付退休劳动者的养老待遇,当年提取、当年支付完毕,不做任何积累,就是说,征收现在年轻人的钱给现在的老年人用。其优点是操作简单,没投资的风险和压力。缺点是随着人口老龄化的加剧,将来有可能收不抵支。基金制社会保障养老保险是在国家相关法律和政策强制下,由社会保障养老体系覆盖范围内的个人在其年轻时按一定比例自我积累形成的、以个人账户形式保有的养老基金,用以保障其自身年老时的基本经济生活安全,这是一种把劳动者工作期间的部分收入转移到退休期间使用的制度安排。
考虑到实际国情,兼顾以上两种筹集方式,实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。该制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式,即由国家、单位和个人共同负担;基本养老保险基金实行社会互济;在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法,强调个人账户养老金的激励因素和劳动贡献差别。应该说这种统账结合的方式基本适应了我国当前的经济发展水平,但在养老保险资金的运作层面,还存在着以下问题。
个人账户没形成积累,造成个人账户“空账”运行
由于原有养老保险基金筹资实行现收现付制,“老人”所需的养老金和“中人”所需的过渡性养老金没有预留,在养老保险制度转轨过程中又尚未对养老保险制度的历史债务建立补偿机制,政府只能以企业缴纳的社会统筹来偿还“转制成本”,现行养老保险制度透支在职职工个人账户基金,用于支付退休人员的养老保险金,造成个人账户“空账”运作。这不仅使我国养老保险制度在实际运作中仍停留在传统现收现付的模式中,且加大了未来养老金支付危机。
养老保险覆盖面不广,支撑能力不强
目前社会保障覆盖率还很低,养老保险覆盖率约30%,失业保险约20%,基本医疗保险约40%。目前我国社会保障投入资金占财政支出的比重 约11%,还处于很低的比例,仍需政府财力倾斜。
缴费率偏高,收缴难度大,欠缴严重,养老保险基金来源的可持续性受到严峻挑战养老保险制度能否顺利运转,主要取决于养老保险基金来源的可持续性,而企业是养老保险基金的主要来源。由于当前我国企业参保率不高,导致缴费率居高不下。目前企业平均缴费率为23%,高于世界平均水平13个百分点,高于国际警戒线3个百分点。养老保险基金来源的可持续性受到严峻挑战。我国各地区经济发展水平不均衡,各地养老保险缴费基数、待遇差异明显,社保资金管理基本处于各自为政状况,使社保资金在各地间的迁移几乎成为不可能的事。这对养老保险基金的积累具有极大伤害,也侵害了劳动者应得的福利。
养老保险结余资金的投资渠道单一,保值增值率低
社会保障基金投资运营的权力集中在中央政府,由国家社会保障基金理事会运作,地方社会保障基金结余除购买国家债券和银行存储外,没其他投资运营权力,不利于地方社保资金的保值增值。
针对上述问题,一是需要政府在后期合理解决隐性债务问题,明确具体数额和化解渠道,国有资产变现在理论上可行,但在具体实施时需成熟考虑。二是随着我国人均寿命的提高,应适当延长退休年龄,减缓养老资金支付压力。三是加强财政转移支付力度。扩大被社会保险制度的覆盖范围。四是建立社会保障预算,加强财政专户管理,完善社会保障财务监管,加强社会保障资金支出管理,降低支出风险。五是积极探索多种形式、切实可行的养老保险基金保值增值办法,尝试开辟新的投资渠道。随着国内资本市场的进一步规范,应积极开拓基本养老保险基金的投资市场,着眼于建设周期较长、有稳定回报的长期投资领域,真正发挥长期资金优势,创造最大的投资经济效益,为养老保险制度的有效实施提供坚实的物质基础。
加快完善社会保障体系
对一个人口大国来说,政府让利于民意味着财政压力,但并没想象中那么巨大:一般而言,国际上以赤字率3%作为警戒线,以此看,财政虽有压力,但距离3%的警戒线还有相当大的空间,意味着政府的财政支持还有足够空间。国际经验表明,大的经济危机往往是扩大社会保障覆盖面、提高保障水平的重要时机,因此,尽快推出扩大社会保障覆盖面的政策措施,应成为应对此次金融危机的重要政策选择。正如温家宝总理在今年政府工作报告中指出的那样,我们要加快完善社会保障体系,推进制度建设,完善基本养老保险制度,继续开展做实个人账户试点,全面推进省级统筹:扩大社会保障覆盖范围,切实加强社会保障基金监管,保证基金安全:提高社会保障待遇,大力发展社会福利事业和慈善事业,多渠道增加全国社会保障基金。相信通过政府和相关各方的共同努力,中国实现全民“老有所养”的日子将不再遥远。
“老有所养”,天经地义。养老保险不仅是构建和谐社会的重要举措,也是拉动内需和促进经济增长方式转变的制度保证。
问题由来
上世纪30年代西方大萧条之时,凯恩斯提出通过国家干预挣脱衰退的泥潭,除加大国家投资外,建立完善的社会保障机制是其中的重要思想。在凯恩斯看来,经济衰退的主要原因在于有效需求不足,而增加有效需求的方法除加大政府投资外,社会保障制度也是很重要的途径。凯恩斯早意识到,国家对社会福利的干预有助于增加居民的消费倾向。1935年美国社会保障法出台,对美国摆脱大萧条起到重要作用。凯恩斯的福利国家思想和稍晚的《贝弗里奇报告》成为西方社会保障制度的重要基石。
建立一个完善的社会保障体系,其意义不仅在于改善民生、维护公正、保持稳定等社会意义,对促进经济增长的意义同样重大,欧美、日本等发达国家的经验已对此证实。日本在上世纪70年代经济进入高速发展期后,在80年代泡沫经济尚未开始前,社会保险福利制度就已基本完成,得以建立起日本后来足以抗衡经济衰退的力量。尽管受到本次全球金融海啸的冲击,但实际上日本人的生活仍相当安稳,表面上甚至看不出有什么太大变化。日本社会的稳定主要得益于一个包括失业保险金在内的完备的社会保障制度。对中国经济而言,社保制度最直接的影响在于,社会保障给了人们足够的安全预期后,百姓不再需要用高储蓄来应对生老病死等不时之需,可将更多收入用于当下消费。
建立完善的社保体系,与其用一些金额不大的消费券来刺激消费,还不如想办法将百姓的高储蓄赶出银行,引入消费市场,而一个完善的社保体系无疑具备这样的能力。据中国社科院有关研究显示,城市家庭每增加一个有保障的人口,家庭消费支出将增加1041元;农村家庭每增加一个有保障的人口,家庭消费支出将增加483元。完善的社会保障体系还可提升产业转型和升级,促进服务业发展。没有后顾之忧的老百姓会增加一些非生活必需品的支出,增加对服务的需求,这会在客观上带动服务业的发展。同时,社会保障体系所包含的养老、医疗、残疾人救助等,也蕴涵了很多服务业的发展机会。发达的服务业对中国经济的提升意义已成共识。它不仅在于提高增长的质量,更可以创造无数就业机会,这对现在的中国,其意义超出单纯的经济增长。加上历史原因形成的城乡二元结构和逐渐严重的老龄化趋势,使养老保险问题对中国的意义更加重要。
政府、企业、个人的作用
1987年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,我国开始实行社会统筹与个人账户相结合的新型养老保险制度,重新界定了养老保险制度中政府、企业和个人的职责,企业和职工个人正逐步成为养老保险金的主要提供者,政府在养老保险中的直接作用将逐步缩小,间接作用将逐步加大。
从福利经济学角度来说,首先,养老保险作为社会公共品的性质,政府应发挥市场所不能有的绝对的控制权和决策权。它可通过运用强制力量去调节或者规避市场机制的不确定性和风险,使稀缺资源得到更优化的配置,运用国家财政给每个人建立一个最基本的“老年安全网”,保证公民“老有所养”。
承担改革成本
“空账”是由我国养老保险基金中的“隐性债务”造成的。我国在设计养老保险基金改革方案即从传统的现收现付制转向社会统筹与个人账户相结合时,使用社会统筹部分的供款来偿付旧制度的债务,使用当期收缴的一部分基金支付制度变迁的成本,其结果是个人账户“空账”运转,阻碍了养老保险制度改革的顺利实现。国有资产中的一部分是靠老职工牺牲其消费积累起来的。对这一问题,政府应承担全部责任。
加大政府支持力度一是调整财政支出结构,提高社会保障在财政支出中的比重。据建立公共财政框架要求,财政资金使用应逐步转移到满足政府履行职能和社会公共需要上来,突出财政的公共性特征,解决财政“越位”和“缺位”问题。二是完善地税征收办法,在条件成熟情况下尽早开征社会保障税。三是加强法制建设。
加强监管和投资运营管理
目的有二:一是防止养老保险基金被挤占挪用,保证基金安全;二是加强投资运作,提高基金收益率。
在重视政府力量作用的同时,也不应忽视市场作用。市场则可依赖其高效率、高产出的特点在政府为人们提供的基本养老金的基础上,为人们提供更为丰厚的养老金补充。在养老保险制度的实施过程中,政府更多地应发挥其提供基本养老金、宏观调控和市场监督作用,更多引入市场机制,从而激励企业和个人积极缴纳养老费用,提高资金使用效率。
社会统筹与个人账户相结合
按养老保险基金筹集方式可分为基金制和现收现付制两类。现收现付制是用当代劳动者缴纳的养老费支付退休劳动者的养老待遇,当年提取、当年支付完毕,不做任何积累,就是说,征收现在年轻人的钱给现在的老年人用。其优点是操作简单,没投资的风险和压力。缺点是随着人口老龄化的加剧,将来有可能收不抵支。基金制社会保障养老保险是在国家相关法律和政策强制下,由社会保障养老体系覆盖范围内的个人在其年轻时按一定比例自我积累形成的、以个人账户形式保有的养老基金,用以保障其自身年老时的基本经济生活安全,这是一种把劳动者工作期间的部分收入转移到退休期间使用的制度安排。
考虑到实际国情,兼顾以上两种筹集方式,实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。该制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式,即由国家、单位和个人共同负担;基本养老保险基金实行社会互济;在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法,强调个人账户养老金的激励因素和劳动贡献差别。应该说这种统账结合的方式基本适应了我国当前的经济发展水平,但在养老保险资金的运作层面,还存在着以下问题。
个人账户没形成积累,造成个人账户“空账”运行
由于原有养老保险基金筹资实行现收现付制,“老人”所需的养老金和“中人”所需的过渡性养老金没有预留,在养老保险制度转轨过程中又尚未对养老保险制度的历史债务建立补偿机制,政府只能以企业缴纳的社会统筹来偿还“转制成本”,现行养老保险制度透支在职职工个人账户基金,用于支付退休人员的养老保险金,造成个人账户“空账”运作。这不仅使我国养老保险制度在实际运作中仍停留在传统现收现付的模式中,且加大了未来养老金支付危机。
养老保险覆盖面不广,支撑能力不强
目前社会保障覆盖率还很低,养老保险覆盖率约30%,失业保险约20%,基本医疗保险约40%。目前我国社会保障投入资金占财政支出的比重 约11%,还处于很低的比例,仍需政府财力倾斜。
缴费率偏高,收缴难度大,欠缴严重,养老保险基金来源的可持续性受到严峻挑战养老保险制度能否顺利运转,主要取决于养老保险基金来源的可持续性,而企业是养老保险基金的主要来源。由于当前我国企业参保率不高,导致缴费率居高不下。目前企业平均缴费率为23%,高于世界平均水平13个百分点,高于国际警戒线3个百分点。养老保险基金来源的可持续性受到严峻挑战。我国各地区经济发展水平不均衡,各地养老保险缴费基数、待遇差异明显,社保资金管理基本处于各自为政状况,使社保资金在各地间的迁移几乎成为不可能的事。这对养老保险基金的积累具有极大伤害,也侵害了劳动者应得的福利。
养老保险结余资金的投资渠道单一,保值增值率低
社会保障基金投资运营的权力集中在中央政府,由国家社会保障基金理事会运作,地方社会保障基金结余除购买国家债券和银行存储外,没其他投资运营权力,不利于地方社保资金的保值增值。
针对上述问题,一是需要政府在后期合理解决隐性债务问题,明确具体数额和化解渠道,国有资产变现在理论上可行,但在具体实施时需成熟考虑。二是随着我国人均寿命的提高,应适当延长退休年龄,减缓养老资金支付压力。三是加强财政转移支付力度。扩大被社会保险制度的覆盖范围。四是建立社会保障预算,加强财政专户管理,完善社会保障财务监管,加强社会保障资金支出管理,降低支出风险。五是积极探索多种形式、切实可行的养老保险基金保值增值办法,尝试开辟新的投资渠道。随着国内资本市场的进一步规范,应积极开拓基本养老保险基金的投资市场,着眼于建设周期较长、有稳定回报的长期投资领域,真正发挥长期资金优势,创造最大的投资经济效益,为养老保险制度的有效实施提供坚实的物质基础。
加快完善社会保障体系
对一个人口大国来说,政府让利于民意味着财政压力,但并没想象中那么巨大:一般而言,国际上以赤字率3%作为警戒线,以此看,财政虽有压力,但距离3%的警戒线还有相当大的空间,意味着政府的财政支持还有足够空间。国际经验表明,大的经济危机往往是扩大社会保障覆盖面、提高保障水平的重要时机,因此,尽快推出扩大社会保障覆盖面的政策措施,应成为应对此次金融危机的重要政策选择。正如温家宝总理在今年政府工作报告中指出的那样,我们要加快完善社会保障体系,推进制度建设,完善基本养老保险制度,继续开展做实个人账户试点,全面推进省级统筹:扩大社会保障覆盖范围,切实加强社会保障基金监管,保证基金安全:提高社会保障待遇,大力发展社会福利事业和慈善事业,多渠道增加全国社会保障基金。相信通过政府和相关各方的共同努力,中国实现全民“老有所养”的日子将不再遥远。