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第九章 WTO总干事和秘书处的角色
337．在各个主要国际机构中，世界贸易组织（WTO）有600多位职员（其中包括100-150位临时职员），属于规模最小的国际机构之一。按其重要性来衡量，WTO秘书处在预算资金上也是最少的。一直以来，WTO秘书处有着优良的传统，精熟业务，恪守其职，广受尊敬。秘书处总部设于日内瓦的一个独立的办公楼，职员人才济济，既有经济学家，也有律师、贸易政策专家和其他各种专业人才。秘书处的全体职员不仅向各成员代表们提供技术性支持，而且还为日益多样化的对象提供大量咨询，如政府、商业团体、非政府组织和其他政府间机构等。他们为WTO下属各下设机构服务，对外宣传WTO，并向发展中国家提供越来越多的技术援助。
338．勿庸置疑，秘书处仍是受到尊敬的。不过这些年来，WTO各成员代表团与WTO秘书处职员之间的相互信任已经远不如从前了。WTO秘书处职员一直对他们的待遇条件感到不满，这一问题越来越严重。 但这不是本报告所要讨论的问题。更深层的问题在于，有一种观点认为：在一个“由成员驱动”的组织中，秘书处所扮演的角色必须仅仅限于提供技术服务，而不是提出建议，或维护WTO体制。正如我们在上一章指出的那样，这种态度实际上伤害的是WTO成员自己。
A．秘书处威望不低，但仍令人心存担忧
339．在实践中，秘书处一直默默地为WTO各下属机构的运转做着大量卓有成效的工作。但令人担忧的是，秘书处的角色变得越发唯唯诺诺和弱化，这会使WTO失去效率。不仅如此，秘书处内缺乏强有力和一致的声音，会导致对多边贸易体制的性质、目标和活动的理解上留下一个真空，而这一真空会被各种混杂的，有时是非常令人误解的公众信息所填充。更令人担心的是，这一真空会被其他国际机构所填补，而这样对WTO却无甚好处。有些人认为秘书处只应该扮演一个消极的角色，但他们很快就发现，在贸易问题的讨论中它的影响力反而因此受到削弱而不是加强。在有些政府，事实上，还有某些非政府组织的眼中，这或许正是它们所追求的目标。若如此，这将是一种极端短视的观点。
340．秘书处的地位在《马拉喀什协定》中得到承认：“成员……应尊重总干事和秘书处职员职责的国际性质，不得寻求在他们履行职责时对其施加影响。”显而易见，秘书处的角色并不仅仅是WTO委员会和理事会的服务者。秘书处的确有责任确保WTO体制能够有效运行，得到正确理解并且按授权行事。
341．在处理成员的权利和义务方面，秘书处有责任保持绝对的中立、谨慎和尊重。秘书处在作出决定或者采取行动时不得损害成员的权利和义务。但是，正如以下将谈到的，秘书处有一个平行的责任，即作为体制的监护人-更确切的表达或许是“协定的监护人”-为成员的共同利益而行事。
B．总干事的角色应该尽快得到明确
342 《马拉喀什协定》中没有界定总干事的角色。第6.2条要求部长级会议来任命总干事并且“通过制定规则列出总干事的权力、职责、服务条件和任期……”。除了决定服务的条件外，这项授权从没有被完成过；或许现在应该兑现这项授权了。
343 总干事工作职责不明确是个缺点吗？当然，它使秘书处过分依赖于成员占主导且通常非常短期的政治气氛，而非机构的长期利益。同样，总干事越来越将其角色视为国际发言人和营销执行官。这意味着经常到处旅行：出于实际需要，与各成员首都的政治首脑定期接触。这样便减少了在日内瓦的露面和作用。于总干事的工作重心来说，这是一个很大的转变。它把“WTO体系的领导”这一概念弱化了，而“WTO体系的领导”有别于“WTO秘书处的领导”。 事实上，在过去，GATT的总干事有时实质上被视为GATT体系的精神领袖。他们的言论对机构的实质工作和方向具有相当的份量。
344．对总干事角色的这两种理解都不完全符合现在的情况。但是，必须认识到，如果组织负责人被简单地理解成发言人或国际上自由贸易的倡导者，那么，他或她就不可能在日内瓦的外交和谈判层面上产生重大影响。此外，总干事过多地在日内瓦以外活动会导致一种失衡，即首都对WTO工作的积极投入和参与表现出明显的高层政治支持，而日内瓦这边依旧固守着缺乏弹性的谈判立场。这就更令人感到无论是总干事的角色还是日内瓦的外交程序都缺乏效率。
345．总干事在WTO各下设机构中也应扮演相应的角色。传统上，总干事在贸易回合中担任贸易谈判委员会（TNC）的主席 - 有时完全是以个人的身份，目前在多哈回合中便是如此。这一做法应该继续下去。考虑到秘书处负责人所具有的连贯性和中立性，可以与过去一样，让总干事在需要时适当担任其他委员会和理事会的主席。同理，总干事也应担任总理事会的主席。无论何种情况，既然总干事代表着WTO的连贯性和权威，各成员就应该勇于把总干事视为“诚实的中介人”，在有关程序和惯例方面征求其意見。同样，争端解决谅解也对总干事可发挥的潜在作用作出规定，因此，在争端解决中，总干事亦可以有所作为。
346．最后一个问题是，总干事如何管理秘书处。近年来，有一种倾向，成员开始对秘书处进行微观管理，特别是通过预算委员会。诚然，成员完全可以通过各项预算对秘书处的总体开支进行监管，但管理过细会使WTO弱化，打击职员监管的积极性。总干事必须有独立的管理权，尽管要在预算限制内。以书面形式把总干事这一“权力和职责”确定下来，将是值得向前迈出的一步。
347． 鉴此，顾问委员会建议，目前应如《马拉喀什协定》所要求的那样，由总理事会在部分采纳这一职位现任和既任者建议的基础上，明确地界定总干事的“权力和职责”。
C． 任命最佳人选担任总干事
348．很明显，总干事为各成员代表团工作提供支持的能力既取决于秘书处的水平，也取决于他或她的个人背景。对WTO秘书处负责人工作目标的不同理解，无疑影响了成员对此职位所要求的候选人资格的看法。物色一位有很较强政治背景的候选人，还是找一位对WTO有详细了解的技术专家型官员，而两方面兼有的人几乎是凤毛麟角。正如以下所讨论的，如果主张强调政治经验和形象，则有可能会对总干事以下的各级官员的任命产生影响。
349．同时，还需保障总干事及其副职任命程序的合理性。前后对半各三年任期的方式尽管可避免在两个受欢迎的候选人之间做出困难抉择，但这并非一种可接受或可行的程序。1999年曾采用的这种做法对最近两任总干事是不公平的，使他们无法很好地为WTO服务。任何一个人，不管多有经验或已获知多少相关信息，要想适应这一独特的职位并发挥作用，都需要一定的时间。
350． 在此方面，总理事会通过了总干事的任命程序，这是朝正确方向迈进的一步，该程序目前正在接受考验。这些程序包括4年的任期，并可续延4年。对这一安排顾问委员会完全同意。该程序规定，为确定对某位成功候选人最广泛的接受性，作为最后手段可以投票表决，但仍应避免采取投票表决的方式，尤其是在一位候选人得到的支持明显接近应有的一致支持率的情况下。
351．关键问题不在于对任命最好的、合格的候选人所带来好处在政治上有统一的认识，而是在于程序。 这部分地取决于对总干事角色的正确界定。同时也要求成员对此有一个更现实和更负责任的态度。按地区排序不应该比才干更有优先权，也不该为总干事成为“自己人”而支持本国或本地区的候选人。现实恰恰相反，任何有才能和可信度的被任命者必须明确地把他或她自己与过去的联系隔离开，包括地域来源。选出一位成功的候选人或许会带来一些短期的国际声誉，但在实质上没有多少好处。
352．正是出于这些原因，顾问委员会倾向于修改现有协议，WTO成员不再只推荐本国候选人或候选人不再必须得到该国政府的支持。事实上，完全不允许成员只提名本国候选人会更加合理。任何由发展中国家和发达国家轮值或按区域排序的倾向都应该避免。出于同样的原因，我们支持弱化候选人“竞选活动”。另外一个办法就是要求一开始就独立物色合适的候选人，这一点值得进一步研究。
353．顾问委员会完全赞同以技术能力和适当的经验作为任命总干事的先决条件。
D．在管理WTO秘书处和副总干事方面的新思路
354．自从WTO建立后，由总干事来任命四位副总干事已经成为一种惯例。对为何是四位总干事这一数字很少有过认真的考虑；大家普遍认为，在秘书处最高管理层进行一定的地域平衡是理所应当的。但是，设有两位以上的副总干事是完全没有必要的，因为已有为数众多的业务司长可以直接向总干事汇报工作。
355．副总干事的最佳人数很大程度上取决于成员对秘书处的要求。如果各成员要的只是一个被动的秘书处和一位很大程度上扮演WTO推销员角色的总干事，那么，四位、三位甚至是两位副总干事就毫无必要。如果总干事是一个高级别的政治人物，将大量的时间花费在日内瓦以外，就需要选择另外一种配置，即只任命一位副总干事，让其担当相当于首席执行官的工作职能。该副总干事将管理秘书处，负责秘书处和各成员驻日内瓦代表团之间直接交往的责任。这位副总干事还将在必要时担任主要理事会和委员会的主席、进行磋商并代行总干事的职能。
356．作为另一种选择，如果成员要的是一个积极的、创新的、完全投入的秘书处，那么两位或至多三位副总干事或许是合理的：如果三位，则其中一位仍可担任首席执行官的角色，这取决于总干事的背景和意愿。无论如何，最终决定权仍应由总干事掌握。
357．无论秘书处高层管理采取哪种方式，都应该强化其管理机制和管理环境。秘书处职员的不满主要来自两个方面。一是松懈的管理结构，这导致了合作和融洽的管理方法不能运用到工作实践中去。近年来秘书处引入了不同的管理方法，收效各异。但似乎还缺乏一种集体归属感和合作的观念。按照其它国际机构的标准来看，WTO秘书处的规模或许并不大，但它却是一个重要的国际机构。若秘书处职员不能在一个明确的管理文化中认清其角色，他们就难以形成合力，而且工作也常会事倍功半。
358．引起秘书处职员不满的第二个原因是工资水平和其他工作待遇。虽然WTO成员仍可能不愿提高秘书处职员的工资水平，但它们应为职员提供起码的待遇，用来吸引和留住最佳人才，成员对此不能掉以轻心。虽然秘书处的职位空缺从来就不会担心无人应聘，但各成員也应该明白：应聘人数多，并不意味着应聘人员的素质高。除了这个原因以外，成员也不应该以一些其他的名义，去干涉招聘过程，如地域平衡、资格、适合性或潜在表现等。这并不是说平衡不重要—— 首先，所有的代表都需要秘书处提供帮助或建议。但是，有理由相信，如果没有政府和代表团的强力干预，在招聘最优秀人才的过程中也可以实现合理的地域和语言平衡。
E．一个“由成员驱动”的组织中的秘书处
359．造成关系紧张的第三个原因在于坚持认为WTO是一个“由成员驱动”的组织。强调这一原则对总干事和秘书处来说意味着什么呢？对多边贸易体制的公众形象又有何影响？
360．就各成员首都对WTO政治上的认同来说，由成员驱动的组织是个宝贵的概念，但必须确保它谨慎地朝着与其总体目标一致的方向推进。近年来，WTO给人的印象通常是一辆满载着乘客的车子，车上的乘客指手画脚，各找各的目的地，没有地图，也不想去问路。这导致公众对WTO的误导和曲解。对单个成员来说，它并不总是WTO体制最佳的护卫者。
361．最近的经验表明，当成员不能够或不愿意前进的时候，多边贸易体制的形象和公众支持度就会受损。成员多从国内政治的眼前利益出发，来解释WTO（这是可以理解的），而很少考虑WTO的基本原则。WTO需要有它自己的声音，一个令人信服的、始终如一的声音。如果成员不准备捍卫和发扬它们所同意的原则，秘书处则有权去捍卫和发扬。事实上，应鼓励甚至要求秘书处去这样做。决策的合法性已经在协商一致的原则下得到充分保障。
362．因此，应当明确秘书处和成员在WTO各种活动中分别扮演的角色，这些活动包括广泛宣传和推广WTO及其原则。尽管这些原则鲜为人知，但却与上世纪制定时一样有效和宝贵，特别是在第二次世界大战之后的那些岁月里。有关这些原则的介绍，详见第一章。
363．作为有益的起点，或许可将秘书处视为WTO条约和法律的监护者。在操作层面，秘书处所监护的不仅是WTO的运行的连贯性，而且还有对WTO的具体理解，这种理解应得到成员的自愿尊重和深化。在公众层面上，秘书处的监护作用在于维护WTO整个体制的一致性和客观性，而这一点在政治上十分敏感。必须对批评意见予以回应，但有时是在成员不断变化的、被政治化和潜在不平衡的争论、过程和谈判的框架之外进行的。简言之，秘书处和总干事应回到那些基本的东西上，去展现和捍卫WTO。
364． 在此基础上，秘书处完全可以要求在行动上给予更大的独立性和更多的权威。但这要求成员及其代表团和秘书处相互承认各自的角色和职责。秘书处是完全建立在WTO体制利益上的中立机构，明确这一点将使秘书处与个成员的合作更加有效。
F． 我们需要秘书处更多的智力投入
365．成员还应鼓励和促使秘书处拿出更多的智力成果。显然，研究资源相当有限。我们欢迎推出新的世界贸易报告，来加深公众对贸易问题的理解，但现有可公开获得的研究报告的确没有任何新意。目前，在有关贸易政策、全球化、发展以及多边贸易体制遇到的其他迫切问题上，公众意见和政治辩论都很激烈，在这些方面，WTO应做出更卓越的智力投入。秘书处可以不必在成员谈判立场或政策上做出妥协，事实上，秘书处这样做也不会损及其本身所提的建议。至少在贸易领域，我们认为WTO的首席经济学家应该享有与其它经济组织的同行们一样的声誉和地位。没有令人信服的论据表明WTO与其它组织，如联合国贸发会议（UNCTAD）、世界银行、国际货币基金组织（IMF）和经济合作与发展组织（OECD）在性质上有什么巨大差异，以至成员的权利会受到秘书处研究结果的严重威胁。事实上，往往是其它的国际组织来为WTO辩护 - 或者贬低WTO。
366．不仅如此，秘书处应该在政策问题上表现出更明确、更加谨慎的主动性。成员不应怯于要求秘书处提供政策分析。无论如何，在对发展中国家提供技术支持方面，越来越需要秘书处的政策建议。除非受到资源限制，没有理由认为其它国际组织可以就WTO问题提供咨询，而WTO秘书处自己就不可以。
G． WTO的预算——新思路，因应新的需求
367．技术援助问题牵涉到秘书处是否有充分的人力和财力资源来满足这方面的需要。在以前章节中提到，现在有许多此类援助，各自有不同的援助和管理方式，包括通过WTO信托基金、政府和其他组织的双边援助。但直接通过WTO预算提供的技术援助很少，这一情况应得到有效改进，以确保未来的技术援助具有安全性和可预见性。
368． 就此问题而言，毫无疑问，由政府和组织提供的援助项目及其所依靠的大量私人顾问的工作是有成效的。但这是最佳成效吗？或许不是。在过去的十年中，尽管WTO与世界银行、国际货币基金组织（IMF）、联合国贸发会议（UNCTAD）和其它组织间的工作关系得到很大改善和加强，但在此方面的合作仍待提高。通过上述组织和其他机构运作的综合性框架是一项有前景的倡议，它至今仅取得了有限的成就。（详见第四章。）
369．也许还有更加经济有效的方法来提供技术援助。目前为发展中国家提供的大量政策建议是不一致、有时甚至是矛盾的，解决这一问题的办法之一是，将所有与WTO有关的官方技术援助从相关组织的各个秘书处中剥离出来，放到一个半独立的机构中。职员可以从相关的组织中短期借调，由WTO来管理和运作。这一机构可以负责在长效的能力建设中实施援助，包括为发展中国家私营部门提供援助。
370．秘书处提供技术援助的能力只是资金和人力这一大问题的一个方面。从现状来看，特别是在争端解决领域，秘书处的有些司面临着履行义务的重大压力。而另外一些司会在多哈回合谈判开始全力推进以及开始实施谈判结果时，发现力不从心。正如我们所建议的，秘书处要有能力和专业才能在全球范围内体现WTO和多边贸易体制的作用，这一点至关重要。这意味着要在处理媒体关系方面拥有足够的能力，尤其是涉及到发展中国家的利益，以及有能力开展具有创新性的公共信息传播活动。我们在第五章中提到过秘书处各司中仅有很少一部分职员全面负责与非政府组织（NGO）的联络工作。
371．我们并不是建议大幅度提高WTO的预算（尽管这其实很容易做到），但是，的确有必要增加更多的预算，预算的年增长率应高于其它资金情况较好的国际组织。成员国政府应明白，WTO是管理全球化经济的一个重要工具。全球化正在全速推进，这意味着一个根本性的变化，对此，WTO及其成员必须予以应对。因此，在考虑WTO的资金情况时，财政部长们需要有前所未有的想像力和相当的灵活性。事实上，各国提交的WTO会费在本国财政预算中仅占极小的比例，然而带来的收益远远超出这些会费投入，目前的预算窘境只能束缚住WTO的手脚，是不具有建设性的。
（刘鹰傅星国）
337．在各个主要国际机构中，世界贸易组织（WTO）有600多位职员（其中包括100-150位临时职员），属于规模最小的国际机构之一。按其重要性来衡量，WTO秘书处在预算资金上也是最少的。一直以来，WTO秘书处有着优良的传统，精熟业务，恪守其职，广受尊敬。秘书处总部设于日内瓦的一个独立的办公楼，职员人才济济，既有经济学家，也有律师、贸易政策专家和其他各种专业人才。秘书处的全体职员不仅向各成员代表们提供技术性支持，而且还为日益多样化的对象提供大量咨询，如政府、商业团体、非政府组织和其他政府间机构等。他们为WTO下属各下设机构服务，对外宣传WTO，并向发展中国家提供越来越多的技术援助。
338．勿庸置疑，秘书处仍是受到尊敬的。不过这些年来，WTO各成员代表团与WTO秘书处职员之间的相互信任已经远不如从前了。WTO秘书处职员一直对他们的待遇条件感到不满，这一问题越来越严重。 但这不是本报告所要讨论的问题。更深层的问题在于，有一种观点认为：在一个“由成员驱动”的组织中，秘书处所扮演的角色必须仅仅限于提供技术服务，而不是提出建议，或维护WTO体制。正如我们在上一章指出的那样，这种态度实际上伤害的是WTO成员自己。
A．秘书处威望不低，但仍令人心存担忧
339．在实践中，秘书处一直默默地为WTO各下属机构的运转做着大量卓有成效的工作。但令人担忧的是，秘书处的角色变得越发唯唯诺诺和弱化，这会使WTO失去效率。不仅如此，秘书处内缺乏强有力和一致的声音，会导致对多边贸易体制的性质、目标和活动的理解上留下一个真空，而这一真空会被各种混杂的，有时是非常令人误解的公众信息所填充。更令人担心的是，这一真空会被其他国际机构所填补，而这样对WTO却无甚好处。有些人认为秘书处只应该扮演一个消极的角色，但他们很快就发现，在贸易问题的讨论中它的影响力反而因此受到削弱而不是加强。在有些政府，事实上，还有某些非政府组织的眼中，这或许正是它们所追求的目标。若如此，这将是一种极端短视的观点。
340．秘书处的地位在《马拉喀什协定》中得到承认：“成员……应尊重总干事和秘书处职员职责的国际性质，不得寻求在他们履行职责时对其施加影响。”显而易见，秘书处的角色并不仅仅是WTO委员会和理事会的服务者。秘书处的确有责任确保WTO体制能够有效运行，得到正确理解并且按授权行事。
341．在处理成员的权利和义务方面，秘书处有责任保持绝对的中立、谨慎和尊重。秘书处在作出决定或者采取行动时不得损害成员的权利和义务。但是，正如以下将谈到的，秘书处有一个平行的责任，即作为体制的监护人-更确切的表达或许是“协定的监护人”-为成员的共同利益而行事。
B．总干事的角色应该尽快得到明确
342 《马拉喀什协定》中没有界定总干事的角色。第6.2条要求部长级会议来任命总干事并且“通过制定规则列出总干事的权力、职责、服务条件和任期……”。除了决定服务的条件外，这项授权从没有被完成过；或许现在应该兑现这项授权了。
343 总干事工作职责不明确是个缺点吗？当然，它使秘书处过分依赖于成员占主导且通常非常短期的政治气氛，而非机构的长期利益。同样，总干事越来越将其角色视为国际发言人和营销执行官。这意味着经常到处旅行：出于实际需要，与各成员首都的政治首脑定期接触。这样便减少了在日内瓦的露面和作用。于总干事的工作重心来说，这是一个很大的转变。它把“WTO体系的领导”这一概念弱化了，而“WTO体系的领导”有别于“WTO秘书处的领导”。 事实上，在过去，GATT的总干事有时实质上被视为GATT体系的精神领袖。他们的言论对机构的实质工作和方向具有相当的份量。
344．对总干事角色的这两种理解都不完全符合现在的情况。但是，必须认识到，如果组织负责人被简单地理解成发言人或国际上自由贸易的倡导者，那么，他或她就不可能在日内瓦的外交和谈判层面上产生重大影响。此外，总干事过多地在日内瓦以外活动会导致一种失衡，即首都对WTO工作的积极投入和参与表现出明显的高层政治支持，而日内瓦这边依旧固守着缺乏弹性的谈判立场。这就更令人感到无论是总干事的角色还是日内瓦的外交程序都缺乏效率。
345．总干事在WTO各下设机构中也应扮演相应的角色。传统上，总干事在贸易回合中担任贸易谈判委员会（TNC）的主席 - 有时完全是以个人的身份，目前在多哈回合中便是如此。这一做法应该继续下去。考虑到秘书处负责人所具有的连贯性和中立性，可以与过去一样，让总干事在需要时适当担任其他委员会和理事会的主席。同理，总干事也应担任总理事会的主席。无论何种情况，既然总干事代表着WTO的连贯性和权威，各成员就应该勇于把总干事视为“诚实的中介人”，在有关程序和惯例方面征求其意見。同样，争端解决谅解也对总干事可发挥的潜在作用作出规定，因此，在争端解决中，总干事亦可以有所作为。
346．最后一个问题是，总干事如何管理秘书处。近年来，有一种倾向，成员开始对秘书处进行微观管理，特别是通过预算委员会。诚然，成员完全可以通过各项预算对秘书处的总体开支进行监管，但管理过细会使WTO弱化，打击职员监管的积极性。总干事必须有独立的管理权，尽管要在预算限制内。以书面形式把总干事这一“权力和职责”确定下来，将是值得向前迈出的一步。
347． 鉴此，顾问委员会建议，目前应如《马拉喀什协定》所要求的那样，由总理事会在部分采纳这一职位现任和既任者建议的基础上，明确地界定总干事的“权力和职责”。
C． 任命最佳人选担任总干事
348．很明显，总干事为各成员代表团工作提供支持的能力既取决于秘书处的水平，也取决于他或她的个人背景。对WTO秘书处负责人工作目标的不同理解，无疑影响了成员对此职位所要求的候选人资格的看法。物色一位有很较强政治背景的候选人，还是找一位对WTO有详细了解的技术专家型官员，而两方面兼有的人几乎是凤毛麟角。正如以下所讨论的，如果主张强调政治经验和形象，则有可能会对总干事以下的各级官员的任命产生影响。
349．同时，还需保障总干事及其副职任命程序的合理性。前后对半各三年任期的方式尽管可避免在两个受欢迎的候选人之间做出困难抉择，但这并非一种可接受或可行的程序。1999年曾采用的这种做法对最近两任总干事是不公平的，使他们无法很好地为WTO服务。任何一个人，不管多有经验或已获知多少相关信息，要想适应这一独特的职位并发挥作用，都需要一定的时间。
350． 在此方面，总理事会通过了总干事的任命程序，这是朝正确方向迈进的一步，该程序目前正在接受考验。这些程序包括4年的任期，并可续延4年。对这一安排顾问委员会完全同意。该程序规定，为确定对某位成功候选人最广泛的接受性，作为最后手段可以投票表决，但仍应避免采取投票表决的方式，尤其是在一位候选人得到的支持明显接近应有的一致支持率的情况下。
351．关键问题不在于对任命最好的、合格的候选人所带来好处在政治上有统一的认识，而是在于程序。 这部分地取决于对总干事角色的正确界定。同时也要求成员对此有一个更现实和更负责任的态度。按地区排序不应该比才干更有优先权，也不该为总干事成为“自己人”而支持本国或本地区的候选人。现实恰恰相反，任何有才能和可信度的被任命者必须明确地把他或她自己与过去的联系隔离开，包括地域来源。选出一位成功的候选人或许会带来一些短期的国际声誉，但在实质上没有多少好处。
352．正是出于这些原因，顾问委员会倾向于修改现有协议，WTO成员不再只推荐本国候选人或候选人不再必须得到该国政府的支持。事实上，完全不允许成员只提名本国候选人会更加合理。任何由发展中国家和发达国家轮值或按区域排序的倾向都应该避免。出于同样的原因，我们支持弱化候选人“竞选活动”。另外一个办法就是要求一开始就独立物色合适的候选人，这一点值得进一步研究。
353．顾问委员会完全赞同以技术能力和适当的经验作为任命总干事的先决条件。
D．在管理WTO秘书处和副总干事方面的新思路
354．自从WTO建立后，由总干事来任命四位副总干事已经成为一种惯例。对为何是四位总干事这一数字很少有过认真的考虑；大家普遍认为，在秘书处最高管理层进行一定的地域平衡是理所应当的。但是，设有两位以上的副总干事是完全没有必要的，因为已有为数众多的业务司长可以直接向总干事汇报工作。
355．副总干事的最佳人数很大程度上取决于成员对秘书处的要求。如果各成员要的只是一个被动的秘书处和一位很大程度上扮演WTO推销员角色的总干事，那么，四位、三位甚至是两位副总干事就毫无必要。如果总干事是一个高级别的政治人物，将大量的时间花费在日内瓦以外，就需要选择另外一种配置，即只任命一位副总干事，让其担当相当于首席执行官的工作职能。该副总干事将管理秘书处，负责秘书处和各成员驻日内瓦代表团之间直接交往的责任。这位副总干事还将在必要时担任主要理事会和委员会的主席、进行磋商并代行总干事的职能。
356．作为另一种选择，如果成员要的是一个积极的、创新的、完全投入的秘书处，那么两位或至多三位副总干事或许是合理的：如果三位，则其中一位仍可担任首席执行官的角色，这取决于总干事的背景和意愿。无论如何，最终决定权仍应由总干事掌握。
357．无论秘书处高层管理采取哪种方式，都应该强化其管理机制和管理环境。秘书处职员的不满主要来自两个方面。一是松懈的管理结构，这导致了合作和融洽的管理方法不能运用到工作实践中去。近年来秘书处引入了不同的管理方法，收效各异。但似乎还缺乏一种集体归属感和合作的观念。按照其它国际机构的标准来看，WTO秘书处的规模或许并不大，但它却是一个重要的国际机构。若秘书处职员不能在一个明确的管理文化中认清其角色，他们就难以形成合力，而且工作也常会事倍功半。
358．引起秘书处职员不满的第二个原因是工资水平和其他工作待遇。虽然WTO成员仍可能不愿提高秘书处职员的工资水平，但它们应为职员提供起码的待遇，用来吸引和留住最佳人才，成员对此不能掉以轻心。虽然秘书处的职位空缺从来就不会担心无人应聘，但各成員也应该明白：应聘人数多，并不意味着应聘人员的素质高。除了这个原因以外，成员也不应该以一些其他的名义，去干涉招聘过程，如地域平衡、资格、适合性或潜在表现等。这并不是说平衡不重要—— 首先，所有的代表都需要秘书处提供帮助或建议。但是，有理由相信，如果没有政府和代表团的强力干预，在招聘最优秀人才的过程中也可以实现合理的地域和语言平衡。
E．一个“由成员驱动”的组织中的秘书处
359．造成关系紧张的第三个原因在于坚持认为WTO是一个“由成员驱动”的组织。强调这一原则对总干事和秘书处来说意味着什么呢？对多边贸易体制的公众形象又有何影响？
360．就各成员首都对WTO政治上的认同来说，由成员驱动的组织是个宝贵的概念，但必须确保它谨慎地朝着与其总体目标一致的方向推进。近年来，WTO给人的印象通常是一辆满载着乘客的车子，车上的乘客指手画脚，各找各的目的地，没有地图，也不想去问路。这导致公众对WTO的误导和曲解。对单个成员来说，它并不总是WTO体制最佳的护卫者。
361．最近的经验表明，当成员不能够或不愿意前进的时候，多边贸易体制的形象和公众支持度就会受损。成员多从国内政治的眼前利益出发，来解释WTO（这是可以理解的），而很少考虑WTO的基本原则。WTO需要有它自己的声音，一个令人信服的、始终如一的声音。如果成员不准备捍卫和发扬它们所同意的原则，秘书处则有权去捍卫和发扬。事实上，应鼓励甚至要求秘书处去这样做。决策的合法性已经在协商一致的原则下得到充分保障。
362．因此，应当明确秘书处和成员在WTO各种活动中分别扮演的角色，这些活动包括广泛宣传和推广WTO及其原则。尽管这些原则鲜为人知，但却与上世纪制定时一样有效和宝贵，特别是在第二次世界大战之后的那些岁月里。有关这些原则的介绍，详见第一章。
363．作为有益的起点，或许可将秘书处视为WTO条约和法律的监护者。在操作层面，秘书处所监护的不仅是WTO的运行的连贯性，而且还有对WTO的具体理解，这种理解应得到成员的自愿尊重和深化。在公众层面上，秘书处的监护作用在于维护WTO整个体制的一致性和客观性，而这一点在政治上十分敏感。必须对批评意见予以回应，但有时是在成员不断变化的、被政治化和潜在不平衡的争论、过程和谈判的框架之外进行的。简言之，秘书处和总干事应回到那些基本的东西上，去展现和捍卫WTO。
364． 在此基础上，秘书处完全可以要求在行动上给予更大的独立性和更多的权威。但这要求成员及其代表团和秘书处相互承认各自的角色和职责。秘书处是完全建立在WTO体制利益上的中立机构，明确这一点将使秘书处与个成员的合作更加有效。
F． 我们需要秘书处更多的智力投入
365．成员还应鼓励和促使秘书处拿出更多的智力成果。显然，研究资源相当有限。我们欢迎推出新的世界贸易报告，来加深公众对贸易问题的理解，但现有可公开获得的研究报告的确没有任何新意。目前，在有关贸易政策、全球化、发展以及多边贸易体制遇到的其他迫切问题上，公众意见和政治辩论都很激烈，在这些方面，WTO应做出更卓越的智力投入。秘书处可以不必在成员谈判立场或政策上做出妥协，事实上，秘书处这样做也不会损及其本身所提的建议。至少在贸易领域，我们认为WTO的首席经济学家应该享有与其它经济组织的同行们一样的声誉和地位。没有令人信服的论据表明WTO与其它组织，如联合国贸发会议（UNCTAD）、世界银行、国际货币基金组织（IMF）和经济合作与发展组织（OECD）在性质上有什么巨大差异，以至成员的权利会受到秘书处研究结果的严重威胁。事实上，往往是其它的国际组织来为WTO辩护 - 或者贬低WTO。
366．不仅如此，秘书处应该在政策问题上表现出更明确、更加谨慎的主动性。成员不应怯于要求秘书处提供政策分析。无论如何，在对发展中国家提供技术支持方面，越来越需要秘书处的政策建议。除非受到资源限制，没有理由认为其它国际组织可以就WTO问题提供咨询，而WTO秘书处自己就不可以。
G． WTO的预算——新思路，因应新的需求
367．技术援助问题牵涉到秘书处是否有充分的人力和财力资源来满足这方面的需要。在以前章节中提到，现在有许多此类援助，各自有不同的援助和管理方式，包括通过WTO信托基金、政府和其他组织的双边援助。但直接通过WTO预算提供的技术援助很少，这一情况应得到有效改进，以确保未来的技术援助具有安全性和可预见性。
368． 就此问题而言，毫无疑问，由政府和组织提供的援助项目及其所依靠的大量私人顾问的工作是有成效的。但这是最佳成效吗？或许不是。在过去的十年中，尽管WTO与世界银行、国际货币基金组织（IMF）、联合国贸发会议（UNCTAD）和其它组织间的工作关系得到很大改善和加强，但在此方面的合作仍待提高。通过上述组织和其他机构运作的综合性框架是一项有前景的倡议，它至今仅取得了有限的成就。（详见第四章。）
369．也许还有更加经济有效的方法来提供技术援助。目前为发展中国家提供的大量政策建议是不一致、有时甚至是矛盾的，解决这一问题的办法之一是，将所有与WTO有关的官方技术援助从相关组织的各个秘书处中剥离出来，放到一个半独立的机构中。职员可以从相关的组织中短期借调，由WTO来管理和运作。这一机构可以负责在长效的能力建设中实施援助，包括为发展中国家私营部门提供援助。
370．秘书处提供技术援助的能力只是资金和人力这一大问题的一个方面。从现状来看，特别是在争端解决领域，秘书处的有些司面临着履行义务的重大压力。而另外一些司会在多哈回合谈判开始全力推进以及开始实施谈判结果时，发现力不从心。正如我们所建议的，秘书处要有能力和专业才能在全球范围内体现WTO和多边贸易体制的作用，这一点至关重要。这意味着要在处理媒体关系方面拥有足够的能力，尤其是涉及到发展中国家的利益，以及有能力开展具有创新性的公共信息传播活动。我们在第五章中提到过秘书处各司中仅有很少一部分职员全面负责与非政府组织（NGO）的联络工作。
371．我们并不是建议大幅度提高WTO的预算（尽管这其实很容易做到），但是，的确有必要增加更多的预算，预算的年增长率应高于其它资金情况较好的国际组织。成员国政府应明白，WTO是管理全球化经济的一个重要工具。全球化正在全速推进，这意味着一个根本性的变化，对此，WTO及其成员必须予以应对。因此，在考虑WTO的资金情况时，财政部长们需要有前所未有的想像力和相当的灵活性。事实上，各国提交的WTO会费在本国财政预算中仅占极小的比例，然而带来的收益远远超出这些会费投入，目前的预算窘境只能束缚住WTO的手脚，是不具有建设性的。
（刘鹰傅星国）