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摘要：对失业保险制度运行状况进行科学评估，关系到我国失业保险制度的健康发展。根据北京市失业保险相关数据，从覆盖面、保障度及可持续性三大方面对北京市失业保险制度进行评估。研究结果表明，北京市失业保险制度覆盖程度较高，但存在着保障程度低、失业人员参加培训后就业率不高、失业保险基金结余系数较高等问题，针对问题，文章提出应适当提高失业保险金替代率、充分发挥培训对就业的推动作业、实现弹性费率制等政策建议，为推动失业保险制度改革提供有益參考。
关键词：失业保险;评估指标;北京
一、 失业保险制度评估研究综述
从目前的研究现状看，学者们对于失业保险制度的评价研究，主要集中在三大领域：一是对失业保险制度评估体系进行整体设计;二是对失业保险制度促进就业功能评价体系的构建研究;三是对我国局部地区的失业保险运行情况进行评价，如安锦（2010）利用失业保险制度有效性评估体系，对内蒙古失业保险制度进行评估;陈心颖（2011）对福建省的失业保险制度状况进行评价。
总之，从对失业保险的研究文献来看，多偏重于从整体的视角进行研究，对于局部地区的失业保险运行状况进行分析的偏少，笔者以北京市为例，整理分析北京市近年来失业保险制度运行的有关数据，从覆盖面、保障度和可持续性三大方面对北京市失业保险制度进行评估，得出相关结论，并提出政策建议，为完善北京市及我国失业保险制度提供有益参考。
二、 失业保险制度运行评估研究-以北京市为例
1. 覆盖面指标。评价覆盖面的主要指标是失业保险的覆盖率。失业保险的覆盖率=（参保人数/城镇单位就业人数）*100%，如表1所示，从2005年～2014年这10年的时间里，北京市失业保险的参保人数在稳步增长，失业保险覆盖率有明显上升，由58.11%提高至96.01%，按照国际劳工组织的规定，失业保险的覆盖率要达到85%的标准以上，北京自2010年失业保险覆盖率超过该标准;北京市10年间的平均覆盖率为82.11%，远远高于全国的平均覆盖率46.59%。由此可看出北京市的失业保险覆盖程度远高于全国平均水平，在全国各省市中处于领先地位。
但是根据《北京市失业保险规定》中相关规定，失业保险的参保对象基本涵盖了除公务员外的所有企事业单位职工和个体劳动者，根据数据显示，还是部分就业人员未纳入失业保险制度内。
2. 保障度指标。失业保险制度保障度从两个角度进行评价，即生活保障和就业保障，生活保障评价指标是失业保险受益率，就业保障评价指标是培训后就业率。
（1）失业保险替代率失业保险替代率是反映失业保险制度对失业人员提供生活保障程度高低的指标，是指失业人员领取的失业保险金占城镇就业人员平均工资的比重，即失业保险替代率=（月领取失业保险金/城镇单位在岗职工月平均工资）*100%。如表2所示，北京市近10年来平均失业保险替代率仅为12.85%，2014年为12.38%。
通常发达国家合理的失业保险替代率应为50%～60%，发展中国家应为40%～50%，由此看出，北京市的失业保险替代率较低，说明对生活的保障程度较低。
如果用平均失业保险金和人均消费支出相比，2014年平均失业保险金占人均消费支出的比例仅为45.69%，这说明，即使失业人员把领取到的所有失业金都拿去消费，也达不到当地人均消费水平的一半。
如果从失业保险基金支出结构来看，2014年北京市失业保险基金总支出为35.9亿元，年末领取失业保险人数为3万人，假设所有支出均用于失业保险待遇发放，据测算，人均领取失业保险待遇约为9 972.2元/月（35.9*10 000万元/3万人），而根据北京市现行失业保险金标准，2014年人均领取平均失业保险金为1 066.5元/月，因此，可推算出在失业保险基金支出结构中，用于生活保障的支出仅占约11%（1 066.5元/9 972.2元*100%），而用于促进就业支出占至总支出80%以上。
虽然我国实行的是积极的就业政策，失业人员失业后以促进就业为主，辅以提供基本的生活保障，即“重就业轻保障”，但是失业保险金很有可能是失业人员在失业期间唯一的生活来源，如此低的失业保险给付水平和失业保险替代率，可能会使失业人员的生活陷入贫困，不足以体现出失业保险的生活保障功能。
（2）培训后就业率。培训后就业率=（培训后就业人数/参加就业培训人数）*100%，该指标反映了就业培训的实施效果，就业培训的最终目的不是结业，而是实现就业，培训后就业率越高，说明就业保障程度越高;反之，说明就业保障程度较低。
由表3可以看出，2009年～2013年期间，参加就业培训人员培训后就业率平均值为63.38%，自2011年起，参加就业培训的人数培训后就业率基本在50%～70%之间，从该指标来看，就业培训的效果具有一定的针对性，但是，从表中数据也可以看出，2011年以来，培训后就业率呈下降趋势，2013年最低，仅为54.06%，说明培训后效果逐年下滑。
3. 可持续性指标。评价失业保险制度可持续性指标包括失业保险负担系数和失业保险基金结余系数。
（1）失业保险负担系数。失业保险负担系数=（领取失业保险金人数/参加失业保险人数）*100%。该系数越高，说明失业保险负担越重。由表4可看出，第一，无论是全国，还是北京市，失业保险负担系数均偏低，说明从全国水平来看，失业保险金的负担较轻;第二，2005年～2014年的10年间，北京市失业保险负担系数下降趋势明显，2014年仅为0.28%，参加失业保险人数在明显增长，而领取失业保险金人数并没有明显增长，说明北京市的失业保险金负担在本来就轻的前提下，仍有缓解的趋势。
（2）失业保险基金结余系数。失业保险基金结余系数=失业保险基金累计结余额/失业保险基金支出，该指标一定程度上可反映出失业保险基金结余额的可支付时间。结余系数不但可以反映出结余情况，还可以说明基金使用效率的情况。结余系数越高，说明失业保险基金的結余情况越严重，基金的使用效率越低下。
由图1可以看出，北京市失业保险基金的结余系数在2009年～2011年应对国际金融危机期间有所下降，由于受国际金融危机的影响，自2009年，北京市采取了多项措施促进就业，加大了失业保险基金的支出规模，之后又上升至2014年的4.56，即使不再收取失业保险基金，目前的结余额可以使用4.56年，有学者认为，失业保险基金是现收现付，应遵循“收支平衡，略有结余”的原则，结余在1年～2年比较合适，结余太多会增加社会成本。因此，北京市失业保险基金的结余系数略高，说明基金的使用效率仍需提高。
三、 研究结论与政策建议
1. 研究结论。
（1）覆盖面方面。从覆盖面看，北京市失业保险制度覆盖程度较高，在全国处于领先地位。参保人数稳定增长，但对于城镇就业人员，尚未做到完全覆盖，仍存在“应保未保”的死角。
（2）保障度方面。从生活保障度的角度看，北京市的失业保险替代率水平较低，失业保险制度对失业人员基本生活的保障程度较低。
从就业保障的角度看，北京市的培训后就业率近年来有下滑趋势，未充分体现出培训对就业的推助作用。据测算，北京市失业保险基金支出中用于促进就业支出占比达80%以上，如此大比例促进就业支出对发挥北京市失业保险制度促就业功能取得了一定效果，但尚未得到充分发挥。
（3）可持续性方面。北京市失业保险基金负担较轻，结余严重，失业保险基金使用效率不高;从失业保险结余系数看，北京市结余系数略高，即使不再收取失业保险基金，目前的结余额可以使用4.56年。
2. 政策建议。
（1）适当提高失业保险金替代率。目前，北京市失业保险基金用于保障生活支出部分所占比例较低，可以适当提高失业保险给付水平。梁书，薛惠元（2016）根据基金平衡下失业保险保障水平测算结果认为，失业保险金给付标准至少要达到最低工资标准的75%～110%，同时与个人工资挂钩。失业保险给付标准如何制定值得进一步研究，但可以肯定的是，失业保险金替代率还是有一定上浮空间的。
（2）提高就业培训促就业的有效性。据测算结果，参加就业培训人员的培训后就业率仍有提升空间，说明从培训的成效来看，还未达到预期效果。应完善就业困难人员就业培训机制，如采用政府采购就业培训服务的模式，培训进行市场化运作，引入竞争机制，政府部门对培训后的农民工就业效果进行监督检查。
（3）坚持权利与义务相对应原则，改变参保人群和受益人群错位的现状。社会保险实行权利和义务相对应原则，劳动者只有履行缴费义务，才有权利获得相应补偿。为了扩大基金支出规模，我国部分地区出现了基金滥用现象，尤其在促进就业支出方面，无论被扶持人员是否履行了缴费义务，均可以享受相关就业优惠政策或补贴，这在一定程度上违背了社会保险的基本原则。
因此，应该从根本上改变参保人群和受益人群错位的现状。一方面，对于缴费人员，应该扩大失业保险待遇受益面，降低失业保险金申请门槛，探索未失业人员享受失业保险待遇制度，合理设置待遇项目和标准，如收入低于一定水平或出现转岗、待岗等情况时也可享受失业保险待遇，以扩大受益面，体现权利和义务相对应原则;另一方面，对于未缴费人员，各级政府当然有义务对其进行就业扶持，就业扶持资金可以从就业专项资金中列支，并坚持专款专用。
（4）实行弹性费率制，提高基金利用效率。要想逐步实现失业保险基金“收支平衡，略有结余”，可从基金收入和基金支出两方面着手：
第一，从基金收入看，建议实行弹性费率制，实现失业保险的“自我调节”。首先，各地可根据基金的结余情况和当前就业形势制定失业保险缴费率弹性浮动范围;其次，设立失业风险系数，根据失业风险系数由用人单位自主调节失业保险缴费率，并报行政部门审批，失业风险越低，如事业单位，缴费率可适当降低;失业风险越高，如民办私营企业，缴费率越高。
第二，从支出看，扩大支出规模，首先是提高用于生活保障方面基金支出水平，使失业保制度切实起到保障失业人员基金生活的作用;其次，扩大促进就业支出的规模，还应提高促进就业的效果，以实现真正就业为最终目标;另外，从结余资金看，应积极探索基金投资方式，增加基金使用效率，以减少大量结余资金存放带来的隐形损失。
参考文献：
[1] 安锦.中国失业保险制度有效性评估体系构建及其运用[J].兰州商学院学报，2010，（3）.
[2] 陈心颖.福建省失业保险制度状况评价[J].华东经济管理，2011，（8）.
[3] 吕学静.社会保险国际比较[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2007.
[4] 梁书，薛惠元.费率降低背景下失业保险保障水平的确定——基于基金平衡的视角[J].西北人口，2016，（1）.
基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“我国城乡养老保障评估指标体系构建及其实证应用研究”（项目号：12JJD790006）。
作者简介：褚福灵（1964-），男，汉族，山东省荷泽市人，中央财经大学社会保障研究中心主任、教授、博士生导师，研究方向为社会保障;朱莉莉（1981-），女，汉族，河南省濮阳市人，中央财经大学保险学院博士生，北京劳动保障职业学院劳动经济管理系讲师，研究方向为社会保障、就业管理。
收稿日期：2016-08-12。
关键词：失业保险;评估指标;北京
一、 失业保险制度评估研究综述
从目前的研究现状看，学者们对于失业保险制度的评价研究，主要集中在三大领域：一是对失业保险制度评估体系进行整体设计;二是对失业保险制度促进就业功能评价体系的构建研究;三是对我国局部地区的失业保险运行情况进行评价，如安锦（2010）利用失业保险制度有效性评估体系，对内蒙古失业保险制度进行评估;陈心颖（2011）对福建省的失业保险制度状况进行评价。
总之，从对失业保险的研究文献来看，多偏重于从整体的视角进行研究，对于局部地区的失业保险运行状况进行分析的偏少，笔者以北京市为例，整理分析北京市近年来失业保险制度运行的有关数据，从覆盖面、保障度和可持续性三大方面对北京市失业保险制度进行评估，得出相关结论，并提出政策建议，为完善北京市及我国失业保险制度提供有益参考。
二、 失业保险制度运行评估研究-以北京市为例
1. 覆盖面指标。评价覆盖面的主要指标是失业保险的覆盖率。失业保险的覆盖率=（参保人数/城镇单位就业人数）*100%，如表1所示，从2005年～2014年这10年的时间里，北京市失业保险的参保人数在稳步增长，失业保险覆盖率有明显上升，由58.11%提高至96.01%，按照国际劳工组织的规定，失业保险的覆盖率要达到85%的标准以上，北京自2010年失业保险覆盖率超过该标准;北京市10年间的平均覆盖率为82.11%，远远高于全国的平均覆盖率46.59%。由此可看出北京市的失业保险覆盖程度远高于全国平均水平，在全国各省市中处于领先地位。
但是根据《北京市失业保险规定》中相关规定，失业保险的参保对象基本涵盖了除公务员外的所有企事业单位职工和个体劳动者，根据数据显示，还是部分就业人员未纳入失业保险制度内。
2. 保障度指标。失业保险制度保障度从两个角度进行评价，即生活保障和就业保障，生活保障评价指标是失业保险受益率，就业保障评价指标是培训后就业率。
（1）失业保险替代率失业保险替代率是反映失业保险制度对失业人员提供生活保障程度高低的指标，是指失业人员领取的失业保险金占城镇就业人员平均工资的比重，即失业保险替代率=（月领取失业保险金/城镇单位在岗职工月平均工资）*100%。如表2所示，北京市近10年来平均失业保险替代率仅为12.85%，2014年为12.38%。
通常发达国家合理的失业保险替代率应为50%～60%，发展中国家应为40%～50%，由此看出，北京市的失业保险替代率较低，说明对生活的保障程度较低。
如果用平均失业保险金和人均消费支出相比，2014年平均失业保险金占人均消费支出的比例仅为45.69%，这说明，即使失业人员把领取到的所有失业金都拿去消费，也达不到当地人均消费水平的一半。
如果从失业保险基金支出结构来看，2014年北京市失业保险基金总支出为35.9亿元，年末领取失业保险人数为3万人，假设所有支出均用于失业保险待遇发放，据测算，人均领取失业保险待遇约为9 972.2元/月（35.9*10 000万元/3万人），而根据北京市现行失业保险金标准，2014年人均领取平均失业保险金为1 066.5元/月，因此，可推算出在失业保险基金支出结构中，用于生活保障的支出仅占约11%（1 066.5元/9 972.2元*100%），而用于促进就业支出占至总支出80%以上。
虽然我国实行的是积极的就业政策，失业人员失业后以促进就业为主，辅以提供基本的生活保障，即“重就业轻保障”，但是失业保险金很有可能是失业人员在失业期间唯一的生活来源，如此低的失业保险给付水平和失业保险替代率，可能会使失业人员的生活陷入贫困，不足以体现出失业保险的生活保障功能。
（2）培训后就业率。培训后就业率=（培训后就业人数/参加就业培训人数）*100%，该指标反映了就业培训的实施效果，就业培训的最终目的不是结业，而是实现就业，培训后就业率越高，说明就业保障程度越高;反之，说明就业保障程度较低。
由表3可以看出，2009年～2013年期间，参加就业培训人员培训后就业率平均值为63.38%，自2011年起，参加就业培训的人数培训后就业率基本在50%～70%之间，从该指标来看，就业培训的效果具有一定的针对性，但是，从表中数据也可以看出，2011年以来，培训后就业率呈下降趋势，2013年最低，仅为54.06%，说明培训后效果逐年下滑。
3. 可持续性指标。评价失业保险制度可持续性指标包括失业保险负担系数和失业保险基金结余系数。
（1）失业保险负担系数。失业保险负担系数=（领取失业保险金人数/参加失业保险人数）*100%。该系数越高，说明失业保险负担越重。由表4可看出，第一，无论是全国，还是北京市，失业保险负担系数均偏低，说明从全国水平来看，失业保险金的负担较轻;第二，2005年～2014年的10年间，北京市失业保险负担系数下降趋势明显，2014年仅为0.28%，参加失业保险人数在明显增长，而领取失业保险金人数并没有明显增长，说明北京市的失业保险金负担在本来就轻的前提下，仍有缓解的趋势。
（2）失业保险基金结余系数。失业保险基金结余系数=失业保险基金累计结余额/失业保险基金支出，该指标一定程度上可反映出失业保险基金结余额的可支付时间。结余系数不但可以反映出结余情况，还可以说明基金使用效率的情况。结余系数越高，说明失业保险基金的結余情况越严重，基金的使用效率越低下。
由图1可以看出，北京市失业保险基金的结余系数在2009年～2011年应对国际金融危机期间有所下降，由于受国际金融危机的影响，自2009年，北京市采取了多项措施促进就业，加大了失业保险基金的支出规模，之后又上升至2014年的4.56，即使不再收取失业保险基金，目前的结余额可以使用4.56年，有学者认为，失业保险基金是现收现付，应遵循“收支平衡，略有结余”的原则，结余在1年～2年比较合适，结余太多会增加社会成本。因此，北京市失业保险基金的结余系数略高，说明基金的使用效率仍需提高。
三、 研究结论与政策建议
1. 研究结论。
（1）覆盖面方面。从覆盖面看，北京市失业保险制度覆盖程度较高，在全国处于领先地位。参保人数稳定增长，但对于城镇就业人员，尚未做到完全覆盖，仍存在“应保未保”的死角。
（2）保障度方面。从生活保障度的角度看，北京市的失业保险替代率水平较低，失业保险制度对失业人员基本生活的保障程度较低。
从就业保障的角度看，北京市的培训后就业率近年来有下滑趋势，未充分体现出培训对就业的推助作用。据测算，北京市失业保险基金支出中用于促进就业支出占比达80%以上，如此大比例促进就业支出对发挥北京市失业保险制度促就业功能取得了一定效果，但尚未得到充分发挥。
（3）可持续性方面。北京市失业保险基金负担较轻，结余严重，失业保险基金使用效率不高;从失业保险结余系数看，北京市结余系数略高，即使不再收取失业保险基金，目前的结余额可以使用4.56年。
2. 政策建议。
（1）适当提高失业保险金替代率。目前，北京市失业保险基金用于保障生活支出部分所占比例较低，可以适当提高失业保险给付水平。梁书，薛惠元（2016）根据基金平衡下失业保险保障水平测算结果认为，失业保险金给付标准至少要达到最低工资标准的75%～110%，同时与个人工资挂钩。失业保险给付标准如何制定值得进一步研究，但可以肯定的是，失业保险金替代率还是有一定上浮空间的。
（2）提高就业培训促就业的有效性。据测算结果，参加就业培训人员的培训后就业率仍有提升空间，说明从培训的成效来看，还未达到预期效果。应完善就业困难人员就业培训机制，如采用政府采购就业培训服务的模式，培训进行市场化运作，引入竞争机制，政府部门对培训后的农民工就业效果进行监督检查。
（3）坚持权利与义务相对应原则，改变参保人群和受益人群错位的现状。社会保险实行权利和义务相对应原则，劳动者只有履行缴费义务，才有权利获得相应补偿。为了扩大基金支出规模，我国部分地区出现了基金滥用现象，尤其在促进就业支出方面，无论被扶持人员是否履行了缴费义务，均可以享受相关就业优惠政策或补贴，这在一定程度上违背了社会保险的基本原则。
因此，应该从根本上改变参保人群和受益人群错位的现状。一方面，对于缴费人员，应该扩大失业保险待遇受益面，降低失业保险金申请门槛，探索未失业人员享受失业保险待遇制度，合理设置待遇项目和标准，如收入低于一定水平或出现转岗、待岗等情况时也可享受失业保险待遇，以扩大受益面，体现权利和义务相对应原则;另一方面，对于未缴费人员，各级政府当然有义务对其进行就业扶持，就业扶持资金可以从就业专项资金中列支，并坚持专款专用。
（4）实行弹性费率制，提高基金利用效率。要想逐步实现失业保险基金“收支平衡，略有结余”，可从基金收入和基金支出两方面着手：
第一，从基金收入看，建议实行弹性费率制，实现失业保险的“自我调节”。首先，各地可根据基金的结余情况和当前就业形势制定失业保险缴费率弹性浮动范围;其次，设立失业风险系数，根据失业风险系数由用人单位自主调节失业保险缴费率，并报行政部门审批，失业风险越低，如事业单位，缴费率可适当降低;失业风险越高，如民办私营企业，缴费率越高。
第二，从支出看，扩大支出规模，首先是提高用于生活保障方面基金支出水平，使失业保制度切实起到保障失业人员基金生活的作用;其次，扩大促进就业支出的规模，还应提高促进就业的效果，以实现真正就业为最终目标;另外，从结余资金看，应积极探索基金投资方式，增加基金使用效率，以减少大量结余资金存放带来的隐形损失。
参考文献：
[1] 安锦.中国失业保险制度有效性评估体系构建及其运用[J].兰州商学院学报，2010，（3）.
[2] 陈心颖.福建省失业保险制度状况评价[J].华东经济管理，2011，（8）.
[3] 吕学静.社会保险国际比较[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2007.
[4] 梁书，薛惠元.费率降低背景下失业保险保障水平的确定——基于基金平衡的视角[J].西北人口，2016，（1）.
基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“我国城乡养老保障评估指标体系构建及其实证应用研究”（项目号：12JJD790006）。
作者简介：褚福灵（1964-），男，汉族，山东省荷泽市人，中央财经大学社会保障研究中心主任、教授、博士生导师，研究方向为社会保障;朱莉莉（1981-），女，汉族，河南省濮阳市人，中央财经大学保险学院博士生，北京劳动保障职业学院劳动经济管理系讲师，研究方向为社会保障、就业管理。
收稿日期：2016-08-12。