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摘 要：本文在总结农地经营权抵押贷款试点地区实践成效的基础上，指出农地经营权抵押贷款的法律空间不足、配套组织不完善、金融机构缺乏积极性等是目前推行农地经营权抵押贷款面临的主要难题，并借鉴国外先进经验，从法律支撑体系、配套组织体系、风险防控机制三个方面探索创新农地经营权抵押贷款机制。
关键词：农地；农地经营权；农地经营权抵押贷款
2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地经营权向金融机构抵押融资”，这为盘活农村土地资产，进行农地经营权抵押贷款机制创新奠定了制度基础。2017年《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》首次把农村土地“两权分置”更改为“三权分置”，即将农地权利由“所有权、承包经营权”两权组成改为由“所有权、承包权及经营权”三权组成。本文在农地“三权分置”的架构下，基于我国试点地区已有的农地经营权抵押贷款实践，借鉴先进的国际经验，探索创新农地经营权抵押贷款机制，以求推动我国农地经营权抵押贷款业务的发展，拓宽农地经营主体的融资渠道。
一、农地经营权抵押贷款试点地区的实践成效
2015年8月国务院发布的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》标志着我国开始推进“两权”抵押贷款业务。与我国其它领域改革一样，农地抵押贷款业务也先由试点地区探索试行。根据国务院部署，全国共有232个县级行政区进入农地经营权抵押贷款试点。但在实践中一些地区在本世纪初就已经自行开始了农地经营权贷款探索。目前，一些试点地区已形成了稳定的操作模式，其中湖北省武汉市、宁夏吴忠市同心县和吉林省四平市梨树县的农地承包经营权抵押贷款的模式较为完善，成效也较为突出。
（一）武汉市农地经营权抵押贷款试点成效
武汉市于2014年开始了农地经营权抵押贷款探索实践，截至2016年底，全市共开展了农地经营权抵押融资业务631宗，由公司主导实现的农地经营权抵押融资490宗，占77.66%。武汉市农地经营权抵押贷款采用的是直接抵押贷款模式。该模式的具体运作方式是：借款人（企业或农户）提供相关农地权属资料或流转证明文件，以经农村产权交易所鉴证的农地经营权流转交易合同鉴定书为银行认可的有效抵押物，直接向农商银行提出农地经营权抵押贷款申请，银行委托第三方机构对农地经营权价值进行评估，银行核定评估结果后，直接向符合条件的借款人放款。这一模式的最大特点是抵押手续较为简便，工作效率较高，但存在借款人无法按期偿还抵押贷款、农户面临失地风险等现实问题。
（二）吴忠市同心县农地经营权抵押贷款试点成效
同心县2003年就已经开始了农地经营权抵押贷款探索实践，并取得了良好的成效，在首推试点3年的时间内，同心县的农地抵押贷款额度就达到了7000万元，受益农民达到了7000户，而且没有一户不及时还款，信用社和农户实现了双赢。同心县农地经营权抵押贷款采用土地抵押协会模式，也称之为“土地承包经营权反担保贷款”模式。该模式的具体运作方式是：首先，由村自发组织成立“农户土地承包经营权流转合作社”。其次，农民以农地经营权入股合作社，成为合作社社员，并承担贷款联保人的职能。再次，申请贷款的社员按规定达成以下三个条件，就可以取得贷款。一是有其他3名社员作为联保贷款担保人；二是与协会和担保人签订了《土地承包经营权抵押协议》；三是有合作社作反担保。这一模式的最大特点是：如果出现不良贷款，不是由金融机构直接取得农地经营权的处置权利，而是先由合作社及联保人先代其偿还贷款，再由合作社或联保人取得该农地经营权的处置权利，从而避开了可能产生的农地非粮化和非农化的风险。
（三）四平市梨树县农地经营权抵押贷款试点成效
梨树县于2012年开始了农地经营权抵押贷款业务实践，在贷款业务运行一年的时间内就累计发放了贷款4467笔，贷款金额达到了1.67亿元，支农惠农效果明显。梨树县农地经营权抵押贷款采取的是“土地收益保证贷款”模式。其具体的运作方式是：按照地权不变，收益抵押的原则，设立非盈利性的“县物权融资农业发展有限责任公司”作为土地承包经营权的融资担保平台。农户以土地未来收益做保证，并将其一部分土地承包经营权流转给该公司，该公司替农户向金融机构提供政策性担保，农户就可以获得由金融机构发放的贷款。该模式最大的特点是有利于解决农民贷款难、担保难和融资难的问题，并能推动农地流转，但手续比较复杂，程序较多，会影响农民办贷的积极性。
二、农地经营权抵押贷款试点实践中出现的主要难题
经过多年的实践，虽然一些农地经营权抵押贷款试点地区已形成了较为成熟的运作模式，也取得了良好的成效，但是试点地区在探索农地经营权抵押贷款业务中却仍然面临以下三个方面的难题。
（一）允许农地经营权抵押贷款的法律空间不足
《物权法》第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。”土地承包经营权作为用益物权，是农民作为农村集体经济组织成员的权利体现。但相关法律法规严格限制农地抵押贷款。《物权法》第184条和《担保法》第37条都明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押。”因此，在我国相关法律未得到修订和完善的情况下，农地经营权抵押贷款面临着难以逾越的“法律底线”。虽然同心县等試点地区探索通过反担保等方式避免了土地经营权的直接抵押，但是并未从根本上消除法律风险。
（二）农地经营权抵押贷款的配套组织不完善
农地经营权抵押贷款业务顺利运作需有配套的社会组织。目前，我国农地经营权抵押贷款的组织机构主要是农民专业合作组织和农村产权交易中心。其中农民专业合作组织普遍存在生存空间不大、发展潜力小、内部组织不规范、合作成效不明显、凝聚力不强等问题，故难以进一步发展成能与金融机构合作的融资平台。农村产权交易中心则存在交易平台操作尚未细化且不能与市场需求有效配合的突出问题。另外，我国仍缺乏农地流转的中介机构、农地抵押机构和评价机构，尚未形成科学的农地定价机制和评估体系，这在一定程度也强化了农地“评估难、变现难、抵押难”的“三难”境地。 （三）农地经营权抵押贷款风险大且难掌控，金融机构积极性不高
与其他类型抵押贷款的不同之处是农地抵押贷款偿还风险更大，农地抵押贷款的标的物是农地经营权。农业是天然弱质性产业，其生产收益情况受制于自然条件。农产品欠收、农产品滞销等因素都可能使经营主体无法按期偿还贷款，金融机构可能就取得了农地经营权。但是金融机构拿到农地经营权以后，只能选择将农地押在手中不经营，或者将农地转让给其他经营主体耕作，而新的经营主体仍然会面临同样的农地经营性困难，仍会产生二次风险。因此，许多地区的金融机构对发放农地经营权抵押贷款的态度较为谨慎。如果缺乏有效的担保，那么经营主体获得贷款的机率不大。一些试点地区通过采取“土地经营权反担保”的方式提高了普通农户获得贷款的可能性。但是由于农户与担保公司之间并不存在农业产业链关系，这些农户与采取直接抵押融资模式的农户一样会由于农产品销售渠道不稳定等因素而面临较大的风险。如何有效避开农地经营权抵押贷款风险是一项需要创新的金融服务，而且创新的风险较大，这直接导致了许多地区金融机构参与开展农地经营权抵押贷款积极性不高的问题。
三、国际发达地区农地抵押贷款的先进做法
国外有不少国家实施农地抵押贷款制度，其中德国、美国、日本的具体做法较为典型。德国土地抵押贷款制度始建于18世纪下半叶，是最早允许农民利用土地进行抵押貸款、实行农地金融制度的国家。德国农村土地抵押贷款采用的是“土地抵押信用合作社结合联合合作银行”的模式，其主要特色为“农地融资功能市场化”。由有贷款需要的贷款申请者自发组成的土地抵押信用合作社是德国农村土地抵押贷款组织体系中的核心融资主体，它承担向上对接政府，向下联接贷款申请者的双向联接功能，拥有贷款申请者所抵押的土地处置权，同时具有政府赋予的发行土地债券的权利。土地抵押信用合作社可以发行债券的方式帮土地抵押贷款申请者完成土地的市场融资，并在审核确认贷款申请者的土地价值和贷款金额之后为贷款申请者发放贷款。
美国的农村土地抵押贷款则采用“政府土地管理部门结合联邦土地银行”模式，这是一种较为典型的、“自上而下”的农村土地抵押融资机制。其具体的运作方式由图1所示。其中联邦土地银行是发放贷款的终端机构。农村贷款合作社是联接土地银行和贷款申请者的中间机构，它主要负责完成贷款申请者的贷款申请资料审核、贷款申请者抵押的土地价值评估、发放贷款等具体的贷款相关业务。当贷款申请者的所有条件都得到农村贷款合作社的认可，并通过了联邦土地银行的审核就可以获得贷款。
而日本农地抵押贷款是发生于包含基层农协中的信用合作组织（“基层农协”）、都道府的信用联合会（“信农联”）、中央的农林中央金库（“农林中金”）三个层次的国营农村合作金融组织体系之下。日本农村土地抵押贷款是基于这一完善的农村合作金融组织体系，采用国家信用主导的形式，由政府财政资助绝大部分运作资金，层级功能非常清晰的模式，其运作方式也较为简单清晰，即采用由下及上逐层入股的方式组成农地抵押贷款组织体系，再由上及下逐层放贷的方式完成对符合贷款条件的贷款申请人发放贷款。
四、我国农地经营权抵押贷款机制的构建
（一）农地经营权抵押贷款法律支撑体系的构建
首先，赋予农地经营权的用益物权性质。根据实践需要，从法律上明确农地经营权之财产性质，增加农地经营权为新的物权种类，即将其定为“用益物权”，并对农地经营权的权利主体、权利内容、权利主体的权责等进行规定。其次，消除农地经营权抵押的法律限制。突破现行法律对农地用益物权的“两禁止”，从法律上明确允许农地经营权抵押贷款，使农地经营权抵押贷款行为有法可依，解除贷款主体的后顾之忧，为农地经营主体拓宽融资渠道。再次，制订详细的、具有可操作性的法规。通过制订详细的法规条款对农地经营权抵押贷款的条件、程序、违约责任等进行明确的规定，为农地经营权抵押贷款提供有效的法律支撑，使农地经营权抵押贷款双方主体能在明确的法律框架下规范地开展各项贷款业务，消除农地经营权抵押贷款的法律风险。
（二）农地经营权抵押贷款配套组织体系的构建
借鉴德国、美国、日本的经验，结合中国农村基层组织和金融机构发展的实际情况，采取“自下而上”和“自上而下”相结合的方式快速发展农地经营权抵押贷款的配套组织。首先，发展农地经营权抵押贷款的基层服务组织。有农地经营权抵押贷款需求的经营主体可依托村集体经济组织、经济联社或地方政府的力量组建、发展、壮大农业合作社，并将农业合作社发展成具有与提供信用担保、金融机构沟通、代理贷款融资业务等服务职能的基层组织，以克服农民或其它经营主体力量分散、信用担保力量小等劣势。其次，设立配套的农地金融组织机构。基于我国目前金融机构发展实际情况，建议借鉴美国经验，建立以农业发展银行以及农村信用社为依托的自上而下的农地金融组织。一是可发挥农业发展银行长期办理涉农政策性金融业务和涉农商业性金融业务的优势，在农业发展银行内部设置具有类似土地银行功能的部门，作为农地金融体系的上级机构，专门从事土地金融业务，随需办理农地经营权抵押贷款业务。二是可充分利用农村信用社业务深入基层、农村网点众多等良好的基础，发挥其对“三农”的服务路径已形成的既定优势，在农村信用社内部设置具有农地经营权抵押贷款功能的部门，专门负责农地经营权的抵押贷款业务，能提高农地经营权抵押贷款业务实施的可行性和效率。再次，建立和完善农地经营权价值评估机制。加快建立农地经营权资产价值的评估体系，引入专业的第三方评估机构，引进、学习和借鉴国外先进的评估方法，制定科学的经营权评估标准和技术规范，对农地经营权价值作客观、真实的评估，并将评估结果作为农地经营权抵押贷款的依据。最后，成立农地经营权抵押贷款监管管理机构。由于农地经营权抵押贷款业务正处于起步发展阶段，农地经营权抵押贷款的监管机制不可或缺。建议在国土管理部门内部设立农地经营权抵押贷款业务的监管部门，对农地经营权抵押贷款项目开展及时的监管，防止贷款资金的非法使用，确保农地经营权抵押贷款业务持续正常地运作。 （三）农地经营权抵押贷款风险防控机制的构建
首先，建立农地经营权抵押贷款风险全过程动态防控机制。为了防范农地经营权抵押贷款风险，需做好贷款全过程的动态风險管理，防止在每一个环节上的风险。在贷款机构发放贷款前需先研究和论证贷款项目的可行性，从理论上评估贷款的风险性。对于风险过大的项目，贷款机构可考虑放弃贷款支持。在发放贷款过程中，需仔细审核、查证资料的真实性与有效性，防止错误放贷。在贷款发放之后，监管机构、贷款机构等相关机构需对资金的使用情况进行动态风险防控，以减少贷款风险产生的可能性。其次，成立贷款风险补偿基金。各地可根据地方财力水平，建立农地经营权抵押贷款风险补偿基金，有条件的地区可借鉴国外先进经验，组建土地抵押担保公司，对因贷款人违约而无法收回贷款的金融机构支付风险补偿，保持金融机构支持农地经营权抵押贷款的积极性。再次，加快建立和发展我国农业保险制度。从政策、税收、用地等方面给予保险公司特别的支持，鼓励保险公司开办农业经营范畴内的保险业务，为农产品市场风险、农业生产易受的自然灾害风险等风险设立相应的险种，增强农业抗风险能力，为农业经营主体和支持农地经营权抵押贷款的金融机构分担风险，增强农地经营权抵押贷款业务发展的可持续性。
参考文献：
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[2]伍振军，张云华，孔祥智.土地经营权抵押解决贷款问题运行机制探析—宁夏同心县土地抵押协会调查[J].农业经济与管理，2011，（01）.
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[9]张艺晟，曾福生.国外农地抵押制度及经验启示[J].世界农业，2015，（01）.
[10]者贵昌，朱霁.关于构建我国农地金融制度的探讨—基于农村土地流转政策的思考[J].农村经济，2011，（09）.
作者简介：
杨秀琴（1977-），女，广东饶平人，博士，副研究员，研究方向：土地资源管理、农村经济、区域经济与可持续发展的研究。
关键词：农地；农地经营权；农地经营权抵押贷款
2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地经营权向金融机构抵押融资”，这为盘活农村土地资产，进行农地经营权抵押贷款机制创新奠定了制度基础。2017年《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》首次把农村土地“两权分置”更改为“三权分置”，即将农地权利由“所有权、承包经营权”两权组成改为由“所有权、承包权及经营权”三权组成。本文在农地“三权分置”的架构下，基于我国试点地区已有的农地经营权抵押贷款实践，借鉴先进的国际经验，探索创新农地经营权抵押贷款机制，以求推动我国农地经营权抵押贷款业务的发展，拓宽农地经营主体的融资渠道。
一、农地经营权抵押贷款试点地区的实践成效
2015年8月国务院发布的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》标志着我国开始推进“两权”抵押贷款业务。与我国其它领域改革一样，农地抵押贷款业务也先由试点地区探索试行。根据国务院部署，全国共有232个县级行政区进入农地经营权抵押贷款试点。但在实践中一些地区在本世纪初就已经自行开始了农地经营权贷款探索。目前，一些试点地区已形成了稳定的操作模式，其中湖北省武汉市、宁夏吴忠市同心县和吉林省四平市梨树县的农地承包经营权抵押贷款的模式较为完善，成效也较为突出。
（一）武汉市农地经营权抵押贷款试点成效
武汉市于2014年开始了农地经营权抵押贷款探索实践，截至2016年底，全市共开展了农地经营权抵押融资业务631宗，由公司主导实现的农地经营权抵押融资490宗，占77.66%。武汉市农地经营权抵押贷款采用的是直接抵押贷款模式。该模式的具体运作方式是：借款人（企业或农户）提供相关农地权属资料或流转证明文件，以经农村产权交易所鉴证的农地经营权流转交易合同鉴定书为银行认可的有效抵押物，直接向农商银行提出农地经营权抵押贷款申请，银行委托第三方机构对农地经营权价值进行评估，银行核定评估结果后，直接向符合条件的借款人放款。这一模式的最大特点是抵押手续较为简便，工作效率较高，但存在借款人无法按期偿还抵押贷款、农户面临失地风险等现实问题。
（二）吴忠市同心县农地经营权抵押贷款试点成效
同心县2003年就已经开始了农地经营权抵押贷款探索实践，并取得了良好的成效，在首推试点3年的时间内，同心县的农地抵押贷款额度就达到了7000万元，受益农民达到了7000户，而且没有一户不及时还款，信用社和农户实现了双赢。同心县农地经营权抵押贷款采用土地抵押协会模式，也称之为“土地承包经营权反担保贷款”模式。该模式的具体运作方式是：首先，由村自发组织成立“农户土地承包经营权流转合作社”。其次，农民以农地经营权入股合作社，成为合作社社员，并承担贷款联保人的职能。再次，申请贷款的社员按规定达成以下三个条件，就可以取得贷款。一是有其他3名社员作为联保贷款担保人；二是与协会和担保人签订了《土地承包经营权抵押协议》；三是有合作社作反担保。这一模式的最大特点是：如果出现不良贷款，不是由金融机构直接取得农地经营权的处置权利，而是先由合作社及联保人先代其偿还贷款，再由合作社或联保人取得该农地经营权的处置权利，从而避开了可能产生的农地非粮化和非农化的风险。
（三）四平市梨树县农地经营权抵押贷款试点成效
梨树县于2012年开始了农地经营权抵押贷款业务实践，在贷款业务运行一年的时间内就累计发放了贷款4467笔，贷款金额达到了1.67亿元，支农惠农效果明显。梨树县农地经营权抵押贷款采取的是“土地收益保证贷款”模式。其具体的运作方式是：按照地权不变，收益抵押的原则，设立非盈利性的“县物权融资农业发展有限责任公司”作为土地承包经营权的融资担保平台。农户以土地未来收益做保证，并将其一部分土地承包经营权流转给该公司，该公司替农户向金融机构提供政策性担保，农户就可以获得由金融机构发放的贷款。该模式最大的特点是有利于解决农民贷款难、担保难和融资难的问题，并能推动农地流转，但手续比较复杂，程序较多，会影响农民办贷的积极性。
二、农地经营权抵押贷款试点实践中出现的主要难题
经过多年的实践，虽然一些农地经营权抵押贷款试点地区已形成了较为成熟的运作模式，也取得了良好的成效，但是试点地区在探索农地经营权抵押贷款业务中却仍然面临以下三个方面的难题。
（一）允许农地经营权抵押贷款的法律空间不足
《物权法》第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。”土地承包经营权作为用益物权，是农民作为农村集体经济组织成员的权利体现。但相关法律法规严格限制农地抵押贷款。《物权法》第184条和《担保法》第37条都明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押。”因此，在我国相关法律未得到修订和完善的情况下，农地经营权抵押贷款面临着难以逾越的“法律底线”。虽然同心县等試点地区探索通过反担保等方式避免了土地经营权的直接抵押，但是并未从根本上消除法律风险。
（二）农地经营权抵押贷款的配套组织不完善
农地经营权抵押贷款业务顺利运作需有配套的社会组织。目前，我国农地经营权抵押贷款的组织机构主要是农民专业合作组织和农村产权交易中心。其中农民专业合作组织普遍存在生存空间不大、发展潜力小、内部组织不规范、合作成效不明显、凝聚力不强等问题，故难以进一步发展成能与金融机构合作的融资平台。农村产权交易中心则存在交易平台操作尚未细化且不能与市场需求有效配合的突出问题。另外，我国仍缺乏农地流转的中介机构、农地抵押机构和评价机构，尚未形成科学的农地定价机制和评估体系，这在一定程度也强化了农地“评估难、变现难、抵押难”的“三难”境地。 （三）农地经营权抵押贷款风险大且难掌控，金融机构积极性不高
与其他类型抵押贷款的不同之处是农地抵押贷款偿还风险更大，农地抵押贷款的标的物是农地经营权。农业是天然弱质性产业，其生产收益情况受制于自然条件。农产品欠收、农产品滞销等因素都可能使经营主体无法按期偿还贷款，金融机构可能就取得了农地经营权。但是金融机构拿到农地经营权以后，只能选择将农地押在手中不经营，或者将农地转让给其他经营主体耕作，而新的经营主体仍然会面临同样的农地经营性困难，仍会产生二次风险。因此，许多地区的金融机构对发放农地经营权抵押贷款的态度较为谨慎。如果缺乏有效的担保，那么经营主体获得贷款的机率不大。一些试点地区通过采取“土地经营权反担保”的方式提高了普通农户获得贷款的可能性。但是由于农户与担保公司之间并不存在农业产业链关系，这些农户与采取直接抵押融资模式的农户一样会由于农产品销售渠道不稳定等因素而面临较大的风险。如何有效避开农地经营权抵押贷款风险是一项需要创新的金融服务，而且创新的风险较大，这直接导致了许多地区金融机构参与开展农地经营权抵押贷款积极性不高的问题。
三、国际发达地区农地抵押贷款的先进做法
国外有不少国家实施农地抵押贷款制度，其中德国、美国、日本的具体做法较为典型。德国土地抵押贷款制度始建于18世纪下半叶，是最早允许农民利用土地进行抵押貸款、实行农地金融制度的国家。德国农村土地抵押贷款采用的是“土地抵押信用合作社结合联合合作银行”的模式，其主要特色为“农地融资功能市场化”。由有贷款需要的贷款申请者自发组成的土地抵押信用合作社是德国农村土地抵押贷款组织体系中的核心融资主体，它承担向上对接政府，向下联接贷款申请者的双向联接功能，拥有贷款申请者所抵押的土地处置权，同时具有政府赋予的发行土地债券的权利。土地抵押信用合作社可以发行债券的方式帮土地抵押贷款申请者完成土地的市场融资，并在审核确认贷款申请者的土地价值和贷款金额之后为贷款申请者发放贷款。
美国的农村土地抵押贷款则采用“政府土地管理部门结合联邦土地银行”模式，这是一种较为典型的、“自上而下”的农村土地抵押融资机制。其具体的运作方式由图1所示。其中联邦土地银行是发放贷款的终端机构。农村贷款合作社是联接土地银行和贷款申请者的中间机构，它主要负责完成贷款申请者的贷款申请资料审核、贷款申请者抵押的土地价值评估、发放贷款等具体的贷款相关业务。当贷款申请者的所有条件都得到农村贷款合作社的认可，并通过了联邦土地银行的审核就可以获得贷款。
而日本农地抵押贷款是发生于包含基层农协中的信用合作组织（“基层农协”）、都道府的信用联合会（“信农联”）、中央的农林中央金库（“农林中金”）三个层次的国营农村合作金融组织体系之下。日本农村土地抵押贷款是基于这一完善的农村合作金融组织体系，采用国家信用主导的形式，由政府财政资助绝大部分运作资金，层级功能非常清晰的模式，其运作方式也较为简单清晰，即采用由下及上逐层入股的方式组成农地抵押贷款组织体系，再由上及下逐层放贷的方式完成对符合贷款条件的贷款申请人发放贷款。
四、我国农地经营权抵押贷款机制的构建
（一）农地经营权抵押贷款法律支撑体系的构建
首先，赋予农地经营权的用益物权性质。根据实践需要，从法律上明确农地经营权之财产性质，增加农地经营权为新的物权种类，即将其定为“用益物权”，并对农地经营权的权利主体、权利内容、权利主体的权责等进行规定。其次，消除农地经营权抵押的法律限制。突破现行法律对农地用益物权的“两禁止”，从法律上明确允许农地经营权抵押贷款，使农地经营权抵押贷款行为有法可依，解除贷款主体的后顾之忧，为农地经营主体拓宽融资渠道。再次，制订详细的、具有可操作性的法规。通过制订详细的法规条款对农地经营权抵押贷款的条件、程序、违约责任等进行明确的规定，为农地经营权抵押贷款提供有效的法律支撑，使农地经营权抵押贷款双方主体能在明确的法律框架下规范地开展各项贷款业务，消除农地经营权抵押贷款的法律风险。
（二）农地经营权抵押贷款配套组织体系的构建
借鉴德国、美国、日本的经验，结合中国农村基层组织和金融机构发展的实际情况，采取“自下而上”和“自上而下”相结合的方式快速发展农地经营权抵押贷款的配套组织。首先，发展农地经营权抵押贷款的基层服务组织。有农地经营权抵押贷款需求的经营主体可依托村集体经济组织、经济联社或地方政府的力量组建、发展、壮大农业合作社，并将农业合作社发展成具有与提供信用担保、金融机构沟通、代理贷款融资业务等服务职能的基层组织，以克服农民或其它经营主体力量分散、信用担保力量小等劣势。其次，设立配套的农地金融组织机构。基于我国目前金融机构发展实际情况，建议借鉴美国经验，建立以农业发展银行以及农村信用社为依托的自上而下的农地金融组织。一是可发挥农业发展银行长期办理涉农政策性金融业务和涉农商业性金融业务的优势，在农业发展银行内部设置具有类似土地银行功能的部门，作为农地金融体系的上级机构，专门从事土地金融业务，随需办理农地经营权抵押贷款业务。二是可充分利用农村信用社业务深入基层、农村网点众多等良好的基础，发挥其对“三农”的服务路径已形成的既定优势，在农村信用社内部设置具有农地经营权抵押贷款功能的部门，专门负责农地经营权的抵押贷款业务，能提高农地经营权抵押贷款业务实施的可行性和效率。再次，建立和完善农地经营权价值评估机制。加快建立农地经营权资产价值的评估体系，引入专业的第三方评估机构，引进、学习和借鉴国外先进的评估方法，制定科学的经营权评估标准和技术规范，对农地经营权价值作客观、真实的评估，并将评估结果作为农地经营权抵押贷款的依据。最后，成立农地经营权抵押贷款监管管理机构。由于农地经营权抵押贷款业务正处于起步发展阶段，农地经营权抵押贷款的监管机制不可或缺。建议在国土管理部门内部设立农地经营权抵押贷款业务的监管部门，对农地经营权抵押贷款项目开展及时的监管，防止贷款资金的非法使用，确保农地经营权抵押贷款业务持续正常地运作。 （三）农地经营权抵押贷款风险防控机制的构建
首先，建立农地经营权抵押贷款风险全过程动态防控机制。为了防范农地经营权抵押贷款风险，需做好贷款全过程的动态风險管理，防止在每一个环节上的风险。在贷款机构发放贷款前需先研究和论证贷款项目的可行性，从理论上评估贷款的风险性。对于风险过大的项目，贷款机构可考虑放弃贷款支持。在发放贷款过程中，需仔细审核、查证资料的真实性与有效性，防止错误放贷。在贷款发放之后，监管机构、贷款机构等相关机构需对资金的使用情况进行动态风险防控，以减少贷款风险产生的可能性。其次，成立贷款风险补偿基金。各地可根据地方财力水平，建立农地经营权抵押贷款风险补偿基金，有条件的地区可借鉴国外先进经验，组建土地抵押担保公司，对因贷款人违约而无法收回贷款的金融机构支付风险补偿，保持金融机构支持农地经营权抵押贷款的积极性。再次，加快建立和发展我国农业保险制度。从政策、税收、用地等方面给予保险公司特别的支持，鼓励保险公司开办农业经营范畴内的保险业务，为农产品市场风险、农业生产易受的自然灾害风险等风险设立相应的险种，增强农业抗风险能力，为农业经营主体和支持农地经营权抵押贷款的金融机构分担风险，增强农地经营权抵押贷款业务发展的可持续性。
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作者简介：
杨秀琴（1977-），女，广东饶平人，博士，副研究员，研究方向：土地资源管理、农村经济、区域经济与可持续发展的研究。