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【摘要】这些年随着农村集体经济的发展壮大，审计机关也开始探索对农村集体经济的审计监督，在建章立制、健全机构、深化审计监督内容等方面进行了有益的实践和探索，积极发挥对农村集体经济发展的监督与服务作用。
【关键词】国家审计 农村集体经济 实践 探索
农村集体经济作为社会主义新农村建设中“经济发展”的主要载体和物质基础，对发展农业、稳定农村、富裕农民具有举足轻重的作用，因此，越来越受到各级重视和普遍关注。城市化快速推进过程中，土地资源日趋紧缺，一些经济实力较强的集体经济组织抓住“退二进三”、“退二优二”的政策机遇，实现了集体经济的转型升级。但在快速发展的过程中，也存在一些不容忽视的困难和问题，需要各方面加以帮助和引导。
一、审计服务农村集体经济发展的重要意义
（一）保障农村可持续发展的需要
这几年，无论是在乡镇财政决算审计，还是对党政领导干部“三责联审”中，镇村资产、股份合作社、土地出让等内容越来越受关注，审计催生了20多项文件制度的出台，提高了镇村集体资产管理水平，促进了集体资产的保值增值。此外，从强化民本审计理念出发，对新农村建设、国家农业综合开发、扶持薄弱村等涉农资金进行“亮剑”，不但关注资金用的“对不对”，更关注资金用的“好不好”。
（二）保障财政支农资金安全有效运行的需要
近年来，国家在“三农”方面投入了大量的财政资金，涉及农田、水利、交通、环保、科技等各方面，要让这些专项资金安全有效的运行，除了财政部门、业务部门的监管以外，也需要借助审计的力量进行绩效评估，以确定专项资金是否足额下达、专款专用，预期项目是否完成、取得效果等。
（三）促进基层党风廉政建设需要
乡镇领导干部、村党委（支部）书记担当者重大责任的同时，也面临着巨大的诱惑，部分村干部财经法规意识淡薄，政策观念不强，影响了党群、干群关系。2008年，中共苏州市委农村工作办公室、苏州市审计局下发了《苏州市村级领导干部任期经济责任审计实施办法》的通知，明确指出抓好村级领导干部任期经济责任审计工作，是新时期党中央、国务院加强“三农”工作的一项重要内容。
因此，审计作为促进农村集体经济健康发展的一项监督手段，在农村集体经济发展过程中扮演着重要角色，不仅要扮演好监督集体经济财务、经营情况的经济卫士，以确保农村集体经济的安全合规性，更要为农村集体经济发展中所遇到的困难提出合理化建议，发挥促进农村集体经济发展壮大的经济谋士作用。
二、吴中区乡镇审计的初步实践和探索
吴中区于2012年成立了区乡镇审计服务中心，是江苏省首个、也是至今唯一一个由区级审计机关在辖区内乡镇派出的直接服务机构，目前已有城区、木渎、角直、胥口、东山、临湖六个分中心，乡镇审计服务中心的成立标志着吴中区基本形成了由区审计局主管、区乡镇审计服务中心组织实施、各镇（区、街道）审计分中心（局、所）具体负责的乡镇审计三级监管模式，为农村集体经济规范、健康的运行起到了良好的促进作用。2013年是乡镇审计服务中心运行的开局之年，经过一年的摸索和实践，中心建立了适合自身特色的工作体系，业务开展渐入轨道。
一是扎实开展各项审计工作。各分中心积极创造良好环境，拓展国家审计外延，将镇属企（事）业单位、镇管干部经济责任、镇村两级集体资产均纳入审计范围，同时对所辖区域内集体资金建设项目实行扎口管理，从审计广度、深度、力度上加强了对集体经济的监督。
二是出台乡镇审计操作办法。区审计局经过反复调研拟定了《吴中区乡镇审计工作暂行规定》、《吴中区镇（区、街道）投资建设项目工程结算审计办法（试行）》、《吴中区镇（区、街道）管干部经济责任审计办法（试行）》三项审计办法，并经区政府常务会议、区委常委扩大会议审议通过，文件对乡镇审计的内容、程序等进行了详细规定，弥补了我区乡镇审计制度层面的空白。
三是规范审计业务管理。乡镇审计服务中心建立和规范了审计业务程序和操作流程，制定了统一的文书格式。从项目计划、审前调查、方案制定、现场审计、审计初审、拟定征求意见稿、审计项目审理到最终出具审计报告，每个环节都从内容、方式上作了明确规定。
三、当前开展农村集体经济审计遇到的主要困难
从吴中区一年多审计实践来看，尽管取得了比较好的成效，但由于全国范围内对农村集体经济的审计尚未普及，没有现成的审计模式可以借鉴，审计工作的深入开展尚面临较多的困难。
（一）对农村集体经济的监督缺乏较高层次的法律依据
按照不同的实施主体，审计可以分为国家审计、内部审计和社会审计三类，与之对应的法律法规有《中华人民共和国审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》、《中华人民共和国注册会计师法》，但集体经济的审计既不属于社会审计，又不属于国家审计范畴，通过内部审计又难以形成有效监督。现行的法律法规没有赋予国家审计机关直接审计的权限，这对审计工作的开展提出了难题。吴中区虽然试点了乡镇审计服务中心，但具体实施过程中运用的是地方政府制定的工作条例，对审计发现问题没有直接处理和处罚权力，审计处理结果不尽如人意。
（二）全区农村集体经济审计工作质量参差不齐
审计质量控制是审计工作的重中之重，由于目前乡镇审计管理模式的不同，难以在全区范围内形成统一的审计质量控制，直接影响了审计工作质量的好坏。另外，农村集体经济的发展有其自身的特色，审计人员对农村工作、集体经济运行工作理解的不深入，对于“审什么”、“怎么审”还在摸索阶段，总体上审计质量还受到一定的考验。
（三）农村集体经济审计队伍尚待进一步加强
审计工作专业性强，配备的专职审计人员应有良好的职业道德，较高的政策水平，较强的业务能力。事实上，一方面，审计人员数量与新时期审计需求和审计任务的矛盾仍较突出。另一方面，审计人员素质有待进一步提高。新进人员的成长需要一定的过程，尤其要有对“三农”政策的理解和对集体经济的敏锐性，都不是在短时间内能实现的。 （四）审计结果运用和审计成效尚未发挥最大效益
由于农村集体经济审计工作刚开始试点展开，大部分乡镇没有建立起关于运用审计结果的方式、要求、责任和考核办法等方面的规章制度，没有纪检、组织等部门形成联动机制监督审计问题的整改，致使审计结果的运用达不到预期的效果，提出的整改建议和要求往往得不到有效的落实，导致“审计年年审，问题年年犯”的现象屡见不鲜。
四、进一步加强农村集体经济审计工作的思考
（一）加快立法，制定和完善农村集体经济审计的法律规范
必须加快对农村集体经济审计的立法，将村级审计纳入我国审计组织体系，建立与之相适应的切合实际的审计模式及配套的审计取证、报告、档案管理等办法，进一步明确其定性及处理处罚问题，我国的审计制度才能更完善，才能为“审计全覆盖”提供法律支持。
（二）统一标准，提高审计工作质量水平
在明确农村集体经济审计法律依据的基础上，还需要根据农村集体经济的实际情况，建立和完善相关规定和行为准则，包括相对统一的质量评价指标，对农村集体经济审计的内容、范围、具体实施办法、报告等作出规定，解决目前“审什么”、“怎么审”的问题，使无论乡镇采取何种审计模式，审计人员都有章可循，按照统一的格式操作，使审计行为标准化，审计质量规范化。
（三）整合力量，建立高素质审计队伍
审计质量的提高必须有一支既有良好的业务素质、又有较强的政治观念和职业道德水平的高素质审计队伍。一方面要充实自身的审计力量，吸收经济、财政、工程各方面的人才，打造全方面的审计队伍；另一方面，借用社会审计力量，尤其是在工程结算审计方面，审计机关要转变职能，进一步降低自审比例，加强对事务所和协审人员考核，建立准入和淘汰机制，更好地发挥审计监督和服务职能。
（四）强化整改，提高审计结果运用成效
实现对农村集体经济审计目标的一个关键点就是要有效处理审出的问题。因此，一要落实机制，强化整改。建立审计整改“一把手”负责制，对审计整改做到措施得力、整改到位、反馈及时，对不按规定期限和要求进行审计整改的单位，从严问责；二要实行结果公开。可以通过村支两委会、村民代表会议、村民会议等形式通报，也可以通过村务公开栏进行公告，让权力在阳光下运行；三要建立多部门联动机制。要与纪检监察、组织、农办等部门建立联合监督机制，对被审单位的审计整改进行再监督，将审计结果和整改情况纳入干部的实绩档案，切实提高审计结果运用成效。
参考文献
[1]嘉兴市审计局.《乡镇综合审计创新模式研究-以浙江省嘉兴市为例》中国内部审计，2013.1.
[2]宁海县人民政府.《先尝先试，以审促管，积极探索农村集体经济审计工作新模式》.浙江审计，2013.2.
[3]王金凤，贺旭玲，房德东.《农村财务审计面临的阻力、牵引力及举措》.中国农业会计，2012.9.
[4]肖松.《简析农村审计工作中存在的主要问题与解决办法》.2010.10.
[5]崔国平.《农村财务会计管理模式研究》.山东农业大学2007.11.
【关键词】国家审计 农村集体经济 实践 探索
农村集体经济作为社会主义新农村建设中“经济发展”的主要载体和物质基础，对发展农业、稳定农村、富裕农民具有举足轻重的作用，因此，越来越受到各级重视和普遍关注。城市化快速推进过程中，土地资源日趋紧缺，一些经济实力较强的集体经济组织抓住“退二进三”、“退二优二”的政策机遇，实现了集体经济的转型升级。但在快速发展的过程中，也存在一些不容忽视的困难和问题，需要各方面加以帮助和引导。
一、审计服务农村集体经济发展的重要意义
（一）保障农村可持续发展的需要
这几年，无论是在乡镇财政决算审计，还是对党政领导干部“三责联审”中，镇村资产、股份合作社、土地出让等内容越来越受关注，审计催生了20多项文件制度的出台，提高了镇村集体资产管理水平，促进了集体资产的保值增值。此外，从强化民本审计理念出发，对新农村建设、国家农业综合开发、扶持薄弱村等涉农资金进行“亮剑”，不但关注资金用的“对不对”，更关注资金用的“好不好”。
（二）保障财政支农资金安全有效运行的需要
近年来，国家在“三农”方面投入了大量的财政资金，涉及农田、水利、交通、环保、科技等各方面，要让这些专项资金安全有效的运行，除了财政部门、业务部门的监管以外，也需要借助审计的力量进行绩效评估，以确定专项资金是否足额下达、专款专用，预期项目是否完成、取得效果等。
（三）促进基层党风廉政建设需要
乡镇领导干部、村党委（支部）书记担当者重大责任的同时，也面临着巨大的诱惑，部分村干部财经法规意识淡薄，政策观念不强，影响了党群、干群关系。2008年，中共苏州市委农村工作办公室、苏州市审计局下发了《苏州市村级领导干部任期经济责任审计实施办法》的通知，明确指出抓好村级领导干部任期经济责任审计工作，是新时期党中央、国务院加强“三农”工作的一项重要内容。
因此，审计作为促进农村集体经济健康发展的一项监督手段，在农村集体经济发展过程中扮演着重要角色，不仅要扮演好监督集体经济财务、经营情况的经济卫士，以确保农村集体经济的安全合规性，更要为农村集体经济发展中所遇到的困难提出合理化建议，发挥促进农村集体经济发展壮大的经济谋士作用。
二、吴中区乡镇审计的初步实践和探索
吴中区于2012年成立了区乡镇审计服务中心，是江苏省首个、也是至今唯一一个由区级审计机关在辖区内乡镇派出的直接服务机构，目前已有城区、木渎、角直、胥口、东山、临湖六个分中心，乡镇审计服务中心的成立标志着吴中区基本形成了由区审计局主管、区乡镇审计服务中心组织实施、各镇（区、街道）审计分中心（局、所）具体负责的乡镇审计三级监管模式，为农村集体经济规范、健康的运行起到了良好的促进作用。2013年是乡镇审计服务中心运行的开局之年，经过一年的摸索和实践，中心建立了适合自身特色的工作体系，业务开展渐入轨道。
一是扎实开展各项审计工作。各分中心积极创造良好环境，拓展国家审计外延，将镇属企（事）业单位、镇管干部经济责任、镇村两级集体资产均纳入审计范围，同时对所辖区域内集体资金建设项目实行扎口管理，从审计广度、深度、力度上加强了对集体经济的监督。
二是出台乡镇审计操作办法。区审计局经过反复调研拟定了《吴中区乡镇审计工作暂行规定》、《吴中区镇（区、街道）投资建设项目工程结算审计办法（试行）》、《吴中区镇（区、街道）管干部经济责任审计办法（试行）》三项审计办法，并经区政府常务会议、区委常委扩大会议审议通过，文件对乡镇审计的内容、程序等进行了详细规定，弥补了我区乡镇审计制度层面的空白。
三是规范审计业务管理。乡镇审计服务中心建立和规范了审计业务程序和操作流程，制定了统一的文书格式。从项目计划、审前调查、方案制定、现场审计、审计初审、拟定征求意见稿、审计项目审理到最终出具审计报告，每个环节都从内容、方式上作了明确规定。
三、当前开展农村集体经济审计遇到的主要困难
从吴中区一年多审计实践来看，尽管取得了比较好的成效，但由于全国范围内对农村集体经济的审计尚未普及，没有现成的审计模式可以借鉴，审计工作的深入开展尚面临较多的困难。
（一）对农村集体经济的监督缺乏较高层次的法律依据
按照不同的实施主体，审计可以分为国家审计、内部审计和社会审计三类，与之对应的法律法规有《中华人民共和国审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》、《中华人民共和国注册会计师法》，但集体经济的审计既不属于社会审计，又不属于国家审计范畴，通过内部审计又难以形成有效监督。现行的法律法规没有赋予国家审计机关直接审计的权限，这对审计工作的开展提出了难题。吴中区虽然试点了乡镇审计服务中心，但具体实施过程中运用的是地方政府制定的工作条例，对审计发现问题没有直接处理和处罚权力，审计处理结果不尽如人意。
（二）全区农村集体经济审计工作质量参差不齐
审计质量控制是审计工作的重中之重，由于目前乡镇审计管理模式的不同，难以在全区范围内形成统一的审计质量控制，直接影响了审计工作质量的好坏。另外，农村集体经济的发展有其自身的特色，审计人员对农村工作、集体经济运行工作理解的不深入，对于“审什么”、“怎么审”还在摸索阶段，总体上审计质量还受到一定的考验。
（三）农村集体经济审计队伍尚待进一步加强
审计工作专业性强，配备的专职审计人员应有良好的职业道德，较高的政策水平，较强的业务能力。事实上，一方面，审计人员数量与新时期审计需求和审计任务的矛盾仍较突出。另一方面，审计人员素质有待进一步提高。新进人员的成长需要一定的过程，尤其要有对“三农”政策的理解和对集体经济的敏锐性，都不是在短时间内能实现的。 （四）审计结果运用和审计成效尚未发挥最大效益
由于农村集体经济审计工作刚开始试点展开，大部分乡镇没有建立起关于运用审计结果的方式、要求、责任和考核办法等方面的规章制度，没有纪检、组织等部门形成联动机制监督审计问题的整改，致使审计结果的运用达不到预期的效果，提出的整改建议和要求往往得不到有效的落实，导致“审计年年审，问题年年犯”的现象屡见不鲜。
四、进一步加强农村集体经济审计工作的思考
（一）加快立法，制定和完善农村集体经济审计的法律规范
必须加快对农村集体经济审计的立法，将村级审计纳入我国审计组织体系，建立与之相适应的切合实际的审计模式及配套的审计取证、报告、档案管理等办法，进一步明确其定性及处理处罚问题，我国的审计制度才能更完善，才能为“审计全覆盖”提供法律支持。
（二）统一标准，提高审计工作质量水平
在明确农村集体经济审计法律依据的基础上，还需要根据农村集体经济的实际情况，建立和完善相关规定和行为准则，包括相对统一的质量评价指标，对农村集体经济审计的内容、范围、具体实施办法、报告等作出规定，解决目前“审什么”、“怎么审”的问题，使无论乡镇采取何种审计模式，审计人员都有章可循，按照统一的格式操作，使审计行为标准化，审计质量规范化。
（三）整合力量，建立高素质审计队伍
审计质量的提高必须有一支既有良好的业务素质、又有较强的政治观念和职业道德水平的高素质审计队伍。一方面要充实自身的审计力量，吸收经济、财政、工程各方面的人才，打造全方面的审计队伍；另一方面，借用社会审计力量，尤其是在工程结算审计方面，审计机关要转变职能，进一步降低自审比例，加强对事务所和协审人员考核，建立准入和淘汰机制，更好地发挥审计监督和服务职能。
（四）强化整改，提高审计结果运用成效
实现对农村集体经济审计目标的一个关键点就是要有效处理审出的问题。因此，一要落实机制，强化整改。建立审计整改“一把手”负责制，对审计整改做到措施得力、整改到位、反馈及时，对不按规定期限和要求进行审计整改的单位，从严问责；二要实行结果公开。可以通过村支两委会、村民代表会议、村民会议等形式通报，也可以通过村务公开栏进行公告，让权力在阳光下运行；三要建立多部门联动机制。要与纪检监察、组织、农办等部门建立联合监督机制，对被审单位的审计整改进行再监督，将审计结果和整改情况纳入干部的实绩档案，切实提高审计结果运用成效。
参考文献
[1]嘉兴市审计局.《乡镇综合审计创新模式研究-以浙江省嘉兴市为例》中国内部审计，2013.1.
[2]宁海县人民政府.《先尝先试，以审促管，积极探索农村集体经济审计工作新模式》.浙江审计，2013.2.
[3]王金凤，贺旭玲，房德东.《农村财务审计面临的阻力、牵引力及举措》.中国农业会计，2012.9.
[4]肖松.《简析农村审计工作中存在的主要问题与解决办法》.2010.10.
[5]崔国平.《农村财务会计管理模式研究》.山东农业大学2007.11.