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2016年新年伊始，从云飞浪卷的南疆传来振奋人心的消息：中国南沙群岛永暑礁新建机场竣工了。1月2日，中国外交部发言人宣布，中国在永暑礁完成机场建设并进行了校验试飞活动。6日，中国政府征用的两架民航客机先后从海口美兰机场起飞，经过近两小时的飞行于上午10时21分、10时46分平稳降落永暑礁新建机场并于当天下午返回海口，试飞成功。永暑礁新建机场可提升南海地区空中交通服务能力，提供更加全面的航空气象、航行情报、通信导航监视等信息，并为航班追踪、搜寻救援提供空地支持。试飞成功表明，该机场具备了保障民航大型客机安全运行的能力，将为岛礁物资运输、人员往来、医疗救护提供便捷的交通方式，也将为南海地区的跨海飞行提供新的备降机场和更为经济灵活的航线选择。
永暑机场：迟到的试飞
在南沙群岛建设机场跑道的行为并非始于中国大陆方面，台湾在太平岛、菲律宾在中业岛、越南在南威岛、马来西亚在弹丸礁都建有机场跑道，永暑礁新建机场已是“后到者”。
1971年7月起菲律宾陆续派兵占领了马欢岛、中业岛等八个南沙岛礁，80年代末即已在马欢岛、中业岛上修建了简易机场。近年，菲方不断扩建岛上设施和跑道。2006年6月菲武装部队总参谋长赫内罗索·森加在菲西部军区高级军官陪同下，乘坐C-130运输机抵中业岛视察，宣布将修缮岛上机场跑道和其他军事设施。2008年3月菲武装部队总参谋长埃斯佩龙前往中业岛视察，宣布该岛飞机跑道的升级工作将于4月份开始。随后，菲海军舰艇开始向中业岛运送建筑材料，继而扩建出一条长1500米、宽90米的混凝土跑道，可起降菲空军各型作战飞机和C-130等大型运输机。经过多年经营，菲占南沙岛礁已形成一个以中业岛为核心的军事基地群，包括两个小型空军基地和三个陆军基地。
越南从1975年起陆续占据南威岛、鸿庥岛、南子岛、景宏岛、敦谦沙洲、染青沙洲、安波沙洲等29个南沙岛礁，并在南威岛修建简易机场，作为其在南沙的指挥中心，在其他一些岛礁则建有直升机停机坪。2004年6月越南宣布将整修南威岛机场，2005年初完成扩建，随后开通了越南本土至南威岛的定期航班。近年，越又在南威岛进行填海作业，并对该岛机场跑道实施整修。
马来西亚自上世纪80年代起相继占据弹丸礁、南海礁、光星仔礁等五个岛礁，并在弹丸礁（马称“拉央拉央“）上 “填海造陆”，修建了可供轻型飞机起降的机场， 1995年建成使用时马哈蒂尔首相上岛出席了马来西亚伊加兰航空服务公司班机的首航仪式，宣称马对弹丸礁拥有“无可争议的主权”。当时，弹丸礁机场的飞机跑道只有1000多米，后不断扩建，现已达1800米。马方还在其他岛礁修建了直升机起降场。
太平岛位于南沙群岛中部，战略位置重要，是南沙群岛中面积最大的岛屿，面积为0.48平方千米。台湾当局1956年7月恢复在太平岛驻军，此后在岛上建起简易机场。2005年，台湾当局开始改扩建太平岛机场。2008年1月21日台空军C-130运输机试航降落成功，同日返航台湾。试航结果显示，太平岛跑道虽只有一条长1000多米、宽约30米的主跑道，但拥有滑行道，短场起降性能优异的C-130运输机完全可以起降。不过，太平岛机场没有足够空间设置大型停机坪，只能安排一架运输机装卸完起飞后，才能接受下一架降落。2008年2月2日，时任台当局领导人陈水扁在“国防部”、“内政部”长官陪同下，乘C-130军用运输机由屏东基地出发前往太平岛，主持飞机跑道启用典礼。陈水扁专机途中经过菲律宾飞行情报区，事先由台“民航局”和空军与菲方协调，以“民航呼号”代替“军机呼号”执行任务，菲方故意忽略陈水扁座机的军机身份。
长期以来，中国大陆一直没有在南沙群岛修建机场。即使是在我国完全控制的西沙群岛，也是迟至1988年中越3.14海战后才着手兴建西沙机场——1988年8月中华人民共和国中央军事委员会决定在西沙群岛永兴岛建设大型机场。该机场由海军工程设计研究局设计，海军后勤部西沙工程指挥部组织施工，1991年4月竣工。此次永暑礁建成机场并成功试飞，是中国捍卫和行使南沙群岛领土主权的有力举措，也是“补课”性质的行为。尽管如此，仍遭到越南、菲律宾、马来西亚以及美国、日本等国的抗议、指责。它们指称中国的机场建设是“侵犯领土主权、改变现状、造成地区局势紧张”，“用于军事目的、导致南海军事化”。这些指责纯属臆测。
飞行情报区：扭曲的南海上空
中国永暑机场民航飞机校验试飞成功后，越南向中方和国际民航组织递交了抗议信，指责中国飞机“无视国际民航组织规则”，在未向胡志明飞行情报区管制中心提供飞行计划或与越空中交通控制中心进行无线电联络的情况下飞越“越南海域领空”，“威胁地区飞行安全”。越方随后又要求国际民航组织修改有关三亚飞行情报区的航行地图，称国际民航组织官网刊登的有关航行地图上，越南领土“长沙群岛”（即中国南沙群岛）上写有中文“中国三沙市”字样;永暑礁上画有机场符号，并用英文标注为“三沙永暑机场”。
对此，中方回应，“越方有关未接到中方通报的说法完全不符合事实。2015年12月28日，中国民用航空飞行校验中心根据有关规定和国际惯例，向胡志明飞行情报区管理当局通报了中方校验机的飞行计划和航线等具体技术信息，但直到现在对方也未作出任何反馈。在通过上述业务渠道通报后，中方还于12月30日专门向越方外交当局进行了技术性通报并做了解释性说明。然而令人遗憾的是，越方无视中方有关校验和试飞活动的专业性、技术性、民事性和国际公益性，继续对中方的正常活动进行无端阻挠”;“为了确保有关校验和试飞活动安全、有效实施，中国政府决定将有关飞行活动转化为国家航空活动，并征用民用飞机完成相关工作”。 民用航空发展起来后，为了确保世界各国民用飞机的安全、有序飞行，成立了国际民航组织（ICAO）。其宗旨在于确保全世界国际民用航空安全有序发展，重要举措之一就是将各国的领空和公海上空划分成若干飞行情报区（Flight Information Region，简称FIR），分别负责提供该区域的飞行情报服务和告警服务。也就是说，飞行情报区是由国际民航组织划定的，区分各个国家或地区在该区的航管及航空情报服务的责任区。在该责任区内，相关管制中心向飞经此区的民航飞机提供安全信息服务。当发生飞行事故时，相关管制中心应展开搜寻及救援。
依据国际民航组织规定，飞行情报区与一国的领空、领海主权无关，不影响各国领空、领海主权。因此，飞行情报区的范围，除了该国领空外，有时出于特别原因会切入邻国领空。在沿海国家和地区的飞行情报区还包括了临近公海。公海上空的飞行情报区必须根据国际民用航空组织地区航行协议划分，涉及公海上空飞行情报区边界的调整应当按照国际民航组织地区航行会议协议的有关要求进行。飞行情报区的命名，并不以国家、省份名称命名，而以该区的飞行情报区管制中心（区管中心）所在地为命名，例如名为“香港飞行情报区”，其管制范围包括香港及澳门， “台北飞行情报区”管制范围是台湾及其附近海域，等等。
中国是国际民航组织创始成员国之一。1949年中华人民共和国成立后，由于以美国为首的西方国家阻挠，台湾当局仍然占据在国际民航组织的席位。1971年11月19日，国际民航组织第74届理事会通过决议承认中华人民共和国政府的代表为中国驻国际民航组织唯一合法代表。当国际民航组织划分南海上空的飞行情报区时，新中国尚未加入国际民航组织。在中华人民共和国缺席的情况下，美国等国将南海上空的大部区域都划给新加坡飞行情报区、西贡（现称胡志明市）飞行情报区和马尼拉飞行情报区。进入1970年代，南海地区地缘政治状况发生重大变化，越南实现统一，西贡飞行情报区被越南继承，更名为胡志明飞行情报区。1974年中国政府赶走了盘踞西沙群岛部分岛礁的南越侵略者，实现了对整个西沙群岛的完全主权和管控，但西沙群岛空域仍划在胡志明飞行情报区范围内。
1974年恢复国际民航组织合法席位后，中国政府多次提出重新调整南海空域结构、重新划分南海飞行情报区的要求。2000年12月，国际民航组织理事会发表了有关南中国海地区空域结构及调整的主席声明，明确三亚责任区于2001年11月1日起启用。2006年6月8日三亚飞行情报区正式建立，面积约28万平方千米。 三亚飞行情报区的成立是改变南海空域不合理的飞行情报区划分的重要一步。但该区只能管理从海南岛到西沙群岛的部分空域，绝大部分中沙、南沙群岛空域还是在胡志明、马尼拉、新加坡飞行情报区的管理之下。因此，展开今天南海地区的飞行情报区地图，可以看到，太平岛附近的空域属于马尼拉飞行情报区，永暑礁附近的空域属于胡志明飞行情报区。
南海上空的民事飞行活动应按照国际民航规则和惯例进行，以安全为第一要务。胡志明飞行情报区管理当局对中方的通报未作回应，违背了国际民航组织有关飞行情报区的运行规则。依据国际民航组织规则，涉及公海上空的飞行情报区与岛礁的领土主权无关，当中方向胡志明飞行情报区提出申请后，胡志明管制中心应无条件地提供飞行情报服务，而不是借机显示其所谓主权立场。
随着南沙岛礁机场的进一步建设和完善，中国对南沙群岛上空的飞行管控能力不断增强，中国大陆与南沙岛礁的民航飞行活动也会不断增多。对于越南利用目前不合理、不公正的飞行情报区划分，企图干扰、阻挠中国正常的民事飞行活动，中方应该积极主动地向国际民航组织“告状”。如果不合理状况短期内不能改变，中国完全可以采取军机飞行或国家航空活动飞行的方式合理规避越南的无理干扰，确保中国南沙群岛航空飞行活动正常进行。与此同时，应将推动重新划分南海飞行情报区提上议程，主动向国际民航组织申请调整。
防空识别区：待出的牌？
永暑礁新建机场竣工并试飞成功的消息传出，关于中国要设立“南海防空识别区”的话题又被菲律宾等国炒起。记得2013年11月23日中国政府宣布划设东海防空识别区后不久，日本就推测和造谣称中国下一步要在南海设立防空识别区，美国、菲律宾也随日本起舞。此后，南海一有什么风吹草动，美、日、菲等国就开始炒作“南海防空识别区”问题。随着中国南沙岛礁建设不断取得进展，有关言论不绝于耳。
一般而言，防空识别区是沿海国家或地区基于海防空防安全需要，为防范可能面临的空中威胁，在面向海洋方向的领空外划设的空域范围，用于及时识别、监视、管制和处置进入该空域的航空器，留出预警时间，保卫空防安全。上世纪50年代，美国、加拿大率先划定防空识别区。目前，已有包括美国、加拿大、澳大利亚、韩国、日本、越南在内的20多个国家和地区设立了防空识别区。现行国际法体系对“防空识别区”没有做出任何强制性规定，国际社会也不存在有关国际公约。是否建立“防空识别区”、如何划定“防空识别区”完全根据各个国家的国内法来确定，属于国家自由裁量权范围内事项。
实践中，防空识别区制度得到了大多数国家的默认和遵守。一般情况下，飞机进入别国的防空识别区，从善意、安全的角度出发，会主动尊重或遵守防空识别区的规定，向别国报告飞行计划等。若飞行器在防空识别区不听劝告，从机型、姿态、航线等能判明敌意，可采用喊话、警告、发射闪光信号示警等措施。对故意不遵守防空识别区规定的外国飞机，该国如果无法识别该飞机并感觉到威胁，可以采取某种方式，如起飞战机伴飞等，监控外国飞机，但直到外国飞机进入该国领空前，无权对其采取迫降、击落等措施，否则将严重违反国际法。当发现其有进入本国领空意图时，可以采取外逼、警告等措施，并做好拦截准备。对于已进入本国领空的军用飞机或者其他有敌对活动的航空器，才可予以击落。对于飞越防空识别区但没有进入主权国领空的飞行器，在区内依然享有航行飞越的自由权。也就是说，划设防空识别区的行为，不会影响他国飞行器的正当飞行权利。
由于防空识别区是各方根据自己的地理条件、防御需要来划定，很可能出现重叠现象。在重叠区域做法一般是互相通报情况，保持密切沟通，其次是在协商基础上建立某种程度的规则，共同处理和管控，避免冲突。
无论飞行器是民用或军用航空器，原则上任何国家都可以在公海和别国的专属经济区上空自由飞行。即使外国航空器没有按照沿海国制定的有关进入防空识别区的规定通报或报告其飞行情况，沿海国也无权禁止该航空器在防空识别区内的飞行活动，只可禁止它进入本国领空。即使该飞行器是进行侦察等行为，在飞行器进入该国领空前，该国也无权对飞行器采取迫降、击落等措施。不过，外国航空器在别国专属经济区上空行使飞越自由时，应当适当顾及沿海国的权利和义务，遵守沿海国的有关法律和规章，不能滥用“飞越自由”，威胁沿海国的安全和领空航空秩序。
在“南海防空识别区”问题上，中国政府曾反复澄清立场，概括起来就是三点：第一，中国有权划设。中国作为一个主权国家，完全有权根据自身面临的空中安全形势，采取包括划设防空识别区在内的任何措施，维护国家安全。但到底划不划设防空识别区，在哪里划设，什么时间划设，取决于是否面临空中安全威胁和空中安全面临的威胁程度，要综合各方面因素加以考虑。第二，中国从没说过现在要划。中国与东盟关系发展前景光明，中国同东盟国家正共同致力于全面有效落实《南海各方行为宣言》，维护南海和地区和平稳定。总体看，中方并未感受到来自东盟国家的空中安全威胁，中方对与南海周边国家的关系和南海地区总体形势的稳定是有信心的。第三，别国无权说三道四。美国早在60多年前就划设防空识别区，美方有什么资格对中方行使正当合法权利说三道四？！“欧洲国家可以有防空识别区，日本可以有，为什么中国就不能有？！
也就是说，中国有权根据是否面临空中安全威胁和空中安全面临的威胁程度等因素，在中国认为合适的时机宣布划设“南海防空识别区”。中国即使划设这个防空识别区也不意味着中国在南海地区领空的任意扩大，不意味着主权任意向外延伸。防空识别区的设立不改变南海地区有关空域的法律性质，也不会影响南海的航空飞行自由。这从中国东海防空识别区的实践就可以清楚看出来。自《中华人民共和国东海防空识别区航空器识别规则公告》颁布实施以来，东海上空的航行自由、飞行秩序没有受到任何影响，依然是安全、自由的，民用航空的飞行没受任何影响。
中国对南海诸岛拥有无可争辩的主权。中国加强对南沙群岛及其附近海域、以及上空的主权行使与管辖无可厚非。无论中国是加强岛礁建设、海域管控，还是加强空域管控，都是中国主权范围内的事。随着中国在南海地区政治经济军事实力的增强，设立“南海防空识别区”的事迟早要提上议程。然而，南海问题复杂、敏感，对中国来说，加强南沙岛礁空管的硬件、软件建设是当务之急。只有如此，中国才能在南沙群岛空域安全受到威胁时有条件设立并管理好防空识别区。
（作者为中国南海研究院客座研究员）