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摘要：城市规划是一个城市社会生活有序发展的重要蓝图。在分析城市规划社会功能与社会地位的基础上，探讨了制度因素对城市规划的影响，分析了科学规划与社会功能之间的有机联系。
关键词：城市规划；社会功能；影响因素
城市规划最基本的属性是政策性，不只是技术性，技术性是支撑政策性的基础。作为政策，起决定性作用的不仅仅是形体或空间因素，而是价值观。对于当代中国的城市规划来说，如何正确地认识城市规划的社会功能，不仅是一个城市规划的理论问题，也是一个关系到城市规划学科、城市规划職业发展的现实问题。我们要意识到城市规划是政府指导和协调城乡建设与发展的基本手段，是实现政府目标、弥补市场失灵的重要途径，更要看到它在配置公共资源、保护资源环境、协调利益关系、维护社会公平、保障社会稳定方面的重要作用，它的根本目的不只是建设环境优美的城市，更在于通过规范市民、利益团体、政府与社会机构的行为，建设一个和谐的社会，是政治、经济、社会和文化发展综合目标的重要组成部分，是现代城市政府重要的公共政策。
一、城市规划的社会功能与社会地位
1、城市规划的社会功能
所谓城市规划的社会功能，是指城市规划在社会生活各个方面所发挥的作用。经典作家对此有过各种各样的阐述，约翰·弗里德曼在他的《公共领域的规划》一书中，对市场经济条件下规划的社会功能进行了分析，认为主要包括十个方面的内容。理查德·克罗斯特曼在“规划正悖论（”Arguments for and against Planning）一文中对于城市规划的社会功能作了更为精辟的概述，他认为规划具有四项重大社会功能：（1）为公共和私人领域的决策提供所必需的信息；（2）倡导公共利益或集体利益；（3）尽可能弥补市场行为的负面影响；（4）关注公共与私人行为的分布效果，努力弥补基本物品分布上的不公平。
另一方面，我们认为城市规划是一种公共政策，它自然具有公共政策的基本功能。一般认为，公共政策具有三个方面的主要功能，导向功能、调节功能和分配功能。所谓导向功能是指政策为社会、人们的行动确定了方向，使整个社会生活由复杂的、多面的、相互冲突、漫无目标的行为，能有效地纳入到统一的、明确的目标上来，使之能够按照既定的目标有序前进。也就是说，一是要确定一个明确的目标，另一个就是秩序；调节功能是指对于社会公共事务所出现的各种利益矛盾进行调节和控制作用，这里的核心一是利益关系，二是调控的方式；分配功能，即对于社会公共利益进行分配，这是公共政策的本质特征之一，是公共政策对抗市场理性的最主要的手段和途径，市场是以效益为首要目标的，而公共政策则是以公共利益为主要原则，也就是说公平是公共政策的基石。
2、城市规划社会功能与社会地位关系的一般描述
城市规划的社会功能与社会地位是一对矛盾统一体，两者之间存在着一定的矛盾，同时又是相互关联、互为因果的关系。首先，社会功能取决于社会地位，其次，社会功能反过来又决定了它的社会地位。理论上讲，当这两者处于一种平衡的状态时，最有利于城市规划事业的发展，城市规划的地位过低，不利于发挥其应有的社会功能；城市规划社会功能发挥不好，就会影响社会对于城市规划的认可程度，影响城市规划的社会地位。因此，处理好这两者之间的相互关系，是关系到城市规划这个行业的发展及其学科建设的基本问题。
当前，这两者的关系正处于一种变化的过程之中。我们可以从两方面看这个关系，一方面取决于社会对于城市规划的期望，另一方面也取决于规划行业自己的作为。从这两个方面分析，我们可能会得出一个不容乐观的结论，即，城市规划的社会地位提高了，但是城市规划的社会功能却存在着明升暗降的情况。
二、制度因素与城市规划的社会功能
从公共政策的角度考察，城市规划并非一种纯粹的技术手段，它是在一定的环境条件下发挥其社会功能的，我们必须将这一政策工具放在特定的社会经济背景和制度环境下加以研究。制度环境是一个十分广泛的概念，为了分析问题的方便，这里侧重研究城市规划的法律环境、行政体制环境以及土地制度环境。
1、城市规划工作的法律制度环境
《宪法》是国家的根本大法，《宪法》确定的基本原则对于我们城市规划来讲具有特别重要的意义。比如说，“国家尊重和保障人权”的原则、公民受教育的权利的规定、对于基本经济制度的规定和对于财产权利的规定等等，都与城市规划工作有着密切的关系，与此相关的城市工作不仅具有技术上的意义，更重要的是法律对于城市规划的基本要求。但是，从立法的角度而言，不仅是保障公民权利原则的缺位，而且是与《宪法》原则不相符合的，是一种对于政府权力的放纵。事实上，虽然我们认识到《宪法》是法治的核心，是法制建设的基础和依据，但是真正能够保证宪法原则在城市规划工作中得到贯彻执行，还是一个亟待深入研究的课题。也正是由于长期以来城市规划并没有真正认真研究、严肃对待这些宪法原则，不可避免地影响了城市规划的社会地位和社会功能的发挥。
2、相关法律与城市规划
另一方面，相关法律对于城市规划社会功能的发挥具有深远影响。这种影响可以分为两种情形，一是法律直接涉及到城市规划问题，如《土地管理法》等；另一类是法律授权政府编制其他各类规划，这些规划与城市规划存在着一定的联系，由于授权法律地位的高低不同，法律对规划编制主体、审批机关、规划实施主体以及法律惩处的规定不同，都会直接影响到其授权的规划的社会地位高低，进而影响到它们与城市规划的关系，并且对于城市规划社会功能的发挥产生极大的影响。
三、城市规划学科与城市规划的社会功能
长期以来，我们一直强调“城市规划是一门科学”，“技术合理”是它的核心内涵，这本身很难讲有什么不对之处，但这里有一个关于科学的理解的问题。显然，我们犯了几个方面的错误：（1）我们并不清楚一项工作的科学性和这项工作是不是一门科学是不同的概念范畴。（2）我们混淆了科学的概念，在我们以往的潜意识里，科学只是指自然科学和工程科学，社会科学或人文科学是不包括在内的。（3）我们在对于城市规划工作的对象或者一门学科的研究客体的理解上存在一定局限性，认为城市规划就是一门关于空间、形体和美的学科。
城市规划社会职能的发挥起码受制于三个方面的因素，即制度方面的因素，我们对于学科理解上的局限性，以及我们对于规划价值问题研究上的不足。有关制度方面的改进有待全社会的共同努力，还有待中国市民社会观念的进化，但其他两方面是我们这些从事城市规划的人们应该从现在起就要充分认识并加以深入研究的。
关键词：城市规划；社会功能；影响因素
城市规划最基本的属性是政策性，不只是技术性，技术性是支撑政策性的基础。作为政策，起决定性作用的不仅仅是形体或空间因素，而是价值观。对于当代中国的城市规划来说，如何正确地认识城市规划的社会功能，不仅是一个城市规划的理论问题，也是一个关系到城市规划学科、城市规划職业发展的现实问题。我们要意识到城市规划是政府指导和协调城乡建设与发展的基本手段，是实现政府目标、弥补市场失灵的重要途径，更要看到它在配置公共资源、保护资源环境、协调利益关系、维护社会公平、保障社会稳定方面的重要作用，它的根本目的不只是建设环境优美的城市，更在于通过规范市民、利益团体、政府与社会机构的行为，建设一个和谐的社会，是政治、经济、社会和文化发展综合目标的重要组成部分，是现代城市政府重要的公共政策。
一、城市规划的社会功能与社会地位
1、城市规划的社会功能
所谓城市规划的社会功能，是指城市规划在社会生活各个方面所发挥的作用。经典作家对此有过各种各样的阐述，约翰·弗里德曼在他的《公共领域的规划》一书中，对市场经济条件下规划的社会功能进行了分析，认为主要包括十个方面的内容。理查德·克罗斯特曼在“规划正悖论（”Arguments for and against Planning）一文中对于城市规划的社会功能作了更为精辟的概述，他认为规划具有四项重大社会功能：（1）为公共和私人领域的决策提供所必需的信息；（2）倡导公共利益或集体利益；（3）尽可能弥补市场行为的负面影响；（4）关注公共与私人行为的分布效果，努力弥补基本物品分布上的不公平。
另一方面，我们认为城市规划是一种公共政策，它自然具有公共政策的基本功能。一般认为，公共政策具有三个方面的主要功能，导向功能、调节功能和分配功能。所谓导向功能是指政策为社会、人们的行动确定了方向，使整个社会生活由复杂的、多面的、相互冲突、漫无目标的行为，能有效地纳入到统一的、明确的目标上来，使之能够按照既定的目标有序前进。也就是说，一是要确定一个明确的目标，另一个就是秩序；调节功能是指对于社会公共事务所出现的各种利益矛盾进行调节和控制作用，这里的核心一是利益关系，二是调控的方式；分配功能，即对于社会公共利益进行分配，这是公共政策的本质特征之一，是公共政策对抗市场理性的最主要的手段和途径，市场是以效益为首要目标的，而公共政策则是以公共利益为主要原则，也就是说公平是公共政策的基石。
2、城市规划社会功能与社会地位关系的一般描述
城市规划的社会功能与社会地位是一对矛盾统一体，两者之间存在着一定的矛盾，同时又是相互关联、互为因果的关系。首先，社会功能取决于社会地位，其次，社会功能反过来又决定了它的社会地位。理论上讲，当这两者处于一种平衡的状态时，最有利于城市规划事业的发展，城市规划的地位过低，不利于发挥其应有的社会功能；城市规划社会功能发挥不好，就会影响社会对于城市规划的认可程度，影响城市规划的社会地位。因此，处理好这两者之间的相互关系，是关系到城市规划这个行业的发展及其学科建设的基本问题。
当前，这两者的关系正处于一种变化的过程之中。我们可以从两方面看这个关系，一方面取决于社会对于城市规划的期望，另一方面也取决于规划行业自己的作为。从这两个方面分析，我们可能会得出一个不容乐观的结论，即，城市规划的社会地位提高了，但是城市规划的社会功能却存在着明升暗降的情况。
二、制度因素与城市规划的社会功能
从公共政策的角度考察，城市规划并非一种纯粹的技术手段，它是在一定的环境条件下发挥其社会功能的，我们必须将这一政策工具放在特定的社会经济背景和制度环境下加以研究。制度环境是一个十分广泛的概念，为了分析问题的方便，这里侧重研究城市规划的法律环境、行政体制环境以及土地制度环境。
1、城市规划工作的法律制度环境
《宪法》是国家的根本大法，《宪法》确定的基本原则对于我们城市规划来讲具有特别重要的意义。比如说，“国家尊重和保障人权”的原则、公民受教育的权利的规定、对于基本经济制度的规定和对于财产权利的规定等等，都与城市规划工作有着密切的关系，与此相关的城市工作不仅具有技术上的意义，更重要的是法律对于城市规划的基本要求。但是，从立法的角度而言，不仅是保障公民权利原则的缺位，而且是与《宪法》原则不相符合的，是一种对于政府权力的放纵。事实上，虽然我们认识到《宪法》是法治的核心，是法制建设的基础和依据，但是真正能够保证宪法原则在城市规划工作中得到贯彻执行，还是一个亟待深入研究的课题。也正是由于长期以来城市规划并没有真正认真研究、严肃对待这些宪法原则，不可避免地影响了城市规划的社会地位和社会功能的发挥。
2、相关法律与城市规划
另一方面，相关法律对于城市规划社会功能的发挥具有深远影响。这种影响可以分为两种情形，一是法律直接涉及到城市规划问题，如《土地管理法》等；另一类是法律授权政府编制其他各类规划，这些规划与城市规划存在着一定的联系，由于授权法律地位的高低不同，法律对规划编制主体、审批机关、规划实施主体以及法律惩处的规定不同，都会直接影响到其授权的规划的社会地位高低，进而影响到它们与城市规划的关系，并且对于城市规划社会功能的发挥产生极大的影响。
三、城市规划学科与城市规划的社会功能
长期以来，我们一直强调“城市规划是一门科学”，“技术合理”是它的核心内涵，这本身很难讲有什么不对之处，但这里有一个关于科学的理解的问题。显然，我们犯了几个方面的错误：（1）我们并不清楚一项工作的科学性和这项工作是不是一门科学是不同的概念范畴。（2）我们混淆了科学的概念，在我们以往的潜意识里，科学只是指自然科学和工程科学，社会科学或人文科学是不包括在内的。（3）我们在对于城市规划工作的对象或者一门学科的研究客体的理解上存在一定局限性，认为城市规划就是一门关于空间、形体和美的学科。
城市规划社会职能的发挥起码受制于三个方面的因素，即制度方面的因素，我们对于学科理解上的局限性，以及我们对于规划价值问题研究上的不足。有关制度方面的改进有待全社会的共同努力，还有待中国市民社会观念的进化，但其他两方面是我们这些从事城市规划的人们应该从现在起就要充分认识并加以深入研究的。