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摘 要 提供地方公共产品是地方政府的一项主要职能，然而当前我国地方政府公共产品供给存在严重的不足，公共产品的缺失已经严重影响到社会主义和谐社会的建设。本文在分析地方公共产品供给存在的问题基础上，提出从转变政府职能、完善供给机制、健全公共财政体制等方面改善地方公共产品的供给现状。
关键词 地方公共产品 地方政府 问题 对策
中图分类号：F320 文献标识码：A
一、地方公共产品的内涵与特点
要理解地方公共产品的内涵就必须首先对公共产品进行相应的分析。公共产品（public goods）一词，又称“公共物品”、“公共品”，最早由西方公共行政理论引入。已故经济学家萨缪尔森认为公共产品是指“任何一个人对某种物品的消费不会减少别人对这种物品的消费”。按照公共产品的地域，可以将公共产品分为以下几类：全球性公共产品、全国性公共产品、区域性公共产品和地方性公共产品。地方公共产品(local public goods)是指存在形态和受益范围限于一定地区的公共产品,如基础教育、公共卫生、行政司法服务、公安、环保、消防、道路和公用文化体育设施等。我国地方公共产品主要包括地方性公共物品和地方性公共服务：地方性公共服务主要包括教育、卫生、文化、科学、社保、环保、社区、气象、消防等；地方性公共物品主要包括交通、能源、水利、电力、通讯等基础设施及国土整治等。
地方公共产品除了具有公共产品一般的非排他性和非竞争性以外，通常还具有下面一些特征：
1、地方公共产品的外溢效应。一般来说地方公共产品通常由地方政府提供，因为该地区以外的人享受不到这种公共物品的利益。但是，公共物品的地理区域有时会超出地方政府的辖区，地方公共物品的利益就会外溢到提供这种公共物品政府的行政管辖范围之外的人。例如，距离北京180公里的内蒙古多伦县采取保护植被、植树造林形成防护带的措施，北京市受益颇大，因为那里是北京沙尘暴的源头之一。这种效应称为辖区外溢效应——指某一地方政府的政策和措施给其他辖区居民带来利益或造成成本的现象。
2、受益存在地方性。尽管前面提到地方公共产品的效益在某些情况下会外溢到其他地区，但是，地方公共产品的消费确实具有空间限制性，例如，水利设施和防洪工程的受益范围是受地域限制的，超过这一范围的居民就无法获得相应的利益，正是由于地方公共产品存在着地域上的限制性，所以它适宜由地方政府来供给和管理。
3、供给上存在层次性。地方公共产品是一个大概念，它需要按不同的受益对象，由不同级次的政府提供。
二、我国地方公共产品供给存在的问题及其成因
党的十七届五中全会，提出要让人民充分享受改革开放所带来的成果。近年来与我国各地经济高速发展形成鲜明对比的一个现象是公共产品提供的低下水平已经越来越影响到我国社会的稳定健康发展，这也明显与我国的社会主义发展目标相背离。我国地方公共产品供给存在的一些具体问题：
1、以政府为主导的公共产品供给机制，公民缺乏表达自我需求的有效渠道，导致地方公共产品供给效率低下。供求双方的信息不对称，各级地方政府以其自身的行为模式、偏好决定公共产品供应的种类与数量，使得公共产品的供给不能真正满足公民的需要。主要表现在：地方公共产品供给“不足与过剩”同时存在，地方公共产品供给的结构失衡，教育、卫生、社会保障等社会事业类公共产品提供明显不足，同时那些建设周期短，见效快，短期回报率高的生产性、盈利性经济基础设施类公共产品却存在着供给过度，甚至大量的重复建设。这种结构上的不平衡，社会事业类公共产品供给的短缺必定会影响我国经济的健康发展，社会公正和社会稳定。
2、地方公共产品供给存在区域上的失衡。我国长期以来形成的城乡“二元”经济结构使得在公共产品供给上也存在着明显的城乡差别，相比城市而言农村教育、医疗卫生、社会保障等投入严重不足。不少农村地区公共安全得不到保证，教师工资得不到发放，垃圾得不到清理，河道得不到疏浚，路面得不到硬化，公共卫生医疗条件极差，许多城郊农村还要无偿承受城市工业污染带来的巨大恶果，实现城乡公共产品和服务均等化消费依然任重而道远。同时，我国一直以来存在的东西部经济发展不平衡现象，使得东西部各地方政府的公共产品供给水平也是参差不齐，东部发达沿海地方政府公共产品和服务水平明显高于西部落后地区。
3、地方公共产品的质量差。首先，地方公共产品质量低劣。由于地方公共产品生产过程中缺乏严格的监督机制，以及一些地方政府官员的权力寻租现象等原因，导致相当的公共工程达不到相应的质量标准。其次，地方公共服务质量差。地方政府部门繁多，各部门之间职责划分不清，存在着相互扯皮、互相推诿现象。
4、地方公共产品供给成本过高。地方政府对公共产品生产的垄断地位，缺乏竞争和监督机制使得地方公共产品的价格持续高位运行。同时由于公共产品成本是由各级地方财政所支付，不存在利润目标问题，所以在公共产品供给上缺乏降低成本的内在压力，形成只重视公共产品的数量、不重视公共产品供给的成本与效益现象。行政成本的增加、公共支出的浪费，使得地方政府陷入财政困难，进一步导致了地方公共产品供给的短缺。
5、地方公共产品供给存在显著的外部性。随着我国社会经济发展水平的提升，公民的需求日趋多样化，地方政府所要供给的公共产品种类也渐趋多样化，而完全由地方政府直接提供公共产品的一个不可避免后果就是地方政府职能日益增多，机构膨胀，地方财政赤字不断增加。政府以“裁判员”和“运动员”的双重身份参与公共产品供给活动，使得公共产品供给的整个过程中出现严重的信息不对称及监督不力等现象，这样就为政府官员的寻租行为预留了潜在的空间。另一方面，作为“理性经济人”的政府，自利性诉求加上部门间职能划分不清，导致各级政府和政府各部门之间处理行政事务时彼此推诿扯皮、见利就上等现象频繁出现，严重影响了公共产品的供给效率。
三、解决措施
为了适应社会主义市场经济和社会发展的需要，进一步提高行政效率、降低行政成本，为人民群众提供“质优价廉”的公共产品，我国各级地方政府应当加快行政体制改革的步伐，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
1、要从根源上解决当前我国地方政府公共产品供给存在的问题，转变政府职能是核心。必须加快推进地方政府职能公共化、建设服务型政府,提高公共产品的供给水平。使地方政府的职能真正转移到提供公共产品和服务上来,实现政府职能的公共化。在当前我国改革的攻坚阶段，市场经济建设取得一定成效的基础上，地方政府更应集中于义务教育、社会保障、医疗卫生、公共科技等核心公共职能的加强。努力提高地方公共产品和服务的供给水平，切实满足公民日益增长的公共产品需求。
2、改变以政府为主导的地方公共产品供给机制，建立和完善公民需求表达机制。尽管地方政府比中央政府更能够了解公民的偏好和对公共产品的实际需求，但是，地方政府当前“自上而下”的公共产品供给决策机制确实无法有效了解地方公民的实际需求，以致严重影响了地方公共产品供给效率。因此，建立良好的公民需求表达机制、保证政府与公民的沟通渠道畅通、地方公共产品供求双方的信息对称，就显得尤为重要。第一，加强基层民主制度建设，特别要重视城市居民委员会和农村村民委员会的民主发展，保障多渠道的公民利益诉求表达，增强各级地方政府的民主回应性。第二，针对一些涉及范围较广的公共产品供给决策，要进一步建立和完善专家咨询、社会听证制度，广泛听取各方意见，提高决策科学性。
3、引入市场竞争机制，降低地方公共产品供给成本，提高公共产品质量。地方公共产品供给存在的“政府失灵”完全可以通过市场这只“无形的手”来加以改善。首先，要打破地方公共产品供给上政府的垄断地位，允许和鼓励私人部门参与公共产品的生产和供给，形成政府与私人部门的公共产品市场竞争机制，从而达到减少成本和提高质量的目的。其次，完善地方公共产品供给的市场准入机制，政府部门要提供技术、法律等外部条件保障政府与私人部门的伙伴关系，实现公共产品供给的民营化。
4、建立和完善地方政府公共财政体制，为地方公共产品供给提供财力保障。第一，提供公共产品要改变财政包打天下的传统做法，走调动政府、企业、社会（居民）多个积极性的新路。第二，满足不断增长的公共产品需求，要建设以综合财力为基础的政府融资体系，同时完善融资结构。第三、科学界定财政支出范围和财政分配优先次序，从公共开支上,要实行政府支出公共化战略,压缩经济建设支出,增加社会保障、教育、医疗卫生、公共事业支出,为社会经济发展提供公共安全保障。第四，提高公共产品提供效率，要引入公共支出企业化管理新理念和途径，将成本——效益原则应用于公共支出中，讲究财政效益。
5、统筹城乡公共产品供给，改变地方公共产品供给结构不平衡现象。按照统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展，人与自然和谐发展的要求，政府要着力改善农村公共产品严重不足的问题，逐步改变城乡公共产品供给“二元”结构。适应工业化、城市化发展要求，进一步解除限制人口流动的户籍、就业、养老保险等制度障碍，可以通过人口的流动改变和促进公共产品供给的相对均衡，同时政府适当调整公共政策，通过政府投资调节公共产品供给的空间布局和结构。制定和实现合理的区域发展规划和政策，实现区域分工和资源合理利用，防止基础设施重复建设，逐步实现城乡公共产品供给的均等化。
6、建立完善的地方公共产品供给监督机制，杜绝地方政府官员的寻租行为。针对地方公共产品供给过程，从决策形成到实际的生产、分配等各个环节可能出现的寻租现象，应当建立一套系统的预防和监督机制，形成对参与公共产品供给的每一个部门切实有效的监督。同时，需要政府各部门进行及时有效的改革创新，从而达到完善这一监督机制的目的。例如，成都市深化行政审批制度的改革，就是创新了“一窗式”并联审批，行政审批程序上公开透明、审批部门的使命公开、常用法规公开以及办事结果公开等，审批部门与申请人双向互动、数据传递，申请人在线查询、综合管理部门实时监控，使审批部门难于有神秘感和神圣感。这些机制和制度设计使整个审批过程具有阳光透明的特点，没有了滋生腐败的制度环境，使寻租成为不可能。
（作者：陈亮，云南大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，主要研究方向：地方政府管理；张晶晶，安徽师范大学教育科学学院现代教育技术专业硕士研究生，主要研究方向：远程教育）
参考文献：
[1]郭庆旺，赵志耘.公共经济学.高等教育出版社，2006.
[2]菅和平.公共服务职能与公共财政体制—上海加快政府职能转变.上海财经大学出版社，2003.
[3]高兴武.论服务型政府公共产品的供给.广西民族学院学报(哲学社会科学版)，2006，(3).
[4]张岚东.地方公共产品供给研究综述:蒂布特模型及其他.广西财经学院学报，2010，(2).
[5]王蓓.农村公共产品供给现状、成因与对策.泰山学院学报，2011，(1).
[6]俞可平.中国地方政府创新案例研究报告(2007—2008).北京大学出版社，2009.
关键词 地方公共产品 地方政府 问题 对策
中图分类号：F320 文献标识码：A
一、地方公共产品的内涵与特点
要理解地方公共产品的内涵就必须首先对公共产品进行相应的分析。公共产品（public goods）一词，又称“公共物品”、“公共品”，最早由西方公共行政理论引入。已故经济学家萨缪尔森认为公共产品是指“任何一个人对某种物品的消费不会减少别人对这种物品的消费”。按照公共产品的地域，可以将公共产品分为以下几类：全球性公共产品、全国性公共产品、区域性公共产品和地方性公共产品。地方公共产品(local public goods)是指存在形态和受益范围限于一定地区的公共产品,如基础教育、公共卫生、行政司法服务、公安、环保、消防、道路和公用文化体育设施等。我国地方公共产品主要包括地方性公共物品和地方性公共服务：地方性公共服务主要包括教育、卫生、文化、科学、社保、环保、社区、气象、消防等；地方性公共物品主要包括交通、能源、水利、电力、通讯等基础设施及国土整治等。
地方公共产品除了具有公共产品一般的非排他性和非竞争性以外，通常还具有下面一些特征：
1、地方公共产品的外溢效应。一般来说地方公共产品通常由地方政府提供，因为该地区以外的人享受不到这种公共物品的利益。但是，公共物品的地理区域有时会超出地方政府的辖区，地方公共物品的利益就会外溢到提供这种公共物品政府的行政管辖范围之外的人。例如，距离北京180公里的内蒙古多伦县采取保护植被、植树造林形成防护带的措施，北京市受益颇大，因为那里是北京沙尘暴的源头之一。这种效应称为辖区外溢效应——指某一地方政府的政策和措施给其他辖区居民带来利益或造成成本的现象。
2、受益存在地方性。尽管前面提到地方公共产品的效益在某些情况下会外溢到其他地区，但是，地方公共产品的消费确实具有空间限制性，例如，水利设施和防洪工程的受益范围是受地域限制的，超过这一范围的居民就无法获得相应的利益，正是由于地方公共产品存在着地域上的限制性，所以它适宜由地方政府来供给和管理。
3、供给上存在层次性。地方公共产品是一个大概念，它需要按不同的受益对象，由不同级次的政府提供。
二、我国地方公共产品供给存在的问题及其成因
党的十七届五中全会，提出要让人民充分享受改革开放所带来的成果。近年来与我国各地经济高速发展形成鲜明对比的一个现象是公共产品提供的低下水平已经越来越影响到我国社会的稳定健康发展，这也明显与我国的社会主义发展目标相背离。我国地方公共产品供给存在的一些具体问题：
1、以政府为主导的公共产品供给机制，公民缺乏表达自我需求的有效渠道，导致地方公共产品供给效率低下。供求双方的信息不对称，各级地方政府以其自身的行为模式、偏好决定公共产品供应的种类与数量，使得公共产品的供给不能真正满足公民的需要。主要表现在：地方公共产品供给“不足与过剩”同时存在，地方公共产品供给的结构失衡，教育、卫生、社会保障等社会事业类公共产品提供明显不足，同时那些建设周期短，见效快，短期回报率高的生产性、盈利性经济基础设施类公共产品却存在着供给过度，甚至大量的重复建设。这种结构上的不平衡，社会事业类公共产品供给的短缺必定会影响我国经济的健康发展，社会公正和社会稳定。
2、地方公共产品供给存在区域上的失衡。我国长期以来形成的城乡“二元”经济结构使得在公共产品供给上也存在着明显的城乡差别，相比城市而言农村教育、医疗卫生、社会保障等投入严重不足。不少农村地区公共安全得不到保证，教师工资得不到发放，垃圾得不到清理，河道得不到疏浚，路面得不到硬化，公共卫生医疗条件极差，许多城郊农村还要无偿承受城市工业污染带来的巨大恶果，实现城乡公共产品和服务均等化消费依然任重而道远。同时，我国一直以来存在的东西部经济发展不平衡现象，使得东西部各地方政府的公共产品供给水平也是参差不齐，东部发达沿海地方政府公共产品和服务水平明显高于西部落后地区。
3、地方公共产品的质量差。首先，地方公共产品质量低劣。由于地方公共产品生产过程中缺乏严格的监督机制，以及一些地方政府官员的权力寻租现象等原因，导致相当的公共工程达不到相应的质量标准。其次，地方公共服务质量差。地方政府部门繁多，各部门之间职责划分不清，存在着相互扯皮、互相推诿现象。
4、地方公共产品供给成本过高。地方政府对公共产品生产的垄断地位，缺乏竞争和监督机制使得地方公共产品的价格持续高位运行。同时由于公共产品成本是由各级地方财政所支付，不存在利润目标问题，所以在公共产品供给上缺乏降低成本的内在压力，形成只重视公共产品的数量、不重视公共产品供给的成本与效益现象。行政成本的增加、公共支出的浪费，使得地方政府陷入财政困难，进一步导致了地方公共产品供给的短缺。
5、地方公共产品供给存在显著的外部性。随着我国社会经济发展水平的提升，公民的需求日趋多样化，地方政府所要供给的公共产品种类也渐趋多样化，而完全由地方政府直接提供公共产品的一个不可避免后果就是地方政府职能日益增多，机构膨胀，地方财政赤字不断增加。政府以“裁判员”和“运动员”的双重身份参与公共产品供给活动，使得公共产品供给的整个过程中出现严重的信息不对称及监督不力等现象，这样就为政府官员的寻租行为预留了潜在的空间。另一方面，作为“理性经济人”的政府，自利性诉求加上部门间职能划分不清，导致各级政府和政府各部门之间处理行政事务时彼此推诿扯皮、见利就上等现象频繁出现，严重影响了公共产品的供给效率。
三、解决措施
为了适应社会主义市场经济和社会发展的需要，进一步提高行政效率、降低行政成本，为人民群众提供“质优价廉”的公共产品，我国各级地方政府应当加快行政体制改革的步伐，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
1、要从根源上解决当前我国地方政府公共产品供给存在的问题，转变政府职能是核心。必须加快推进地方政府职能公共化、建设服务型政府,提高公共产品的供给水平。使地方政府的职能真正转移到提供公共产品和服务上来,实现政府职能的公共化。在当前我国改革的攻坚阶段，市场经济建设取得一定成效的基础上，地方政府更应集中于义务教育、社会保障、医疗卫生、公共科技等核心公共职能的加强。努力提高地方公共产品和服务的供给水平，切实满足公民日益增长的公共产品需求。
2、改变以政府为主导的地方公共产品供给机制，建立和完善公民需求表达机制。尽管地方政府比中央政府更能够了解公民的偏好和对公共产品的实际需求，但是，地方政府当前“自上而下”的公共产品供给决策机制确实无法有效了解地方公民的实际需求，以致严重影响了地方公共产品供给效率。因此，建立良好的公民需求表达机制、保证政府与公民的沟通渠道畅通、地方公共产品供求双方的信息对称，就显得尤为重要。第一，加强基层民主制度建设，特别要重视城市居民委员会和农村村民委员会的民主发展，保障多渠道的公民利益诉求表达，增强各级地方政府的民主回应性。第二，针对一些涉及范围较广的公共产品供给决策，要进一步建立和完善专家咨询、社会听证制度，广泛听取各方意见，提高决策科学性。
3、引入市场竞争机制，降低地方公共产品供给成本，提高公共产品质量。地方公共产品供给存在的“政府失灵”完全可以通过市场这只“无形的手”来加以改善。首先，要打破地方公共产品供给上政府的垄断地位，允许和鼓励私人部门参与公共产品的生产和供给，形成政府与私人部门的公共产品市场竞争机制，从而达到减少成本和提高质量的目的。其次，完善地方公共产品供给的市场准入机制，政府部门要提供技术、法律等外部条件保障政府与私人部门的伙伴关系，实现公共产品供给的民营化。
4、建立和完善地方政府公共财政体制，为地方公共产品供给提供财力保障。第一，提供公共产品要改变财政包打天下的传统做法，走调动政府、企业、社会（居民）多个积极性的新路。第二，满足不断增长的公共产品需求，要建设以综合财力为基础的政府融资体系，同时完善融资结构。第三、科学界定财政支出范围和财政分配优先次序，从公共开支上,要实行政府支出公共化战略,压缩经济建设支出,增加社会保障、教育、医疗卫生、公共事业支出,为社会经济发展提供公共安全保障。第四，提高公共产品提供效率，要引入公共支出企业化管理新理念和途径，将成本——效益原则应用于公共支出中，讲究财政效益。
5、统筹城乡公共产品供给，改变地方公共产品供给结构不平衡现象。按照统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展，人与自然和谐发展的要求，政府要着力改善农村公共产品严重不足的问题，逐步改变城乡公共产品供给“二元”结构。适应工业化、城市化发展要求，进一步解除限制人口流动的户籍、就业、养老保险等制度障碍，可以通过人口的流动改变和促进公共产品供给的相对均衡，同时政府适当调整公共政策，通过政府投资调节公共产品供给的空间布局和结构。制定和实现合理的区域发展规划和政策，实现区域分工和资源合理利用，防止基础设施重复建设，逐步实现城乡公共产品供给的均等化。
6、建立完善的地方公共产品供给监督机制，杜绝地方政府官员的寻租行为。针对地方公共产品供给过程，从决策形成到实际的生产、分配等各个环节可能出现的寻租现象，应当建立一套系统的预防和监督机制，形成对参与公共产品供给的每一个部门切实有效的监督。同时，需要政府各部门进行及时有效的改革创新，从而达到完善这一监督机制的目的。例如，成都市深化行政审批制度的改革，就是创新了“一窗式”并联审批，行政审批程序上公开透明、审批部门的使命公开、常用法规公开以及办事结果公开等，审批部门与申请人双向互动、数据传递，申请人在线查询、综合管理部门实时监控，使审批部门难于有神秘感和神圣感。这些机制和制度设计使整个审批过程具有阳光透明的特点，没有了滋生腐败的制度环境，使寻租成为不可能。
（作者：陈亮，云南大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，主要研究方向：地方政府管理；张晶晶，安徽师范大学教育科学学院现代教育技术专业硕士研究生，主要研究方向：远程教育）
参考文献：
[1]郭庆旺，赵志耘.公共经济学.高等教育出版社，2006.
[2]菅和平.公共服务职能与公共财政体制—上海加快政府职能转变.上海财经大学出版社，2003.
[3]高兴武.论服务型政府公共产品的供给.广西民族学院学报(哲学社会科学版)，2006，(3).
[4]张岚东.地方公共产品供给研究综述:蒂布特模型及其他.广西财经学院学报，2010，(2).
[5]王蓓.农村公共产品供给现状、成因与对策.泰山学院学报，2011，(1).
[6]俞可平.中国地方政府创新案例研究报告(2007—2008).北京大学出版社，2009.