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摘要：粮食安全问题关乎民生社稷。在日益完善的市场经济条件下，如何支持粮食生产、保障粮食安全、促进农民增收，是我们需要认真研究和思考的课题。本文就Z市粮食生产现状及问题进行了初步分析与思考。
关键词：粮食安全；补偿机制；研究
中图分类号：F762.1 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-0-01
一、Z市粮食生产现状
Z市是国家和省重要的优质粮和商品粮生产基地，全市耕地面积1239万亩，人均耕地1.5亩，常年播种面积2400万亩，其中粮食作物面积1700万亩左右。粮食综合生产能力达130亿斤以上，占全省的1/8，商品量80亿斤以上，调出量20亿斤以上。全市10个县区均被列入国家千亿斤粮食增产规划。
多年来，Z市立足于农业持续发展和农民持续增收，通过落实各项惠农政策，加大“三农”投入，农业生产基础条件得到了改善，粮食综合生产能力得到快速提升，粮食产量连年获得丰收。2011年粮食播种面积1761.14万亩、总产68.5亿公斤，实现连续八年丰收。2012年夏粮播种面积1005万亩，总产43.2亿公斤，比上年增长1.7%；秋粮播种面积852.5万亩，预计总产39亿公斤（农业部门预计），比上年增长1.3%。粮食生产发展取得显著成绩，为保障国家粮食安全做出了应有贡献。
二、粮食安全面临的挑战
（一）粮食消费刚性增长
根据有关报告，2020年全国人口将达16亿，而且还会继续增加。人口增加将直接推动粮食需求总量的刚性增长，使本已偏紧的粮食产需形势更趋严峻。如果按照每增加1亿人口，口粮直接消费量增加1300万吨计算，则全社会口粮直接消费量到2010年将达到5500亿公斤，口粮缺口大大增加。
（二）资源约束日益突出
耕地是发展粮食生产的基本条件之一，但Z市耕地状况不容乐观。一是近年来由于农业产业结构调整，非农用地数量逐年增长，用于农业的耕地数量不断减少。虽然实行耕地占补平衡，但占优补劣一定程度上影响粮食生产能力。二是水资源总量短缺，时空分布不均。三是大量青壮年劳动力外出务工，留乡务农的主要是妇女、儿童和老人，农业劳动力素质呈结构性下降。
（三）农民种粮意愿下降
目前农民的主要收入来源是外出务工收入，农业只是其手中的一根可有可无的拐杖。农业生产技术对提高粮食单产的趋势逐渐在减少、增产难度增加。近几年，由于化肥、农药、种子、农机具等农资价格的上涨，粮食生产成本增加，农民依靠种粮增收的空间有限。有研究机构对我国九个粮食大省的近200名村长或农户调查发现，10.8%的被访者表示将减少粮食种植面积，仅4.1%将增加种粮面积。
（四）粮食主产区利益未能得到应有保障
从农民角度看，种粮收入占农民纯收入的比重明显下降，农业，特别是粮食收入不再是农民主要收入来源。从粮食大县看，抓粮食生产不能带来直接利益，反而可能背上沉重的财政包袱，在以GDP和财政收入为考核指标的前提下，“粮食大县、经济小县、财政穷县”问题十分突出。
（五）农田水利基础设施薄弱
Z市的农业基础设施由于投入不足，设施建设标准过低，水毁、老化、失修、废弃现象普遍，防灾救灾能力差。旱涝保收田面积仅占全市耕地总面积的48.8%，低于全省平均水平56.7%；靠天吃饭的局面尚未从根本上改变。
（六）土地流转不畅
土地流转推行较慢，土地规模化经营比例较小，一家一户的小农生产模式，严重制约粮食生产的快速发展。
三、构建维护粮食安全的财政补偿长效机制
十七届三中全会以来，随着农村改革的逐步深入，为保障粮食安全创造了宽松的政策环境。特别是近年来，通过不断调整和完善政策，已初步形成了以财政政策为核心的粮食安全政策促进体系。但要长期确保粮食安全，需在建立长效机制方面下功夫。
（一）建立基本粮田保护补偿机制，夯实粮食安全的基础
在划定永久基本农田基础上，统筹规划，划定基本粮田，核定到地块、农户，禁止改变用途。建立基本粮田保护机制，对农民的利益损失给予相应的经济补偿，调动农民保护粮田的积极性。加大对基本粮田改造的投入，将基本粮田逐步建设成为标准化高产稳产粮田，提高综合生产能力。
（二）建立科学的粮食价格形成机制，保持合理的粮食价格水平
一是坚持完善粮食价格形成的市场化机制，让市场来激发粮食生产的活力。二是坚持完善最低收购价制度，确保农民在补偿成本之后得到相应的实惠。三是建立临时价格干预机制，争取通过调控，使市场粮价始终在最低收购价之上。最终建立起以最低收购价为基础、以市场形成价格为主导、以政府适当干预为补充的粮食价格形成机制。
（三）建立健全粮食补贴机制，切实保护好农民种粮利益
一是根据财力增长的情况建立粮食补贴稳定增长的机制，逐步加大补贴力度。二是调整完善补贴方式，更好地体现政策导向。根据增粮增收的需要，实施激励政策，让补贴杠杆和价格杠杆相互作用、相互补充，通过粮食增产实现农民增收。
（四）建立种粮成本调控机制，稳定农民种粮成本
“种粮补贴涨一点，农资价格低一点”是广大农民近年来的迫切愿望。如果农资价格上涨过快，不仅弱化惠农政策效应，而且会损害农民种粮利益。因此，在稳定粮价与增加粮补的同时，必须建立健全有效的种粮成本调控机制，防止农民种粮成本过度上涨。一是要坚持市场化改革取向，改革化肥流通体制，运用市场机制促进化肥供求平衡。二是要建立高效的农资流通机制。除了化肥之外，包括种子、农机等其它农资也存在一些侵蚀农民利益的问题，体制机制还需完善。三是要完善相关的关税政策，加强化肥等农资的进口调控。
（五）建立粮食主产区利益补偿机制，调动地方政府发展粮食生产的积极性 粮食主产区粮食产量占全国的75%、财力只有全国的49%，粮食产量与财力状况很不匹配，产粮越多、包袱越重、财政越穷。中央和省级财政要以基本公共服务均等化为目标，加大对粮食主产区的利益补偿力度，共同保障粮食安全。一是健全产粮大县的财政奖励机制，加大奖励力度，缓解地方财政困难、调动地方抓粮的积极性。二是完善粮食风险基金政策，减少主产区的财政负担，研究调整粮食风险基金使用方向，更好地保障市场调控需要。三是加大对主产区转移支付力度，将粮食安全作为中央对地方一般转移支付的重要因素，逐步加大权重，并建立地方之间横向的利益调整机制。
（六）建立完善粮油市场调控机制，实现粮食供求平衡
从中长期趋势看，我国粮食供求略有缺口。由于粮食的弹性系数低，供求平衡仅靠市场难以自动实现，需要建立起高效率、低成本的粮油市场调控机制。一是完善储备调控机制，增强粮食储备调控能力。按照“以丰补歉，预先防范，完善布局，科学储备”的要求，优化储备布局和品种结构；完善储备粮轮换、收购、抛售机制，提高调控能力；完善费用包干体制，降低调控成本。二是创新粮油进出口机制，灵活运用进出口政策调剂国内余缺。要立足国内，利用国外资源和国外市场，为调剂国内的余缺、稳定国内的粮食安全来服务。
（七）建立高效通畅的粮食流通机制，促进粮食产销衔接
粮食安全出现的隐患，直接表现为粮食生产和价格的波动，实际上很大程度源于流通不畅。要稳定粮食生产和市场，必须加快建立高效通畅的流通机制，提高粮食流通效率。一方面要以市场主导、企业经营、政府推动、互惠双赢为原则，加快构建产销衔接新机制。主销区、主产区政府应积极研究财政贴息、运费补贴等财税政策，支持销区企业到产区建设粮食生产基地，鼓励产区企业到销区从事粮食批发等。另一方面要加快发展现代物流，加大对重要粮油物流基础设施的投入，支持区域性全国性粮食批发市场的建设，支持现有粮食仓储设施维修改造，提高粮食流通效率。
（八）健全完善粮油作物保险机制，支起粮食生产的“保护伞”
建立有效的农业保险机制是抵御种粮自然风险、确保收入稳定最有效的市场化办法，也是国际通行做法。一是合理确定保险范畴。初期主要是防范灾害风险，以后应逐步探索运用保险机制保障农民基本收益。二是建立政府主导、商业化运作的政策性保险模式，积极稳妥推进粮食作物保险。三是完善财政负担机制，探索粮食补贴与农业保险相结合的模式，减少政府、农民和企业成本，调动各方参保、承保的积极性。
关键词：粮食安全；补偿机制；研究
中图分类号：F762.1 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-0-01
一、Z市粮食生产现状
Z市是国家和省重要的优质粮和商品粮生产基地，全市耕地面积1239万亩，人均耕地1.5亩，常年播种面积2400万亩，其中粮食作物面积1700万亩左右。粮食综合生产能力达130亿斤以上，占全省的1/8，商品量80亿斤以上，调出量20亿斤以上。全市10个县区均被列入国家千亿斤粮食增产规划。
多年来，Z市立足于农业持续发展和农民持续增收，通过落实各项惠农政策，加大“三农”投入，农业生产基础条件得到了改善，粮食综合生产能力得到快速提升，粮食产量连年获得丰收。2011年粮食播种面积1761.14万亩、总产68.5亿公斤，实现连续八年丰收。2012年夏粮播种面积1005万亩，总产43.2亿公斤，比上年增长1.7%；秋粮播种面积852.5万亩，预计总产39亿公斤（农业部门预计），比上年增长1.3%。粮食生产发展取得显著成绩，为保障国家粮食安全做出了应有贡献。
二、粮食安全面临的挑战
（一）粮食消费刚性增长
根据有关报告，2020年全国人口将达16亿，而且还会继续增加。人口增加将直接推动粮食需求总量的刚性增长，使本已偏紧的粮食产需形势更趋严峻。如果按照每增加1亿人口，口粮直接消费量增加1300万吨计算，则全社会口粮直接消费量到2010年将达到5500亿公斤，口粮缺口大大增加。
（二）资源约束日益突出
耕地是发展粮食生产的基本条件之一，但Z市耕地状况不容乐观。一是近年来由于农业产业结构调整，非农用地数量逐年增长，用于农业的耕地数量不断减少。虽然实行耕地占补平衡，但占优补劣一定程度上影响粮食生产能力。二是水资源总量短缺，时空分布不均。三是大量青壮年劳动力外出务工，留乡务农的主要是妇女、儿童和老人，农业劳动力素质呈结构性下降。
（三）农民种粮意愿下降
目前农民的主要收入来源是外出务工收入，农业只是其手中的一根可有可无的拐杖。农业生产技术对提高粮食单产的趋势逐渐在减少、增产难度增加。近几年，由于化肥、农药、种子、农机具等农资价格的上涨，粮食生产成本增加，农民依靠种粮增收的空间有限。有研究机构对我国九个粮食大省的近200名村长或农户调查发现，10.8%的被访者表示将减少粮食种植面积，仅4.1%将增加种粮面积。
（四）粮食主产区利益未能得到应有保障
从农民角度看，种粮收入占农民纯收入的比重明显下降，农业，特别是粮食收入不再是农民主要收入来源。从粮食大县看，抓粮食生产不能带来直接利益，反而可能背上沉重的财政包袱，在以GDP和财政收入为考核指标的前提下，“粮食大县、经济小县、财政穷县”问题十分突出。
（五）农田水利基础设施薄弱
Z市的农业基础设施由于投入不足，设施建设标准过低，水毁、老化、失修、废弃现象普遍，防灾救灾能力差。旱涝保收田面积仅占全市耕地总面积的48.8%，低于全省平均水平56.7%；靠天吃饭的局面尚未从根本上改变。
（六）土地流转不畅
土地流转推行较慢，土地规模化经营比例较小，一家一户的小农生产模式，严重制约粮食生产的快速发展。
三、构建维护粮食安全的财政补偿长效机制
十七届三中全会以来，随着农村改革的逐步深入，为保障粮食安全创造了宽松的政策环境。特别是近年来，通过不断调整和完善政策，已初步形成了以财政政策为核心的粮食安全政策促进体系。但要长期确保粮食安全，需在建立长效机制方面下功夫。
（一）建立基本粮田保护补偿机制，夯实粮食安全的基础
在划定永久基本农田基础上，统筹规划，划定基本粮田，核定到地块、农户，禁止改变用途。建立基本粮田保护机制，对农民的利益损失给予相应的经济补偿，调动农民保护粮田的积极性。加大对基本粮田改造的投入，将基本粮田逐步建设成为标准化高产稳产粮田，提高综合生产能力。
（二）建立科学的粮食价格形成机制，保持合理的粮食价格水平
一是坚持完善粮食价格形成的市场化机制，让市场来激发粮食生产的活力。二是坚持完善最低收购价制度，确保农民在补偿成本之后得到相应的实惠。三是建立临时价格干预机制，争取通过调控，使市场粮价始终在最低收购价之上。最终建立起以最低收购价为基础、以市场形成价格为主导、以政府适当干预为补充的粮食价格形成机制。
（三）建立健全粮食补贴机制，切实保护好农民种粮利益
一是根据财力增长的情况建立粮食补贴稳定增长的机制，逐步加大补贴力度。二是调整完善补贴方式，更好地体现政策导向。根据增粮增收的需要，实施激励政策，让补贴杠杆和价格杠杆相互作用、相互补充，通过粮食增产实现农民增收。
（四）建立种粮成本调控机制，稳定农民种粮成本
“种粮补贴涨一点，农资价格低一点”是广大农民近年来的迫切愿望。如果农资价格上涨过快，不仅弱化惠农政策效应，而且会损害农民种粮利益。因此，在稳定粮价与增加粮补的同时，必须建立健全有效的种粮成本调控机制，防止农民种粮成本过度上涨。一是要坚持市场化改革取向，改革化肥流通体制，运用市场机制促进化肥供求平衡。二是要建立高效的农资流通机制。除了化肥之外，包括种子、农机等其它农资也存在一些侵蚀农民利益的问题，体制机制还需完善。三是要完善相关的关税政策，加强化肥等农资的进口调控。
（五）建立粮食主产区利益补偿机制，调动地方政府发展粮食生产的积极性 粮食主产区粮食产量占全国的75%、财力只有全国的49%，粮食产量与财力状况很不匹配，产粮越多、包袱越重、财政越穷。中央和省级财政要以基本公共服务均等化为目标，加大对粮食主产区的利益补偿力度，共同保障粮食安全。一是健全产粮大县的财政奖励机制，加大奖励力度，缓解地方财政困难、调动地方抓粮的积极性。二是完善粮食风险基金政策，减少主产区的财政负担，研究调整粮食风险基金使用方向，更好地保障市场调控需要。三是加大对主产区转移支付力度，将粮食安全作为中央对地方一般转移支付的重要因素，逐步加大权重，并建立地方之间横向的利益调整机制。
（六）建立完善粮油市场调控机制，实现粮食供求平衡
从中长期趋势看，我国粮食供求略有缺口。由于粮食的弹性系数低，供求平衡仅靠市场难以自动实现，需要建立起高效率、低成本的粮油市场调控机制。一是完善储备调控机制，增强粮食储备调控能力。按照“以丰补歉，预先防范，完善布局，科学储备”的要求，优化储备布局和品种结构；完善储备粮轮换、收购、抛售机制，提高调控能力；完善费用包干体制，降低调控成本。二是创新粮油进出口机制，灵活运用进出口政策调剂国内余缺。要立足国内，利用国外资源和国外市场，为调剂国内的余缺、稳定国内的粮食安全来服务。
（七）建立高效通畅的粮食流通机制，促进粮食产销衔接
粮食安全出现的隐患，直接表现为粮食生产和价格的波动，实际上很大程度源于流通不畅。要稳定粮食生产和市场，必须加快建立高效通畅的流通机制，提高粮食流通效率。一方面要以市场主导、企业经营、政府推动、互惠双赢为原则，加快构建产销衔接新机制。主销区、主产区政府应积极研究财政贴息、运费补贴等财税政策，支持销区企业到产区建设粮食生产基地，鼓励产区企业到销区从事粮食批发等。另一方面要加快发展现代物流，加大对重要粮油物流基础设施的投入，支持区域性全国性粮食批发市场的建设，支持现有粮食仓储设施维修改造，提高粮食流通效率。
（八）健全完善粮油作物保险机制，支起粮食生产的“保护伞”
建立有效的农业保险机制是抵御种粮自然风险、确保收入稳定最有效的市场化办法，也是国际通行做法。一是合理确定保险范畴。初期主要是防范灾害风险，以后应逐步探索运用保险机制保障农民基本收益。二是建立政府主导、商业化运作的政策性保险模式，积极稳妥推进粮食作物保险。三是完善财政负担机制，探索粮食补贴与农业保险相结合的模式，减少政府、农民和企业成本，调动各方参保、承保的积极性。