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摘要：“乡财县管”制度是中央继农村税费改革之后提出的又一重大措施，旨在通过规范乡镇财政收支来缓解基层财政困难、巩固农村税费改革成果。云南省弥勒县从2008年10月实施“乡财县管”改革以来，经过近五年实践和探索，取得了明显的成效，由于此项改革涉及面广，情况复杂，实施中也存在一些问题。为了其改革进一步完善，试提几点建议。
关键词：乡镇财政；改革；建议
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-0-01
一、 主要取得的成效
（一）乡镇财政收支运行状况明显改善
近五年来，弥勒县在认真实践“乡财县管“的同时，也围绕推进财政基本公共服务均等化和提高基层财政保障水平两大主题，加大了对乡财政转移支付力度，将乡镇政权运转支出纳入了县级基本财力保障范围足额保障。一方面，“乡财县管”改革在一定程度上遏制了乡镇债务的扩张，缓解了乡镇财政困难；其中部门预算对乡镇人员、公用经费、项目支出等作出了严格的限制，对支出的安排上做到量入为出，这样对乡镇政府形成了较有力的预算约束。另一方面中央、省州县对“普六”“普九”等办教育形成的乡镇主要债务逐步化解及发文件规定乡镇不能随意举债建设，否则问责主要领导。
（二）财政管理制度进一步得到完善和健全
“乡财县管“改革，促进了公共财政改革向乡镇延伸，增强了乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。部门预算、国库集中支付、政府采购等管理制度改革覆盖所有12个乡镇，进一步规范了财政管理、强化了预算约束，提高了资金使用效益。县乡财政信息化建设步伐加快，基本实现资金支付电子化、会计核算电算化，打破了传统的手工支付和核算模式，大大提高了工作效率。加强了农村财务监管，乡镇单位财政收支管理和服务不断改进，有效规范了村级财务管理，促进了农村社会稳定，进一步巩固了农村税费改革成果。
（三）遏制了乡镇债务的膨胀
通过清理以前的债务，认识到自己的“债底”，并制定对应的措施逐步化解；同时不能随意举债，遏制了乡镇债务，降低了乡镇财政风险。
（四）规范了乡镇财政支出行为
改革后，控制了财政供养人口，形成有机构有编制进人，对超编、编外、临时人员无经费可言，支出也不再领导一句话，也没有出现乡镇收入乱集资摊派的现象。改革前，乡镇财政预算约束软化、监督乏力。上级下达的各类专项资金被挤占、挪用现象尤为严重，很大程度上影响了基层人员工作的积极性，也极大地影响了乡镇及村级经济社会的发展。实行“乡财县管”改革后，统一管理和核算乡镇财政资金，各乡镇的重点支出得到了保障，支出结构得到了优化，各项专款实现专款专用并及时足额拨付到位，保证工资的按时足额发放，确保基层组织的正常运转和社会事业的健康发展。
（五）堵住了乡镇收入的漏洞
改革前，由于乡镇财政收入管理水平低、乡镇财政收入管理不规范，致使不少收入游离于财政的监督之外，“收支两条线”改革未全面得到落实。实施“乡财县管乡用”改革后，县财政局以票管费，“收支两条线”管理落到实，实行专人负责，可以直接监控各乡镇的收入状况，有效地堵住乱收费、坐收坐支，确保了财政收入的及时入库，防止收入流失。
二、存在的主要问题
“乡财县管”改革后，将乡镇视同一个部门来编制财政预算，这样，就涉及到如何调整和完善县乡财政体制的问题，否则，预算共编将因缺乏依据而无法开展。因此，需要及时研究解决县乡之间财权如何界定、事权如何划分、支出责任如何明确以及乡镇增收节支积极性如何调动等问题。这些问题都是县乡财政体制的核心内容，处理不好，将直接影响改革的顺利实施。县乡两级预算共编，将乡镇纳入县级部门预算管理范畴，实行部门预算管理，这样，县财政工作的侧重点是什么，如何维护 “一级政府、一级预算”的法定要求，处理不好极易造成县里包揽一切，乡镇顺势推托的局面，导致乡镇预算编制责任主体不明，主次不分，程序混乱，影响到财政预算编制的严肃性，从而削弱了预算的约束力。
三、进一步完善“乡财县管”改革工作的建议
（一）认真总结的基础上，关心、支持乡镇财政的深入改革。
（二）依法严格认真编制预算。乡镇预算的编制在乡镇财政，编制的主体是乡镇人民政府，县财政不能越位，不是县代编乡镇预算，县财政的工作重点是根据县乡财权事权范围，制定切合实际的预算编制指导意见，结合财力明确预算编制的原则、重点、支出的安排顺序。编报、审核程序上可采取三步走：第一步，乡镇编制预算草案，交县财政部门初审，初审的重点是对乡镇编报的预算草案进行合规性审查，审查预算草案编报的收入是否合理合法，审查支出安排的标准、项目是否合理合规，然后提出审核意见；第二步，乡镇根据县财政部门初审后提出的意见，对预算方案进行修改，再报县财政部门汇总后，交县人民政府审核；第三步，乡镇财政将县政府审核的预算方案向同级人大报告，由同级人民代表大会按法定程序审批。三步程序各有重点，步步相扣，明确了县乡两级之间的责任和任务，从而增强了预算编制的严肃性。
（三）奖补结合调体制。长期以来，县乡之间执行的是“核定收支、结余留用（上交）”的包干财政体制，显然在乡财县管面前，这种体制已过时，既不利于调动乡镇积极性，也不适应“财力下移、困难上移”、提高乡镇财政保障能力的要求。因此，为建立与事权相匹配的县乡财政体制，明确界定县乡政府的支出责任，应在坚持有保有奖的原则下，调整为“核定基本收入、补助基本支出、收入全额上划、支出进度下拨、年度目标考核、超收奖励分成”的体制模式，即：在预算收入方面，分乡镇核定基数，基数的确定可采用乡镇前三年的收入平均数，也可根椐乡镇GDP总量、可用财力总量、财源建设状况实行权数分配法进行确定，年底超过基数的收入部分，由县政府实行目标考核后，奖励分成，一部分纳入县级平衡预算，一部分留乡镇自主使用，可用于发展，也可用于化债；在支出方面，将乡镇基本支出全部纳入县级财力补助范围，由县级转移支付补助给乡镇，平时管理上，乡镇收入全部划入县级国库，支出由县级按进度对乡镇拨款；这样既维护了乡镇三权不变的原则，又提高了乡镇的基本保障能力，通过奖励分成，最大限度地调动乡镇增收节支的积极性。
（四）县财政、审计部门要加大乡镇财政的指导、监督，及时解决暴露出来的问题，防止一错再错，帮助依法理财。
关键词：乡镇财政；改革；建议
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-0-01
一、 主要取得的成效
（一）乡镇财政收支运行状况明显改善
近五年来，弥勒县在认真实践“乡财县管“的同时，也围绕推进财政基本公共服务均等化和提高基层财政保障水平两大主题，加大了对乡财政转移支付力度，将乡镇政权运转支出纳入了县级基本财力保障范围足额保障。一方面，“乡财县管”改革在一定程度上遏制了乡镇债务的扩张，缓解了乡镇财政困难；其中部门预算对乡镇人员、公用经费、项目支出等作出了严格的限制，对支出的安排上做到量入为出，这样对乡镇政府形成了较有力的预算约束。另一方面中央、省州县对“普六”“普九”等办教育形成的乡镇主要债务逐步化解及发文件规定乡镇不能随意举债建设，否则问责主要领导。
（二）财政管理制度进一步得到完善和健全
“乡财县管“改革，促进了公共财政改革向乡镇延伸，增强了乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。部门预算、国库集中支付、政府采购等管理制度改革覆盖所有12个乡镇，进一步规范了财政管理、强化了预算约束，提高了资金使用效益。县乡财政信息化建设步伐加快，基本实现资金支付电子化、会计核算电算化，打破了传统的手工支付和核算模式，大大提高了工作效率。加强了农村财务监管，乡镇单位财政收支管理和服务不断改进，有效规范了村级财务管理，促进了农村社会稳定，进一步巩固了农村税费改革成果。
（三）遏制了乡镇债务的膨胀
通过清理以前的债务，认识到自己的“债底”，并制定对应的措施逐步化解；同时不能随意举债，遏制了乡镇债务，降低了乡镇财政风险。
（四）规范了乡镇财政支出行为
改革后，控制了财政供养人口，形成有机构有编制进人，对超编、编外、临时人员无经费可言，支出也不再领导一句话，也没有出现乡镇收入乱集资摊派的现象。改革前，乡镇财政预算约束软化、监督乏力。上级下达的各类专项资金被挤占、挪用现象尤为严重，很大程度上影响了基层人员工作的积极性，也极大地影响了乡镇及村级经济社会的发展。实行“乡财县管”改革后，统一管理和核算乡镇财政资金，各乡镇的重点支出得到了保障，支出结构得到了优化，各项专款实现专款专用并及时足额拨付到位，保证工资的按时足额发放，确保基层组织的正常运转和社会事业的健康发展。
（五）堵住了乡镇收入的漏洞
改革前，由于乡镇财政收入管理水平低、乡镇财政收入管理不规范，致使不少收入游离于财政的监督之外，“收支两条线”改革未全面得到落实。实施“乡财县管乡用”改革后，县财政局以票管费，“收支两条线”管理落到实，实行专人负责，可以直接监控各乡镇的收入状况，有效地堵住乱收费、坐收坐支，确保了财政收入的及时入库，防止收入流失。
二、存在的主要问题
“乡财县管”改革后，将乡镇视同一个部门来编制财政预算，这样，就涉及到如何调整和完善县乡财政体制的问题，否则，预算共编将因缺乏依据而无法开展。因此，需要及时研究解决县乡之间财权如何界定、事权如何划分、支出责任如何明确以及乡镇增收节支积极性如何调动等问题。这些问题都是县乡财政体制的核心内容，处理不好，将直接影响改革的顺利实施。县乡两级预算共编，将乡镇纳入县级部门预算管理范畴，实行部门预算管理，这样，县财政工作的侧重点是什么，如何维护 “一级政府、一级预算”的法定要求，处理不好极易造成县里包揽一切，乡镇顺势推托的局面，导致乡镇预算编制责任主体不明，主次不分，程序混乱，影响到财政预算编制的严肃性，从而削弱了预算的约束力。
三、进一步完善“乡财县管”改革工作的建议
（一）认真总结的基础上，关心、支持乡镇财政的深入改革。
（二）依法严格认真编制预算。乡镇预算的编制在乡镇财政，编制的主体是乡镇人民政府，县财政不能越位，不是县代编乡镇预算，县财政的工作重点是根据县乡财权事权范围，制定切合实际的预算编制指导意见，结合财力明确预算编制的原则、重点、支出的安排顺序。编报、审核程序上可采取三步走：第一步，乡镇编制预算草案，交县财政部门初审，初审的重点是对乡镇编报的预算草案进行合规性审查，审查预算草案编报的收入是否合理合法，审查支出安排的标准、项目是否合理合规，然后提出审核意见；第二步，乡镇根据县财政部门初审后提出的意见，对预算方案进行修改，再报县财政部门汇总后，交县人民政府审核；第三步，乡镇财政将县政府审核的预算方案向同级人大报告，由同级人民代表大会按法定程序审批。三步程序各有重点，步步相扣，明确了县乡两级之间的责任和任务，从而增强了预算编制的严肃性。
（三）奖补结合调体制。长期以来，县乡之间执行的是“核定收支、结余留用（上交）”的包干财政体制，显然在乡财县管面前，这种体制已过时，既不利于调动乡镇积极性，也不适应“财力下移、困难上移”、提高乡镇财政保障能力的要求。因此，为建立与事权相匹配的县乡财政体制，明确界定县乡政府的支出责任，应在坚持有保有奖的原则下，调整为“核定基本收入、补助基本支出、收入全额上划、支出进度下拨、年度目标考核、超收奖励分成”的体制模式，即：在预算收入方面，分乡镇核定基数，基数的确定可采用乡镇前三年的收入平均数，也可根椐乡镇GDP总量、可用财力总量、财源建设状况实行权数分配法进行确定，年底超过基数的收入部分，由县政府实行目标考核后，奖励分成，一部分纳入县级平衡预算，一部分留乡镇自主使用，可用于发展，也可用于化债；在支出方面，将乡镇基本支出全部纳入县级财力补助范围，由县级转移支付补助给乡镇，平时管理上，乡镇收入全部划入县级国库，支出由县级按进度对乡镇拨款；这样既维护了乡镇三权不变的原则，又提高了乡镇的基本保障能力，通过奖励分成，最大限度地调动乡镇增收节支的积极性。
（四）县财政、审计部门要加大乡镇财政的指导、监督，及时解决暴露出来的问题，防止一错再错，帮助依法理财。