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[提要] 街道办事处作为城市管理体制架构中的重要一环，其制度规定和实际职能在社会发展、时代变迁中面临着改革。北京鲁谷社区打破原体制框架，在街道层面进行全方位的体制改革，建立街道级大社区，探索出一条街道社区化改革的新思路，为我国的社区建设积累了经验，成为我国城市基层管理体制改革的一种路径选择，具有积极的启示和示范意义。
[关键词] 街道管理体制；改革；创新；启示
[作者简介]周宇宏（１９６９—），女，首都经济贸易大学人文学院副教授，硕士。（北京１０００７０）
街道办事处是我国城市社会管理体制架构中的重要一环，随着体制改革和社会转型的加剧，其制度规定和实际职能在社会变迁中面临越来越大的困境，其深化改革的迫切性和必要性日益突出。
一、深化街道管理体制改革的必要性
在传统计划经济体制下，我国城市社会管理实行“街居”体制，街道办事处作为区级政府的派出机构，在城市社会管理中的任务只是为了把很多不属于任何单位的、无组织的街道居民组织起来，减轻区政府和公安派出所的负担，工作内容和工作方式相对简单。改革开放后，一方面，由于经济体制改革，原来许多由单位承担的诸多社会功能转移出来，归属于城市基层管理机构，最后落到街道办事处；另一方面，庞大的流动人口涌入城市，使城市实际居住人口剧增，加重了街道办事处在社会管理上的任务，所以，街道办事处的工作对象、工作内容以及工作强度均发生了诸多变化，使街道办事处在城市社会管理中面临尴尬境地，迫切需要进行体制改革。当前，街道办事处改革面临的主要问题有：
１．职能调整不到位。目前，街道办事处的职能还没有真正按照市场经济的要求做充分的调整，职能多而乱。首先，街居制的管理体制没有完全理顺，街道作为一级政府，包揽了一切社会事务，权力体系过于集中，管理层次过多过滥，部门之间职能重叠；其次，在经济社会转型中又承担了很多新职能，包括承接单位制解体后转移过来的单位职能、对无单位归属人员以及外来人口进行管理并提供服务、对老年人提供必要服务等；最后，随着政府职能转变，政府“瘦身”而下移的各项任务。由于街道办事处的职能调整不到位，使得街居制的负载量越来越重，政府缺位、越位现象时有发生。“越位”主要指街道办事处在改革中承接了大量的行政事务和社会事务，成为政府层级“漏斗”下的承载体，将更多的时间和精力用于应付各职能部门下派的任务。“缺位”是指街道办事处对大量事关人民群众切身利益的事情缺乏相应的整合能力。比如对劳动安全、交通防火、市政道路、园林管理等与百姓利益休戚相关的事情，街道办事处因为缺乏相应的管理职权无力统筹安排，形成了“看得到的管不着，管不着的看不到”的尴尬局面。
２．职责不对称。按照《城市街道办事处组织条例》，街道办事处是区级政府的派出机构，代表政府处理有关居民事宜，并不具有行政权，所以，在现行体制下街道办事处虽承担了大量、繁重的任务，但却没有独立的执法权和完全的行政管理权，在权限上受制于上级政府各职能部门，即街道作为政府的基层组织，承担了大量的责大权小、甚至是有责无权的职责，致使政府部门与街道之间职责不清、条块关系混乱、运行机制不畅，阻碍了城市管理科学化的发展。
３．行政方式不健全。经过近十年的发展，街道办事处引进了一些新的办事方式和手段，但总的来看，行政方式还需要进一步转变。如，网上办公速度较慢、信息的时效性和准确性难保证、与辖区居民的沟通渠道不畅通、服务供给缺乏竞争机制和激励机制、等等。这些问题的存在，一方面使街道办事处的管理和服务信息化程度不够，不能真正了解和掌握辖区居民的需求和要求，影响服务质量和水平，另一方面使管理成本上升而管理效率下降。
４．队伍建设不完善。由于职能繁多，直接导致街道办事处机构庞杂、人员膨胀、队伍素质还有待提高，不仅行政运行成本不断增加，而且人浮于事，部门间协调不畅，行政运转效率十分低下。
二、街道社区化实现了街道管理体制改革的创新
２０世纪９０年代后，社区制作为现代城市社会管理的主要形式，成为我国城市管理体制改革的主要方向。在将我国传统的社会管理体制转向适应现代社会发展要求的新型社区管理体制过程中，将社区定位在社会管理体制框架中的哪个层级上尚无定论。有的将社区定位于小于街道、大于居民委员会这个范围内，有的则将社区定位于街道办事处这个范围内。其中，北京鲁谷社区是全国社区管理体制改革中推行街道社区化的主要代表之一。
北京鲁谷社区是北京市在街道层面上进行城市管理体制改革的试点单位之一。它利用行政区划调整、新街道成立契机，彻底打破传统街道办事处的冠名方式和体制设计，通过建立街道级的大社区，在街道层面进行全方位的体制改革，力图解决目前行政管理中存在的层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节等问题，为探索社区管理体制改革新思路提供了样板。鲁谷（街道）社区管理体制改革实现的创新主要体现在：
１．重构社区管理组织体系，明确了各管理主体的职责，强化了社区自治管理制度的创新。鲁谷（街道）社区成立之初便构建了“三驾马车”组织体系：社区党工委、社区行政事务管理中心和社区代表会议（社区委员会）。社区党工委，作为区委的派出机构，在新体制中处于核心领导地位，对辖区内地区性、社会性、群众性工作负全责，下辖２０个居民党组织；社区行政事务管理中心，作为区政府的派出机构，对辖区城市管理、社区建设及社会事务实施管理、协调、指导、监督和服务，下辖２０个居民委员会；社区代表会议及其委员会，作为代表鲁谷社区广大居民和社会单位利益的群众性自治组织，承接政府剥离出来的部分社会事务，监督政府依法行政。其中，社区代表会议及其委员会，是这次体制改革的重点，该委员会是社区各居委会、驻社区单位和社区居民推选代表，通过召开社区代表会议选举产生的社区群众自治组织，是社区代表会议的常设机构。社区委员会与社区内２０个居民委员会、各中介组织和群众团体，构成了一套比较完善的社区群众自治工作体系。社区代表会议（社区委员会），通过社区代表巡视制度、议政听政制度、建议议案制度等一系列制度，切实保障社区代表和委员参与社区管理、决策、监督权利。可以说，“三驾马车”的组织体系体现了党的领导、依法行政和居民自治的高度一致，为加强城市基层社会管理方面提供了组织保障。
２．形成“三部二室一厅”的工作体系和工作机制，优化了行政方式，精简了机构，提高了工作效能。与社区三个组织体系相对应，鲁谷社区在机构设置上改革了街道办事处传统的自上而下“一对一”的模式，将将街道办事处原有的按政府对应序列设置的１７个科室，依据社区发展需要，精简合并为“三部二室一厅”，即党群工作部（主要负责社区相关党务工作）、城市管理部（主要承担城建管理和综合治理等城市管理职能）、社会事务部（主要承担民政、计生、劳动、文教等社区行政职能）、综合办公室（主要承担原街道行政办和财政科职能）、社区委员会办公室（是社区委员会的常设办事机构，承担社区代表会议闭会期间有关地区性、群众性的日常自治事务）和居民事务服务大厅。实行“大部制”，是鲁谷（街道）社区机构设置的一个亮点，它通过机构设置方式重新组合，精简了机构和人员，鲁谷社区内设机构由北京市同类街道的１７个科室精简为“三部一室”，精简了７３％；公务员编制由同类街道的９０人减少到３９人，减少了５７％。“少养人、多办事”，不仅提高了工作效能，而且促进了工作人员素质的改进和提升。
３．通过体制创新，进一步明确了职能，梳理了“条块关系”。职能定位不明确，“条块关系”没理顺，是目前街道管理体制面临的主要的难题。鲁谷（街道）社区在构建社区组织体系和工作机制的同时，对街道社区的职能进行了梳理，按照政社、政事分开的原则，将街道承担职能做了进一步明确，或归位于政府，或交还给区职能部门，或交给社区自治组织和中介组织承担。鲁谷社区新机构现承担８０项职能，与八宝山街道职能相比共减少２８项。对于“条块分割”所带来的管理困境，鲁谷（街道）社区进行了“条专到底”的调整，即本着“权随责走，费随事转”的原则，对区政府职能部门在鲁谷社区的派出机构包括公安派出所、城市管理监察分队、统计所、司法所，以及交通安全、消防部门派驻的专业工作人员，均实行职能部门垂直领导，鲁谷社区为其提供相关保障服务。“条专到底”使街道社区的组织协调、服务管理、监督检查等基本职能得到充分发挥。
三、街道社区化是街道管理体制改革的方向选择
社区管理体制改革是社会发展、时代变迁提出的新课题。自从社区概念引进我国后，对社区的概念、社区的范围、社区的定位等诸多问题都存在争议，因而在社区建设的具体实践中存在很大差异。在我国，社区建设本身就应该包含街道管理体制的改革，但从实践看，街道改革方向并不明确。北京鲁谷社区利用街道成立契机，将社区概念定位在街道层面，其“监督专业管理、组织公共服务、指导社区建设”的自我定位以及在街道建立“大部制”的做法，不仅实现了对现行街道管理体制的深层次改革，为我国社区建设积累了创新实践，也为街道办事处的改革明确了方向。因此，将街道管理体制改革与社区建设结合起来，推进街道社区化，具有积极意义。
１．街道社区化是城市社会管理发展的要求。街道办事处在我国建设和发展的历史比较长，伴随着经济社会的发展，在城市管理体制变迁中的地位和作用不断地发生变化。计划经济时期，我国的城市管理体制是“两级政府、一级管理”，其特点是完全由政府主导城市发展和居民生活，街道办事处的职能只有三项：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求（《城市街道办事处组织条例》规定）；改革开放后，我国城市社会开始实行“两级政府、两级管理”，街道办事处越来越多地承接了政府下放的社会管理职能；社会主义市场经济体制确立后，与城市社会管理任务加重的现实相适应，上海率先建立了“两级政府、三级管理”的体制，更突显了街道办事处在社区管理体制改革中的重要作用。目前，街道办事处的管理任务包括城市管理、民政福利、社区服务、人口（包括外来人口）管理、社会治安、街道党的建设、指导居委会、社区精神文明建设等诸多方面；街道内设机构也不断增多，一般在２０个左右；人员编制也由最初的３至７人扩大到１００人以上。街道办事处已经在事实上成为社会、社区工作的重要依托和落脚点，在城市基层社会管理、协调城市居民生活和推动城市社区建设中担当越来越重要的角色。鲁谷（街道）社区的成立，就是为缓解北京市八宝山街道办事处日益繁重的社会管理压力，因此，在社区建设和发展中，只有正视街道办事处的作用，将街道管理体制改革与社区建设结合起来，推进街道社区化，这是城市社会管理发展的要求。
２．街道社区化是整合社会资源，实现社区“民主管理”和“自我服务”的要求。社区是聚集在一定地域中的一定数量的人群，按照一定的组织制度和社会关系组织起来，从事各种社会活动的社会生活共同体。由于社区的基本功能就是要满足社区内居民的各种需要，形成居民对社区的归属感和社区情结，所以社区必须具有一定的地域性，在一个较为广阔的空间和范围内整合社会资源，实现社区“民主管理”和“自我服务”。从我国目前的社区建设实践看，大多数地区将社区与居民委员会联系起来，通过对居民委员会的改组、扩建来构建社区。这样做虽然可以减少社会波动，但由于社区居民委员会所辖范围有限，在一定程度上要接受街道办事处领导和管理，所以，社区制在整合资源、提供公共服务、实现自治等方面的作用并没有充分发挥出来，街道管理体制所面临的难题也没有得到破解。而将社区建在街道办事处这个范围内，推进街道社区化，则可以通过街道社区整合社会资源，不仅弥补前者的不足，同时也在一定程度上触及街道管理体制，从而实现街道社区“民主管理”和“自我服务”。
３．街道社区化是深化行政管理体制，实现“小政府、大社会”的要求。现代政府管理制度要求：作为国家的治理，应该是以最小的成本取得最大的收益；公共管理活动的主体并不限于政府，而是社会各个主体的共同参与。从社区建设和发展的要求看，应该尽可能减少政府的行政干预，加强社会组织、市场的参与，实现社区自治与提供公共服务的目标。其实，在社区管理体制改革推行街道社区并不是鲁谷社区的专利。上海市在实行“两级政府、三级管理、四级网络”的改革实践中，同样将社区定位在街道层面，并建立了履行政策制定、政策执行、政策支持和反馈的领导系统、执行系统、支持系统相结合的街道社区管理新体制。他的主要特点就是强化了街道办事处在城市社会管理体制的核心作用，从而使街道办事处成为城市社会管理体制中重要一环，被赋予了更多行政权限，逐步成为社会工作的主管者。但是，上海模式在加强街道办事处的功能和地位的同时，也带来一些问题，如城市管理层级多，政府规模不断膨胀，行政成本上升；街道办事处的职权扩大后，“条块”分割的矛盾也没有得到真正解决，居民委员会对街道的依赖性加强。这些问题的存在表明，上海模式与实现“小政府、大社会”的改革目标还有一定距离，而鲁谷社区的改制基本是沿着这一思路进行的，虽然鲁谷模式也存在职能转换不到位、社会组织不成熟、居民民主能力不足等问题，其可复制性、可推广性在实际操作中也受到一定置疑，但鲁谷模式的局限性，多数并不是鲁谷社区自身的问题，而是源自于外部制度环境的限制，所以，鲁谷社区的改革实践更具有启示意义。
总之，从经济社会发展长远来看，街道办事处不再承担政府的行政管理职能，而是作为政府与市民进行联系的桥梁和纽带，负责本辖区的一切公共事务，与非政府非营利性社会服务组织一道，共同在社区中发挥重要作用。这应该是我国城市社区发展的方向。
[参考文献]
[１]陈）莲．从街居制到社区制：城市基层治理模式的转变[Ｊ]．华东经济管理，２００９，（９）．[２]杨军等．首都和谐社区典型案例评析[Ｍ]．北京：经济科学出版社，２００９．[３]刘铎．北京社区管理模式解析[Ａ]．２００７年：北京社区发展报告[Ｃ]．北京：社会科学文献出版社，２００７．
[责任编辑：赵财锋]
[关键词] 街道管理体制；改革；创新；启示
[作者简介]周宇宏（１９６９—），女，首都经济贸易大学人文学院副教授，硕士。（北京１０００７０）
街道办事处是我国城市社会管理体制架构中的重要一环，随着体制改革和社会转型的加剧，其制度规定和实际职能在社会变迁中面临越来越大的困境，其深化改革的迫切性和必要性日益突出。
一、深化街道管理体制改革的必要性
在传统计划经济体制下，我国城市社会管理实行“街居”体制，街道办事处作为区级政府的派出机构，在城市社会管理中的任务只是为了把很多不属于任何单位的、无组织的街道居民组织起来，减轻区政府和公安派出所的负担，工作内容和工作方式相对简单。改革开放后，一方面，由于经济体制改革，原来许多由单位承担的诸多社会功能转移出来，归属于城市基层管理机构，最后落到街道办事处；另一方面，庞大的流动人口涌入城市，使城市实际居住人口剧增，加重了街道办事处在社会管理上的任务，所以，街道办事处的工作对象、工作内容以及工作强度均发生了诸多变化，使街道办事处在城市社会管理中面临尴尬境地，迫切需要进行体制改革。当前，街道办事处改革面临的主要问题有：
１．职能调整不到位。目前，街道办事处的职能还没有真正按照市场经济的要求做充分的调整，职能多而乱。首先，街居制的管理体制没有完全理顺，街道作为一级政府，包揽了一切社会事务，权力体系过于集中，管理层次过多过滥，部门之间职能重叠；其次，在经济社会转型中又承担了很多新职能，包括承接单位制解体后转移过来的单位职能、对无单位归属人员以及外来人口进行管理并提供服务、对老年人提供必要服务等；最后，随着政府职能转变，政府“瘦身”而下移的各项任务。由于街道办事处的职能调整不到位，使得街居制的负载量越来越重，政府缺位、越位现象时有发生。“越位”主要指街道办事处在改革中承接了大量的行政事务和社会事务，成为政府层级“漏斗”下的承载体，将更多的时间和精力用于应付各职能部门下派的任务。“缺位”是指街道办事处对大量事关人民群众切身利益的事情缺乏相应的整合能力。比如对劳动安全、交通防火、市政道路、园林管理等与百姓利益休戚相关的事情，街道办事处因为缺乏相应的管理职权无力统筹安排，形成了“看得到的管不着，管不着的看不到”的尴尬局面。
２．职责不对称。按照《城市街道办事处组织条例》，街道办事处是区级政府的派出机构，代表政府处理有关居民事宜，并不具有行政权，所以，在现行体制下街道办事处虽承担了大量、繁重的任务，但却没有独立的执法权和完全的行政管理权，在权限上受制于上级政府各职能部门，即街道作为政府的基层组织，承担了大量的责大权小、甚至是有责无权的职责，致使政府部门与街道之间职责不清、条块关系混乱、运行机制不畅，阻碍了城市管理科学化的发展。
３．行政方式不健全。经过近十年的发展，街道办事处引进了一些新的办事方式和手段，但总的来看，行政方式还需要进一步转变。如，网上办公速度较慢、信息的时效性和准确性难保证、与辖区居民的沟通渠道不畅通、服务供给缺乏竞争机制和激励机制、等等。这些问题的存在，一方面使街道办事处的管理和服务信息化程度不够，不能真正了解和掌握辖区居民的需求和要求，影响服务质量和水平，另一方面使管理成本上升而管理效率下降。
４．队伍建设不完善。由于职能繁多，直接导致街道办事处机构庞杂、人员膨胀、队伍素质还有待提高，不仅行政运行成本不断增加，而且人浮于事，部门间协调不畅，行政运转效率十分低下。
二、街道社区化实现了街道管理体制改革的创新
２０世纪９０年代后，社区制作为现代城市社会管理的主要形式，成为我国城市管理体制改革的主要方向。在将我国传统的社会管理体制转向适应现代社会发展要求的新型社区管理体制过程中，将社区定位在社会管理体制框架中的哪个层级上尚无定论。有的将社区定位于小于街道、大于居民委员会这个范围内，有的则将社区定位于街道办事处这个范围内。其中，北京鲁谷社区是全国社区管理体制改革中推行街道社区化的主要代表之一。
北京鲁谷社区是北京市在街道层面上进行城市管理体制改革的试点单位之一。它利用行政区划调整、新街道成立契机，彻底打破传统街道办事处的冠名方式和体制设计，通过建立街道级的大社区，在街道层面进行全方位的体制改革，力图解决目前行政管理中存在的层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节等问题，为探索社区管理体制改革新思路提供了样板。鲁谷（街道）社区管理体制改革实现的创新主要体现在：
１．重构社区管理组织体系，明确了各管理主体的职责，强化了社区自治管理制度的创新。鲁谷（街道）社区成立之初便构建了“三驾马车”组织体系：社区党工委、社区行政事务管理中心和社区代表会议（社区委员会）。社区党工委，作为区委的派出机构，在新体制中处于核心领导地位，对辖区内地区性、社会性、群众性工作负全责，下辖２０个居民党组织；社区行政事务管理中心，作为区政府的派出机构，对辖区城市管理、社区建设及社会事务实施管理、协调、指导、监督和服务，下辖２０个居民委员会；社区代表会议及其委员会，作为代表鲁谷社区广大居民和社会单位利益的群众性自治组织，承接政府剥离出来的部分社会事务，监督政府依法行政。其中，社区代表会议及其委员会，是这次体制改革的重点，该委员会是社区各居委会、驻社区单位和社区居民推选代表，通过召开社区代表会议选举产生的社区群众自治组织，是社区代表会议的常设机构。社区委员会与社区内２０个居民委员会、各中介组织和群众团体，构成了一套比较完善的社区群众自治工作体系。社区代表会议（社区委员会），通过社区代表巡视制度、议政听政制度、建议议案制度等一系列制度，切实保障社区代表和委员参与社区管理、决策、监督权利。可以说，“三驾马车”的组织体系体现了党的领导、依法行政和居民自治的高度一致，为加强城市基层社会管理方面提供了组织保障。
２．形成“三部二室一厅”的工作体系和工作机制，优化了行政方式，精简了机构，提高了工作效能。与社区三个组织体系相对应，鲁谷社区在机构设置上改革了街道办事处传统的自上而下“一对一”的模式，将将街道办事处原有的按政府对应序列设置的１７个科室，依据社区发展需要，精简合并为“三部二室一厅”，即党群工作部（主要负责社区相关党务工作）、城市管理部（主要承担城建管理和综合治理等城市管理职能）、社会事务部（主要承担民政、计生、劳动、文教等社区行政职能）、综合办公室（主要承担原街道行政办和财政科职能）、社区委员会办公室（是社区委员会的常设办事机构，承担社区代表会议闭会期间有关地区性、群众性的日常自治事务）和居民事务服务大厅。实行“大部制”，是鲁谷（街道）社区机构设置的一个亮点，它通过机构设置方式重新组合，精简了机构和人员，鲁谷社区内设机构由北京市同类街道的１７个科室精简为“三部一室”，精简了７３％；公务员编制由同类街道的９０人减少到３９人，减少了５７％。“少养人、多办事”，不仅提高了工作效能，而且促进了工作人员素质的改进和提升。
３．通过体制创新，进一步明确了职能，梳理了“条块关系”。职能定位不明确，“条块关系”没理顺，是目前街道管理体制面临的主要的难题。鲁谷（街道）社区在构建社区组织体系和工作机制的同时，对街道社区的职能进行了梳理，按照政社、政事分开的原则，将街道承担职能做了进一步明确，或归位于政府，或交还给区职能部门，或交给社区自治组织和中介组织承担。鲁谷社区新机构现承担８０项职能，与八宝山街道职能相比共减少２８项。对于“条块分割”所带来的管理困境，鲁谷（街道）社区进行了“条专到底”的调整，即本着“权随责走，费随事转”的原则，对区政府职能部门在鲁谷社区的派出机构包括公安派出所、城市管理监察分队、统计所、司法所，以及交通安全、消防部门派驻的专业工作人员，均实行职能部门垂直领导，鲁谷社区为其提供相关保障服务。“条专到底”使街道社区的组织协调、服务管理、监督检查等基本职能得到充分发挥。
三、街道社区化是街道管理体制改革的方向选择
社区管理体制改革是社会发展、时代变迁提出的新课题。自从社区概念引进我国后，对社区的概念、社区的范围、社区的定位等诸多问题都存在争议，因而在社区建设的具体实践中存在很大差异。在我国，社区建设本身就应该包含街道管理体制的改革，但从实践看，街道改革方向并不明确。北京鲁谷社区利用街道成立契机，将社区概念定位在街道层面，其“监督专业管理、组织公共服务、指导社区建设”的自我定位以及在街道建立“大部制”的做法，不仅实现了对现行街道管理体制的深层次改革，为我国社区建设积累了创新实践，也为街道办事处的改革明确了方向。因此，将街道管理体制改革与社区建设结合起来，推进街道社区化，具有积极意义。
１．街道社区化是城市社会管理发展的要求。街道办事处在我国建设和发展的历史比较长，伴随着经济社会的发展，在城市管理体制变迁中的地位和作用不断地发生变化。计划经济时期，我国的城市管理体制是“两级政府、一级管理”，其特点是完全由政府主导城市发展和居民生活，街道办事处的职能只有三项：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求（《城市街道办事处组织条例》规定）；改革开放后，我国城市社会开始实行“两级政府、两级管理”，街道办事处越来越多地承接了政府下放的社会管理职能；社会主义市场经济体制确立后，与城市社会管理任务加重的现实相适应，上海率先建立了“两级政府、三级管理”的体制，更突显了街道办事处在社区管理体制改革中的重要作用。目前，街道办事处的管理任务包括城市管理、民政福利、社区服务、人口（包括外来人口）管理、社会治安、街道党的建设、指导居委会、社区精神文明建设等诸多方面；街道内设机构也不断增多，一般在２０个左右；人员编制也由最初的３至７人扩大到１００人以上。街道办事处已经在事实上成为社会、社区工作的重要依托和落脚点，在城市基层社会管理、协调城市居民生活和推动城市社区建设中担当越来越重要的角色。鲁谷（街道）社区的成立，就是为缓解北京市八宝山街道办事处日益繁重的社会管理压力，因此，在社区建设和发展中，只有正视街道办事处的作用，将街道管理体制改革与社区建设结合起来，推进街道社区化，这是城市社会管理发展的要求。
２．街道社区化是整合社会资源，实现社区“民主管理”和“自我服务”的要求。社区是聚集在一定地域中的一定数量的人群，按照一定的组织制度和社会关系组织起来，从事各种社会活动的社会生活共同体。由于社区的基本功能就是要满足社区内居民的各种需要，形成居民对社区的归属感和社区情结，所以社区必须具有一定的地域性，在一个较为广阔的空间和范围内整合社会资源，实现社区“民主管理”和“自我服务”。从我国目前的社区建设实践看，大多数地区将社区与居民委员会联系起来，通过对居民委员会的改组、扩建来构建社区。这样做虽然可以减少社会波动，但由于社区居民委员会所辖范围有限，在一定程度上要接受街道办事处领导和管理，所以，社区制在整合资源、提供公共服务、实现自治等方面的作用并没有充分发挥出来，街道管理体制所面临的难题也没有得到破解。而将社区建在街道办事处这个范围内，推进街道社区化，则可以通过街道社区整合社会资源，不仅弥补前者的不足，同时也在一定程度上触及街道管理体制，从而实现街道社区“民主管理”和“自我服务”。
３．街道社区化是深化行政管理体制，实现“小政府、大社会”的要求。现代政府管理制度要求：作为国家的治理，应该是以最小的成本取得最大的收益；公共管理活动的主体并不限于政府，而是社会各个主体的共同参与。从社区建设和发展的要求看，应该尽可能减少政府的行政干预，加强社会组织、市场的参与，实现社区自治与提供公共服务的目标。其实，在社区管理体制改革推行街道社区并不是鲁谷社区的专利。上海市在实行“两级政府、三级管理、四级网络”的改革实践中，同样将社区定位在街道层面，并建立了履行政策制定、政策执行、政策支持和反馈的领导系统、执行系统、支持系统相结合的街道社区管理新体制。他的主要特点就是强化了街道办事处在城市社会管理体制的核心作用，从而使街道办事处成为城市社会管理体制中重要一环，被赋予了更多行政权限，逐步成为社会工作的主管者。但是，上海模式在加强街道办事处的功能和地位的同时，也带来一些问题，如城市管理层级多，政府规模不断膨胀，行政成本上升；街道办事处的职权扩大后，“条块”分割的矛盾也没有得到真正解决，居民委员会对街道的依赖性加强。这些问题的存在表明，上海模式与实现“小政府、大社会”的改革目标还有一定距离，而鲁谷社区的改制基本是沿着这一思路进行的，虽然鲁谷模式也存在职能转换不到位、社会组织不成熟、居民民主能力不足等问题，其可复制性、可推广性在实际操作中也受到一定置疑，但鲁谷模式的局限性，多数并不是鲁谷社区自身的问题，而是源自于外部制度环境的限制，所以，鲁谷社区的改革实践更具有启示意义。
总之，从经济社会发展长远来看，街道办事处不再承担政府的行政管理职能，而是作为政府与市民进行联系的桥梁和纽带，负责本辖区的一切公共事务，与非政府非营利性社会服务组织一道，共同在社区中发挥重要作用。这应该是我国城市社区发展的方向。
[参考文献]
[１]陈）莲．从街居制到社区制：城市基层治理模式的转变[Ｊ]．华东经济管理，２００９，（９）．[２]杨军等．首都和谐社区典型案例评析[Ｍ]．北京：经济科学出版社，２００９．[３]刘铎．北京社区管理模式解析[Ａ]．２００７年：北京社区发展报告[Ｃ]．北京：社会科学文献出版社，２００７．
[责任编辑：赵财锋]