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摘要：我国正处在经济发展的转型时期，“只贷不存”的小额贷款公司从事的小额信贷服务缓解了“三农”、欠发达地区与微型企业的融资压力。但是我国小额贷款公司的可持续性发展受到了对其监管的阻碍。这一问题的存在，值得我们进一步的探讨和分析如何完善对我国小额贷款公司的法律监管。
关键词：小额贷款公司；法律监管；民间借贷
一、小额贷款公司的概念界定
根据中国银监会、中国人民银行出台的《关于小额贷款公司试点的指导意见》
（以下简称《指导意见》）的规定，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。我们可以从以下三个方面对小额贷款公司进行界定：一是为低收入群体和微型企业提供小额贷款业务，小额贷款公司设立的初衷就是专门为低收入群体和微型企业提供金融服务，满足这类群体的资金需求。《指导意见》关于小额贷款公司的规定反映了此重要特征 [1]；二是有灵活的利率定价机制和较高的利率水平。实践中小额信贷的贷款利率一般高于正规金融机构和非政府组织小额信贷利率，低于民间借贷平均利率，利率分布无明显的档次特征 [2]；三是努力实现可持续性和扩大业务覆盖面。可持续性是质的指标，是指在扣除通货膨胀的影响后，小额贷款公司的业务收入可覆盖公司运行成本，以实现盈利。业务覆盖面是量的概念，指小额贷款公司拓展目标客户即低收入群体和微型企业的广度和深度，这是由小额信贷的扶贫性社会功能决定的[3]。
二、小额贷款公司在我国的发展状况
小额贷款业务起源于20世纪70年代孟加拉国著名经济学家穆罕穆德·尤努斯教授的小额贷款试验。1994年，小额贷款被引入我国，主要用作国际援助和中国政府的农村扶贫贴息贷款计划，由于效果显著而受到我国政府的关注。1996年，小额贷款进入以扶贫为导向的发展阶段。2000年底，在人民银行的大力推动下，在山西平遥、江口两地率先试点创办两家专营小额贷款业务的经济组织—“日升隆”和“晋源泰”小额贷款公司，随后在全国各地被推广。2008年底，全国共有小额贷款公司160家，江苏、浙江和广东三省的数量最多，约占全国总量的一半以上。截至2012年9月底，全国共有小贷公司5629家，贷款余额5330亿元，上半年新增贷款1414亿元。
三、我国对小额贷款公司监管存在的法律问题
（一）小额贷款公司监管法律位阶低
随着小贷公司的逐渐发展，其合法、合规的运行越发重要，因而制定相关法律法规是势在必行的。但目前我国缺乏统一、成熟的法律体系，《指导意见》属于部门规章，法律位阶较低，而其它相关规章和文件，更没有上升到法律这一层面。从各地出台的小额贷款公司试点意见或试点办法来看，其设定了警告、责令整改、罚款撤销审批文件、暂缓年检、停止年检、责令关闭和吊销营业执照等行政处罚。这些所谓的“行政处罚权”不属于《立法法》、《行政处罚法》法定的行政处罚权，只是作为监管的一般手段[4]。
（二）法律地位模糊不清不利于可持续发展
法律地位，即法律赋予单位、组织或个人以一定的人格，在法律关系中所处的位置或格局，以及各自的权利、义务及活动的范围和原则[5]。我国小额贷款公司目前仍处于试点阶段，其法律地位尚不明确。《指导意见》把小额贷款公司界定为“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立的，只出不进的有限责任公司或股份有限公司。”可见我国的小额贷款公司是依据《公司法》成立的企业法人，享有《公司法》规定的权利和义务，但小额贷款公司的贷款业务是一般公司所不能经营的特许业务，而《指导意见》中忽略了小额贷款公司金融机构的属性，将其等同于普通公司，使之无需申请金融许可证就可经营部分金融业务，结果导致部分地方政府为急需稀缺的金融资源而冒险行动，不利于小额贷款公司的持续发展[6]。
（三）治理结构不合理
首先，股权结构不合理。从现今的数千家小额贷款公司来看，自然人股东所占的比例大，且他们大多是民营企业家，缺乏金融业的从业经验。这种股权结构严重制约了小额贷款公司的长久发展。其次，治理结构问题。与一般的公司治理结构相同，小额贷款公司的治理结构包括股东会、董事会、监事会、总经理；管理机构和实际操作机构之间的关系不明确，没有明确的责任分工，责权划分也不清晰，出现问题后责任将很难划清。最后，没有科学合理的激励约束机制。
四、完善对我国小额贷款公司的监管
（一）完善法律体系
在小额贷款公司发展经验积累到一定程度后，建议国家以小额信贷活动为规范对象制定一部比较详细、齐全、完備的《小额信贷法》，从法律层面明确小额贷款公司的准入、监管、运营与退出等，为其提供一个适宜其发展的法律环境。这样做既避免造成地区间的不平衡以及标准不统一的不合理现象，同时有利于保证国家对我国金融行业进行统一的监管，从而有利于防范金融风险，保证国家掌握经济命脉。
（二）明确其金融机构的法律地位
我国对于小额贷款公司的规定还没有上升到法律层面，从小额贷款公司提供的业务来看，它仍然属于一种金融行为，不同于一般的政策性银行[7]。小额贷款公司尽管通过《指导意见》的特许，从事典型的金融业务，但并未明确规定其为金融机构，不具有合法的金融机构的身份，不在银监会监管范围之内[8]。小额贷款公司是存在于正规金融机构与民间借贷资本之间的新型经济组织的一种有益探索，应界定为非银行金融机构。
（三）完善小额贷款公司的经营管理机制
小额贷款公司不能吸收存款，贷款总体规模比较小，且小额贷款公司没有被纳入到国家金融体系，缺乏相应的政策照顾和技术支持，这时良好的经营管理机制就显得尤为重要。
参考文献：
[1]《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发 200823 号）规定：小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。小额贷款公司发放贷款，应坚持“小额、分散”的原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，照例扩大客户数量和服务覆盖面。
[2] 一般来说农业贷款、养殖业贷款的利率明显低于工商、运输业和服务业的贷款利率，商业贷款利率低于
工业贷款利率。
[3] 陈岱松：《小额贷款公司法律制度研究—上海的实践与探索》，北京：法律出版社，2010 年，第 17 页。
[4]刘隆亨：《银行法概念》，北京：北京大学出版社，W96年版，第53页。
[5] 陈斌彬：《完善我国小额贷款公司法律监管的思考《南方金融》，2009年，第12期。
[6]李芮：《小额贷款公司路在何方》，《中国中小企业》，2007年，第5期，第58页。
[7] 2009年12月，中国人民银行发布《金融机构编码规范》，将小额贷款公司纳入金融机构范围，给予其金融机构的定位，但银监会尚未以任何文件形式承认小额贷款公司的金融机构的法律地位.
关键词：小额贷款公司；法律监管；民间借贷
一、小额贷款公司的概念界定
根据中国银监会、中国人民银行出台的《关于小额贷款公司试点的指导意见》
（以下简称《指导意见》）的规定，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。我们可以从以下三个方面对小额贷款公司进行界定：一是为低收入群体和微型企业提供小额贷款业务，小额贷款公司设立的初衷就是专门为低收入群体和微型企业提供金融服务，满足这类群体的资金需求。《指导意见》关于小额贷款公司的规定反映了此重要特征 [1]；二是有灵活的利率定价机制和较高的利率水平。实践中小额信贷的贷款利率一般高于正规金融机构和非政府组织小额信贷利率，低于民间借贷平均利率，利率分布无明显的档次特征 [2]；三是努力实现可持续性和扩大业务覆盖面。可持续性是质的指标，是指在扣除通货膨胀的影响后，小额贷款公司的业务收入可覆盖公司运行成本，以实现盈利。业务覆盖面是量的概念，指小额贷款公司拓展目标客户即低收入群体和微型企业的广度和深度，这是由小额信贷的扶贫性社会功能决定的[3]。
二、小额贷款公司在我国的发展状况
小额贷款业务起源于20世纪70年代孟加拉国著名经济学家穆罕穆德·尤努斯教授的小额贷款试验。1994年，小额贷款被引入我国，主要用作国际援助和中国政府的农村扶贫贴息贷款计划，由于效果显著而受到我国政府的关注。1996年，小额贷款进入以扶贫为导向的发展阶段。2000年底，在人民银行的大力推动下，在山西平遥、江口两地率先试点创办两家专营小额贷款业务的经济组织—“日升隆”和“晋源泰”小额贷款公司，随后在全国各地被推广。2008年底，全国共有小额贷款公司160家，江苏、浙江和广东三省的数量最多，约占全国总量的一半以上。截至2012年9月底，全国共有小贷公司5629家，贷款余额5330亿元，上半年新增贷款1414亿元。
三、我国对小额贷款公司监管存在的法律问题
（一）小额贷款公司监管法律位阶低
随着小贷公司的逐渐发展，其合法、合规的运行越发重要，因而制定相关法律法规是势在必行的。但目前我国缺乏统一、成熟的法律体系，《指导意见》属于部门规章，法律位阶较低，而其它相关规章和文件，更没有上升到法律这一层面。从各地出台的小额贷款公司试点意见或试点办法来看，其设定了警告、责令整改、罚款撤销审批文件、暂缓年检、停止年检、责令关闭和吊销营业执照等行政处罚。这些所谓的“行政处罚权”不属于《立法法》、《行政处罚法》法定的行政处罚权，只是作为监管的一般手段[4]。
（二）法律地位模糊不清不利于可持续发展
法律地位，即法律赋予单位、组织或个人以一定的人格，在法律关系中所处的位置或格局，以及各自的权利、义务及活动的范围和原则[5]。我国小额贷款公司目前仍处于试点阶段，其法律地位尚不明确。《指导意见》把小额贷款公司界定为“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立的，只出不进的有限责任公司或股份有限公司。”可见我国的小额贷款公司是依据《公司法》成立的企业法人，享有《公司法》规定的权利和义务，但小额贷款公司的贷款业务是一般公司所不能经营的特许业务，而《指导意见》中忽略了小额贷款公司金融机构的属性，将其等同于普通公司，使之无需申请金融许可证就可经营部分金融业务，结果导致部分地方政府为急需稀缺的金融资源而冒险行动，不利于小额贷款公司的持续发展[6]。
（三）治理结构不合理
首先，股权结构不合理。从现今的数千家小额贷款公司来看，自然人股东所占的比例大，且他们大多是民营企业家，缺乏金融业的从业经验。这种股权结构严重制约了小额贷款公司的长久发展。其次，治理结构问题。与一般的公司治理结构相同，小额贷款公司的治理结构包括股东会、董事会、监事会、总经理；管理机构和实际操作机构之间的关系不明确，没有明确的责任分工，责权划分也不清晰，出现问题后责任将很难划清。最后，没有科学合理的激励约束机制。
四、完善对我国小额贷款公司的监管
（一）完善法律体系
在小额贷款公司发展经验积累到一定程度后，建议国家以小额信贷活动为规范对象制定一部比较详细、齐全、完備的《小额信贷法》，从法律层面明确小额贷款公司的准入、监管、运营与退出等，为其提供一个适宜其发展的法律环境。这样做既避免造成地区间的不平衡以及标准不统一的不合理现象，同时有利于保证国家对我国金融行业进行统一的监管，从而有利于防范金融风险，保证国家掌握经济命脉。
（二）明确其金融机构的法律地位
我国对于小额贷款公司的规定还没有上升到法律层面，从小额贷款公司提供的业务来看，它仍然属于一种金融行为，不同于一般的政策性银行[7]。小额贷款公司尽管通过《指导意见》的特许，从事典型的金融业务，但并未明确规定其为金融机构，不具有合法的金融机构的身份，不在银监会监管范围之内[8]。小额贷款公司是存在于正规金融机构与民间借贷资本之间的新型经济组织的一种有益探索，应界定为非银行金融机构。
（三）完善小额贷款公司的经营管理机制
小额贷款公司不能吸收存款，贷款总体规模比较小，且小额贷款公司没有被纳入到国家金融体系，缺乏相应的政策照顾和技术支持，这时良好的经营管理机制就显得尤为重要。
参考文献：
[1]《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发 200823 号）规定：小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。小额贷款公司发放贷款，应坚持“小额、分散”的原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，照例扩大客户数量和服务覆盖面。
[2] 一般来说农业贷款、养殖业贷款的利率明显低于工商、运输业和服务业的贷款利率，商业贷款利率低于
工业贷款利率。
[3] 陈岱松：《小额贷款公司法律制度研究—上海的实践与探索》，北京：法律出版社，2010 年，第 17 页。
[4]刘隆亨：《银行法概念》，北京：北京大学出版社，W96年版，第53页。
[5] 陈斌彬：《完善我国小额贷款公司法律监管的思考《南方金融》，2009年，第12期。
[6]李芮：《小额贷款公司路在何方》，《中国中小企业》，2007年，第5期，第58页。
[7] 2009年12月，中国人民银行发布《金融机构编码规范》，将小额贷款公司纳入金融机构范围，给予其金融机构的定位，但银监会尚未以任何文件形式承认小额贷款公司的金融机构的法律地位.