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摘要：分析了宣恩县小型水利工程建设管理现状及问题的成因，探讨了期工程特性，明确提出实际建设管理时采取的措施，使工程建得成、管得好、用得起、长受益。
关键词：小型水利工程；建设；管理；措施
中图分类号： TV文献标识码：A 文章编号：
1引言
湖北省宣恩县地处鄂西南边陲，全县总面积2730km2，现有耕地面积36.77万亩，其中水田14.01万亩，旱地22.76万亩，是典型的山区农业县。全县没有大型农田水利引提水灌溉工程，农业生产基础条件落后。小型水利工程作为抗御自然灾害、减少农业生产的损失，改善农村生态环境，提高群众生活质量的基础设施建设就显得极其重要，如何建设管理好工程，让其发挥良好效益，是一个急需要解决的问题。
2基本情况
新中国成立以来，在党和国家的政策资金扶持下，宣恩大力兴修水利工程，通过全县广大干部群众几十年的艰苦努力，共建成水库27座，其中大中型水库3座，小(1)型水库9座，小(2)型水库15座，塘堰505口,排灌渠道192.3km，引水工程565处，供水泵站4座，兴修河堤13km ，这些水利工程设施的建成使用让城乡居民的生产生活条件得到了很大的改善，为全县社会经济的持续发展发挥了很大作用。经过多年运行，水利工程病险严重，病险水库泄洪道多为土渠，有的甚至无泄洪道，不仅每年在减少蓄水量，而且对水库下游人民群众的生命财产安全造成威胁。农村渠道75％以上为土渠，沿途渗漏，呈现严重工程型和资源型缺水现象，抵御自然灾害的能力低。全县多数农田仍是靠天吃饭，大小旱都成灾。为了便于耕作和浇灌庄稼，临时拦溪河水灌溉的情况十分常见。
3存在的主要问题
3.1建设难度较大
一是山区山大人稀，田块分散，工程幅射延伸受到局限，二是大部分水利工程建设于上世纪70年代以前，灌溉设施不全，严重失修老化，有的稍加整修勉强用于灌溉，大多已垮塌淤堵多年未用，改造和扩建工程难度大。三是有规模优势的地方新建了工程，其余地方多为历年来农村水利工程实施留下的死角。四是部分水利工程因多方面原因造成水源枯竭，水源地較远，一般在6公里以上，有的达10公里以上成本较高；全县近10处低洼易涝地带，且是水稻主产区，遇强降雨就被水淹，因投入几百万以上资金，仅仅能将隧洞贯通，工程建设的投资大。
3.2资金缺口大
一是在计划投资上，机制不完善，由于县级资金困难，只有等上级投资支持，按照现在的投资要求来核定山区水利工程效益，山区水利工程计划额度和实际需求相距甚远。二是从投资取向上，山区县规模较大的重大项目少，通过多方争取，体现照顾西部和少数民族地区后，希望在资金需求矛盾上有所缓解，但财政支持的资金与农村水利工程建设所需补助资金差距较大，主要还是靠受益群众自行解决，比如临时挖土渠灌溉，沙袋筑坝引水等，用农村通俗一句话来讲，政府可能连普洒胡椒面都难。三是对单个的水利工程建设，即使争取到部分资金，加之工程本身引水距离长，需要解决的面宽等原因，往往一项工程只能局部整修，未整修段只能因陋就简，要达水利工程的标准，资金缺口大。
3.3建管脱节，主体缺位
小型水利工程多数投资以国家投资引导为主，加上地方配套和群众自筹为辅，仍属于计划经济调控的公益性基础设施建设。投入运行后受益主体是当地群众，要满足公益性要求，又需要适应于市场经济规律的管理要求。70年代以前建成的设施归公社或生产队管理，农村实行家庭联产承包责任制以后，农村小型水利工程所有者主体不明，兴建农村水利工程，群众急切需要，变成政府迫切“要求”群众建设维护。一方面没有费用维护工程，另一方面水利工程形成的国有资产所有制实现形式模糊，管理主体缺位，协调统一不到位，基本形成只建不管和管理主体不明，形成有权利用无责任管的情况。用水时为了生产生活的需要，随意开沟、放水，使引水渠等水利工程干疮百孔，难以确保工程有效利用，更谈不上保证国有资产的保值增值。
4小型水利工程特性
4.1关系群众生活效益取向公益性
农村小型水利工程涉及全县乡镇村组，类型多样，具有点多面广的特点，与农村群众的生产生活密切相连，此项工作的与农村稳定大局和小康社会建设息息相关。工程涉及广大农村群众，实施的工程虽然兼有经营性质，但不能以盈利为主要目标，主要偏重于间接的社会效益。
4.2投资管理多元化和一定程度的垄断性
小型水利工程投资以国家投资为主，涉及计划、财政、水利、国土和扶贫开发等多个部门，如何确定主体，多方捆绑资金，体现专款专用，组织协调工作存在难度。作为具有公益性的农村水利基础设施，对明晰产权、制定价格和划分范围等等必须要在当地政府指导下合理有序进行，不能完全依靠市场调节。
5目标任务和主要措施
全县水利工作面临着十分繁重的任务，技术要求更高，建设难度更大，管理更加严格，任务更加艰巨。从小型水利工程的特性分析，全县农村小型水利工程要在国家加大投入力度的基础上，从建管方面同步提升，必须在创新体制上有所突破。
5.1加大资金投入 ，落实领导责任
建设农村小型水利工程，需大量的工程资金投入，要根据山区建设水利工程的实际特点，由中央增加新的水利基础设施建设的项目，以适应当今山区水利发展要求。在努力增加地方财政投入的同时，政府应加强对农村小型水利工程建设的行政领导，积极组织群众参与水利工程建设中来，充分发挥政府资金的引导作用。农村水利工程建设，是水利行业的重要任务，对建设社会主义新农村具有十分重要的意义。今后实施工程面临基层人员少等工作困难，对此要遵循国家产业政策充分抓住实施小型水利工程机遇，抓好工程建设，成立相应的水利工程管理与服务组织，这样既使国有水利资产的保增值，也为乡镇水管单位解决一些实际困难和问题。
5.2严肃规划管理，防止随意更改
农村水利工程必须按建设程序组织实施，对重点项目工程，严格按照国家有关水利工程建设管理的法律法规进行，尤其是上报审批后的实施方案，要不折不扣地按照方案执行，不能盲从行政干预。同时，配套资金使用要合理合法，要坚决杜绝挪作它用现象的发生。
5.3科学规划，加强建设管理，确保工程效益
随着社会经济的发展、农村群众生活水平的提高，农村的基础设施特别是水利设施已经越来越不适应当地发展的需要。
全县的小型水利工程要遵循“科学规划，融入自然，严格程序，优质施工，强化管理，长久受益”的原则和思路，凡是水利基础设施的项目进行综合规划，从根本和长远意义上解决全县农村水利工程建设管理问题。让水利工程具有水利工程形象效益，有生态美观效果。
通过调查走访和监测，工程性缺水趋势日益严重，供需矛盾日益突出。加大小型水利工程资金投入，实事求是、科学规划，一方面需要对现有病险库塘、灌渠、水土保持、引水等水利工程改造和配套完善，另一方面必须根据乡镇实际情况分步落实好工程治理。做到“建一处，成一处，受益一方”。
5.4理顺体制关系，提高管理水平
一是一定规模的水利工程工程，农业防洪灌溉为主的公益性工程，根据实际需要由县乡水管组织代表国家行使国有资产的管理职责，实行项目法人管理，将管理经费纳入同级财政预算，或者走“股份合作制”的路子，组建法人实体，合作经营；二是村组建成的水利工程，成立村民用水合作组织或用水协会，实行用水户民主参与式管理，具有利益共同体，机制灵活，按章办事；三是单户水利工程，继续实行谁建谁管。
根据这种理念，全县在实施农村水利工程以来，在此方面都作了大胆有益的偿识。于2006年成立了恩施州第一家县级水务局，增加了城乡供排水规划、污水处理和建设管理职能。成立了水务局下属的水务服务中心和晶源城乡供水公司，下设分公司，实行两块牌子，一套班子的运行管理方式。二者既是农村水利公益性的社会服务组织，又是城乡供水经营的经济实体。同时，为体现农村供水公益性特征，在民政部门注册成立乡镇农民用水协会，实行协会监督管理，做到管护、抄表、收费“三到户”，水量、水价、水费“三公开”。此种模式运行表明，有利于水资源统一管理、统筹规划、合理布局、资源整合、良性发展。二是使资产产权主体明确，经营者又直接涉及自身利益，有效地杜绝了国有资产流失和运行经营中的短期行为，协会管理，有利于现实供水建设管理的公平公正，使水利民心工程真正惠及人民群众。
通过运行表明管理方式要区别对待，一種是用水合作组织直接管理，部分民主选举选取了村级负责人为用水合作组织责任人，制定章程，这种农村小型水利工程管理体制的主要方式出现较多。二是有的认为聘用负责人有利于“一碗水端平”，聘用人员接受组织监督。三是承包租赁，通过合同将管理权委托给承包租赁者，明确双方权利和义务，这种在库塘管理中所占比重较大。
5.5创造环境，培训人才
近年来，由于水利项目增多，范围规模不断扩大，技术力量薄弱，要建立和完善县乡水利技术推广服务体系，并加强自身建设。一是有计划分专业加强现有人员学习培训和选拔深造，二是做好人力资源合理配置，人尽其才，提高工作效率。三是争取政策支持，创造良好的工作环境。
5.6政策和法规配套，加大水法宣传和执行
早在2002年，国务院办公厅曾印发《水利工程管理体制改革实施意见》，2003年，国家水利部出台了《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》，推行小型农村水利工程产权制度改革。我省出台了小型农田水利项目、水库项目等管理细则和办法，就进一步加强农田水利工程建设管理提出了要求，县级也可根据实际出台相应的政策，让小型水利工程在管理中发挥好效益。做好宣传、组织、引导工作，帮助农民自己组织起来，兴办自己的事业。让他们参与做好工程建设前期服务工作，包括组织踏勘水源，项目设计等合理性审查等。
此外，必须还要多渠道多形式地开展水法规宣传，要让人们知道水利工作，逐步加强人们的水法规，提高水商品意识。还要强化水政执法工作，加大执法力度，不仅要文明执法还要友情执法，也要防止有惟利是图的人为破坏，但也要严厉打击对那些蓄意破坏水事秩序的违法行为，维护正常的水事秩序，让水利项目都能正常发挥其自身的效益，服务于民。
总之，我们应该转变观念，拓宽小型水利工程建设监督管理体制，探索“以水养水”的路子，加大宣传，让全社会关心水利，为农业发展和农民日常生活服好务。
[作者简介]：陈海（1976-），男，工程师。
参考文献
[1] 刘伟忠,加快天津市农村水利建设的对策建议[J]. 水利发展研究，2005（11）：41-44.
[2] 潘志富，浅谈基层水利管理存在的问题及对策[J]. 水利科技与经济，2008,14(2)：101-103
关键词：小型水利工程；建设；管理；措施
中图分类号： TV文献标识码：A 文章编号：
1引言
湖北省宣恩县地处鄂西南边陲，全县总面积2730km2，现有耕地面积36.77万亩，其中水田14.01万亩，旱地22.76万亩，是典型的山区农业县。全县没有大型农田水利引提水灌溉工程，农业生产基础条件落后。小型水利工程作为抗御自然灾害、减少农业生产的损失，改善农村生态环境，提高群众生活质量的基础设施建设就显得极其重要，如何建设管理好工程，让其发挥良好效益，是一个急需要解决的问题。
2基本情况
新中国成立以来，在党和国家的政策资金扶持下，宣恩大力兴修水利工程，通过全县广大干部群众几十年的艰苦努力，共建成水库27座，其中大中型水库3座，小(1)型水库9座，小(2)型水库15座，塘堰505口,排灌渠道192.3km，引水工程565处，供水泵站4座，兴修河堤13km ，这些水利工程设施的建成使用让城乡居民的生产生活条件得到了很大的改善，为全县社会经济的持续发展发挥了很大作用。经过多年运行，水利工程病险严重，病险水库泄洪道多为土渠，有的甚至无泄洪道，不仅每年在减少蓄水量，而且对水库下游人民群众的生命财产安全造成威胁。农村渠道75％以上为土渠，沿途渗漏，呈现严重工程型和资源型缺水现象，抵御自然灾害的能力低。全县多数农田仍是靠天吃饭，大小旱都成灾。为了便于耕作和浇灌庄稼，临时拦溪河水灌溉的情况十分常见。
3存在的主要问题
3.1建设难度较大
一是山区山大人稀，田块分散，工程幅射延伸受到局限，二是大部分水利工程建设于上世纪70年代以前，灌溉设施不全，严重失修老化，有的稍加整修勉强用于灌溉，大多已垮塌淤堵多年未用，改造和扩建工程难度大。三是有规模优势的地方新建了工程，其余地方多为历年来农村水利工程实施留下的死角。四是部分水利工程因多方面原因造成水源枯竭，水源地較远，一般在6公里以上，有的达10公里以上成本较高；全县近10处低洼易涝地带，且是水稻主产区，遇强降雨就被水淹，因投入几百万以上资金，仅仅能将隧洞贯通，工程建设的投资大。
3.2资金缺口大
一是在计划投资上，机制不完善，由于县级资金困难，只有等上级投资支持，按照现在的投资要求来核定山区水利工程效益，山区水利工程计划额度和实际需求相距甚远。二是从投资取向上，山区县规模较大的重大项目少，通过多方争取，体现照顾西部和少数民族地区后，希望在资金需求矛盾上有所缓解，但财政支持的资金与农村水利工程建设所需补助资金差距较大，主要还是靠受益群众自行解决，比如临时挖土渠灌溉，沙袋筑坝引水等，用农村通俗一句话来讲，政府可能连普洒胡椒面都难。三是对单个的水利工程建设，即使争取到部分资金，加之工程本身引水距离长，需要解决的面宽等原因，往往一项工程只能局部整修，未整修段只能因陋就简，要达水利工程的标准，资金缺口大。
3.3建管脱节，主体缺位
小型水利工程多数投资以国家投资引导为主，加上地方配套和群众自筹为辅，仍属于计划经济调控的公益性基础设施建设。投入运行后受益主体是当地群众，要满足公益性要求，又需要适应于市场经济规律的管理要求。70年代以前建成的设施归公社或生产队管理，农村实行家庭联产承包责任制以后，农村小型水利工程所有者主体不明，兴建农村水利工程，群众急切需要，变成政府迫切“要求”群众建设维护。一方面没有费用维护工程，另一方面水利工程形成的国有资产所有制实现形式模糊，管理主体缺位，协调统一不到位，基本形成只建不管和管理主体不明，形成有权利用无责任管的情况。用水时为了生产生活的需要，随意开沟、放水，使引水渠等水利工程干疮百孔，难以确保工程有效利用，更谈不上保证国有资产的保值增值。
4小型水利工程特性
4.1关系群众生活效益取向公益性
农村小型水利工程涉及全县乡镇村组，类型多样，具有点多面广的特点，与农村群众的生产生活密切相连，此项工作的与农村稳定大局和小康社会建设息息相关。工程涉及广大农村群众，实施的工程虽然兼有经营性质，但不能以盈利为主要目标，主要偏重于间接的社会效益。
4.2投资管理多元化和一定程度的垄断性
小型水利工程投资以国家投资为主，涉及计划、财政、水利、国土和扶贫开发等多个部门，如何确定主体，多方捆绑资金，体现专款专用，组织协调工作存在难度。作为具有公益性的农村水利基础设施，对明晰产权、制定价格和划分范围等等必须要在当地政府指导下合理有序进行，不能完全依靠市场调节。
5目标任务和主要措施
全县水利工作面临着十分繁重的任务，技术要求更高，建设难度更大，管理更加严格，任务更加艰巨。从小型水利工程的特性分析，全县农村小型水利工程要在国家加大投入力度的基础上，从建管方面同步提升，必须在创新体制上有所突破。
5.1加大资金投入 ，落实领导责任
建设农村小型水利工程，需大量的工程资金投入，要根据山区建设水利工程的实际特点，由中央增加新的水利基础设施建设的项目，以适应当今山区水利发展要求。在努力增加地方财政投入的同时，政府应加强对农村小型水利工程建设的行政领导，积极组织群众参与水利工程建设中来，充分发挥政府资金的引导作用。农村水利工程建设，是水利行业的重要任务，对建设社会主义新农村具有十分重要的意义。今后实施工程面临基层人员少等工作困难，对此要遵循国家产业政策充分抓住实施小型水利工程机遇，抓好工程建设，成立相应的水利工程管理与服务组织，这样既使国有水利资产的保增值，也为乡镇水管单位解决一些实际困难和问题。
5.2严肃规划管理，防止随意更改
农村水利工程必须按建设程序组织实施，对重点项目工程，严格按照国家有关水利工程建设管理的法律法规进行，尤其是上报审批后的实施方案，要不折不扣地按照方案执行，不能盲从行政干预。同时，配套资金使用要合理合法，要坚决杜绝挪作它用现象的发生。
5.3科学规划，加强建设管理，确保工程效益
随着社会经济的发展、农村群众生活水平的提高，农村的基础设施特别是水利设施已经越来越不适应当地发展的需要。
全县的小型水利工程要遵循“科学规划，融入自然，严格程序，优质施工，强化管理，长久受益”的原则和思路，凡是水利基础设施的项目进行综合规划，从根本和长远意义上解决全县农村水利工程建设管理问题。让水利工程具有水利工程形象效益，有生态美观效果。
通过调查走访和监测，工程性缺水趋势日益严重，供需矛盾日益突出。加大小型水利工程资金投入，实事求是、科学规划，一方面需要对现有病险库塘、灌渠、水土保持、引水等水利工程改造和配套完善，另一方面必须根据乡镇实际情况分步落实好工程治理。做到“建一处，成一处，受益一方”。
5.4理顺体制关系，提高管理水平
一是一定规模的水利工程工程，农业防洪灌溉为主的公益性工程，根据实际需要由县乡水管组织代表国家行使国有资产的管理职责，实行项目法人管理，将管理经费纳入同级财政预算，或者走“股份合作制”的路子，组建法人实体，合作经营；二是村组建成的水利工程，成立村民用水合作组织或用水协会，实行用水户民主参与式管理，具有利益共同体，机制灵活，按章办事；三是单户水利工程，继续实行谁建谁管。
根据这种理念，全县在实施农村水利工程以来，在此方面都作了大胆有益的偿识。于2006年成立了恩施州第一家县级水务局，增加了城乡供排水规划、污水处理和建设管理职能。成立了水务局下属的水务服务中心和晶源城乡供水公司，下设分公司，实行两块牌子，一套班子的运行管理方式。二者既是农村水利公益性的社会服务组织，又是城乡供水经营的经济实体。同时，为体现农村供水公益性特征，在民政部门注册成立乡镇农民用水协会，实行协会监督管理，做到管护、抄表、收费“三到户”，水量、水价、水费“三公开”。此种模式运行表明，有利于水资源统一管理、统筹规划、合理布局、资源整合、良性发展。二是使资产产权主体明确，经营者又直接涉及自身利益，有效地杜绝了国有资产流失和运行经营中的短期行为，协会管理，有利于现实供水建设管理的公平公正，使水利民心工程真正惠及人民群众。
通过运行表明管理方式要区别对待，一種是用水合作组织直接管理，部分民主选举选取了村级负责人为用水合作组织责任人，制定章程，这种农村小型水利工程管理体制的主要方式出现较多。二是有的认为聘用负责人有利于“一碗水端平”，聘用人员接受组织监督。三是承包租赁，通过合同将管理权委托给承包租赁者，明确双方权利和义务，这种在库塘管理中所占比重较大。
5.5创造环境，培训人才
近年来，由于水利项目增多，范围规模不断扩大，技术力量薄弱，要建立和完善县乡水利技术推广服务体系，并加强自身建设。一是有计划分专业加强现有人员学习培训和选拔深造，二是做好人力资源合理配置，人尽其才，提高工作效率。三是争取政策支持，创造良好的工作环境。
5.6政策和法规配套，加大水法宣传和执行
早在2002年，国务院办公厅曾印发《水利工程管理体制改革实施意见》，2003年，国家水利部出台了《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》，推行小型农村水利工程产权制度改革。我省出台了小型农田水利项目、水库项目等管理细则和办法，就进一步加强农田水利工程建设管理提出了要求，县级也可根据实际出台相应的政策，让小型水利工程在管理中发挥好效益。做好宣传、组织、引导工作，帮助农民自己组织起来，兴办自己的事业。让他们参与做好工程建设前期服务工作，包括组织踏勘水源，项目设计等合理性审查等。
此外，必须还要多渠道多形式地开展水法规宣传，要让人们知道水利工作，逐步加强人们的水法规，提高水商品意识。还要强化水政执法工作，加大执法力度，不仅要文明执法还要友情执法，也要防止有惟利是图的人为破坏，但也要严厉打击对那些蓄意破坏水事秩序的违法行为，维护正常的水事秩序，让水利项目都能正常发挥其自身的效益，服务于民。
总之，我们应该转变观念，拓宽小型水利工程建设监督管理体制，探索“以水养水”的路子，加大宣传，让全社会关心水利，为农业发展和农民日常生活服好务。
[作者简介]：陈海（1976-），男，工程师。
参考文献
[1] 刘伟忠,加快天津市农村水利建设的对策建议[J]. 水利发展研究，2005（11）：41-44.
[2] 潘志富，浅谈基层水利管理存在的问题及对策[J]. 水利科技与经济，2008,14(2)：101-103