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【摘要】：控制性详细规划是我国政府藉以引导与调控市场、实现城市整体建设目标的主要手段之一。科学编制控制性详细规划将有利于规划的实施，本文提出了对控制性详细规划编制工作的认识。
【关键词】：控制性；详细规划；认识思考
中图分类号：F713.5 文献标识码：A 文章编号：
引言
控制性详细规划是20世纪90年代初为适应我国城市用地建設与管理，为弥补总体规划与修建性详细规划之间链接的缺陷而出现的。它来源于美国的区划、英国的发展规划和香港的法定图则，又结合中国国情加以改进和发展。
按照《城乡规划法》的有关规定，控规是规划管理部门审批建设项目的最直接依据，也是国土部门土地出让的前提条件。可以预见，今后一段时间内控规的编制将大量进行，因此非常有必要对控规实施中出现的一些问题进行总结分析，在新一轮控规编制热潮中予以考虑，将城市建设活动限定在规划所确定的方向和范围内，保障城市整体的社会效益和经济效益的实现。
一、控制性详细规划的认识
在控制性详细规划技术层面存在“包打天下”的“范式化”现象，这会导致互相套用既有的规划模式而使规划缺乏应有的适应性。因此建议控制性详细规划应采用多种类型、不同深度的规划控制和引导，建议如下：
1、实行多类型的规划控制和引导
当前控制性详细规划存在的一个主要问题就是从城市中心区到工业区、从新区开发到旧城区改造等，都执行着同样的编制方法，这样会导致编制成果难以落实。因此建议根据不同城市或者一个城市中不同的规划地段，因地制宜地制定不同类型的控制性详细规划，以提高其控制作用。
2、采用不同的编制深度
不同类型的城市对控制性详细规划的编制深度有不同的要求，甚至对于同一个城市来说，不同地段都有其特殊的要求。建议在编制某城市或某地区控制性详细规划时，应根据不同情况进行不同深度的规划控制，并且应该采取相应的规划控制方式和不同的控制指标体系，以节省人力、物力，突出重点，使规划更加有效和深入。控制性详细规划的编制，应以城市总体规划为依据，在深入研究城市的整体建筑容量、环境质量、资源承载力等宏观因素的基础上，根据地价、建筑高度、土地区位、用地现状、交通条件、设施配套、建设时序、城市设计和市场需求等多种要素，合理确定控制性详细规划的编制深度。
二、当前控制性详规法制化存在的主要问题
1、应急性控规较多，致使规划缺乏系统研究
在城市土地经营、城市基础设施建设和内外招商引资活动中，人们关注的焦点是一个地区具体的规划要求，而对于这一地区在整体环境中的地位却很少问津。这就导致各地急于规划本地区的控规而不考虑其在城市中的作用，从而影响城市的可持续开发建设。
2、控规对资源空间配置的市场化研究不够，导致在实施过程中的可接受性、约束力不强
在控规编制过程中，规划编制人员往往只注意与城市总体规划的对接，而对规划区域的资源优势和市场开发价值很少作深层次的研究，很多宝贵的不可再生资源在规划师笔下被忽视；而社会民众却往往指出控规中存在的缺陷，使控规实施工作处于两难境地。
3、一些控规存在着质量低劣、水平不高、粗制滥造的问题，经不起推敲，可操作性差
一些承担控规编制任务的规划设计单位为赶任务，对控规的投入在方案制定上没有做到精益求精，而仅仅按照规划编制规范的要求保证规划内容的完整，讲求规划文本和图面效果，忽视了作为规划灵魂的方案质量，对规划实施的政策措施和规划实施的重点也很少提出系统的有说服力的方案。
4、公众对控规编制的参与程度不够，控规审批程序流于形式
控规编制过程中，规划编制管理部门及设计单位过于关注领导的意见，导致设计方案被领导意图所左右，而民众的许多好的意见和建议被忽视，公共参与名存实亡。甚至仍存在为了推进项目进度，控规审批过程走过场的状况。诸多类似现象致使控规在实施过程中存在问题和分歧，不能切实落实“以人为本”，缺乏系统论证和研究，难经推敲，控规的法制性受到挑战。
5、控规管理难以树立应有的权威
在控规管理中出现许多问题，主要有：基层越权审批、以领导意志为转移、迁就开发商利益、建设单位不按规划办事等，规划管理不能树立应有的权威，导致城市建设模式集镇化，城市开发无序化，建筑风格杂乱化，城市面貌趋同化。
三、在控制性详细规划层面实行有效的城市设计的措施
1、编制程序方面
在控制性详细规划阶段应当引入并加强概念性规划。只有通过概念规划加强城市设计，才能实现控制性详细规划层面的多方案比较研究，充分适应城市更新建设中的不定性和弹性发展要求，为街区环境结构的调整、城市公共空间的整合、建设项目的设计提出有效指导。
2、编制内容方面
首先应当重视城市空间形态的结构性调整；其次要不断推敲深化内部组织格局；最后提出切实可行的城市设计导则。三个方面环环相扣、层层深入，同时又相互启发。
3、法律法规方面建议要建立相关法律法规，以提高控制性详细规划层面城市设计的法律地位，还要在法律法规中明确该层面城市设计的内容、深度和操作方法，以保证其顺利、规范地操作。
四、规范控制性详细规划编制的建议
1、规范编制主体控制性详细规划的编制和执行应该是政府行为，代表全民的共同利益，不应由开发商直接委托、控制和决定，否则控制性详细规划将成为为局部利益服务的工具。
2、合理划分规划区范围规划区范围的划定要根据行政区划、功能组团、地理分界、周边环境、经济因素等来划分，规划区范围大小要适中。
3、规范前期工作对现状资料的收集要全面、详尽，且要对其认真分析研究。具体来说，现状调查应包括经济发展状况、自然条件、地上地下建构筑物及各种工程设施与管网、各项专业规划的要求，还要研究地价等级、土地级差效益、有偿使用状况、开发方式、历史文化、建筑特色等。
4、合理制定控制指标控制性详细规划中控制指标的制定不能直接套用国家、省、市有关规范、规定等，或仅凭经验而缺乏认真、仔细地研究。而应该从整体出发，综合考虑各地经济状况、日照间距、地块位置、自然条件、基础设施等因素。
5、合理划分地块控制性详细规划用地规模过大过小，都影响规划的深度。用地太小，控制性详细规划中只能就事论事，难以考虑城市景观、空间构成等因素，而用地太大，许多问题涉及面太多，仅靠控制性详细规划又不能很好地解决。
五、合理确定控制性详细规划覆盖率加入规划期限
1、合理确定控制性详细规划覆盖率，不提倡控制性详细规划全覆盖，其覆盖程度要因地制宜，例如对旧城改建来说，可以全覆盖，对新区来说就不一定要全覆盖，新区可按近期建设范围做控制性详细规划。
2、规定控制性详细规划期限我国《城市规划编制办法实施细则》中，没有对控制性详细规划期限的规定。但实际上，控制性详细规划同样有一定的超前性与不可预见性，尤其是一些大的控制性详细规划常常需要进行修编。由此可见如果控制性详细规划不加入规划期限的概念，其法律地位将得不到保证。
结束语
控规工作的政策性、技术性都很强，各省市编制的控规技术规定有效提高了本地区的控规编制质量，促进了城市健康快速的发展。除此之外，有关部门还应更加深入实际，广泛总结成功经验和不足之处，广大规划工作者在实践基础上也要及时提供反馈，对现行的编制办法进行深化、补充和完善，使之更有效地适应市场经济体制下城市规划工作的需要。
参考文献
［1］陈荣.城市规划控制层次论[J].城市规划，1997，(3).
［2］梁江，孙晖.城市土地使用控制的重要层面：产权地块——美国分区规划的启示[J].城市规划，2000，(6).
［3］唐历敏.走向有效的规划控制与引导之路[J].城市规划，2006，(1).
［4］孙施文.试析规划编制与规划实施管理的矛盾[J].规划师，2001，(3).
【关键词】：控制性；详细规划；认识思考
中图分类号：F713.5 文献标识码：A 文章编号：
引言
控制性详细规划是20世纪90年代初为适应我国城市用地建設与管理，为弥补总体规划与修建性详细规划之间链接的缺陷而出现的。它来源于美国的区划、英国的发展规划和香港的法定图则，又结合中国国情加以改进和发展。
按照《城乡规划法》的有关规定，控规是规划管理部门审批建设项目的最直接依据，也是国土部门土地出让的前提条件。可以预见，今后一段时间内控规的编制将大量进行，因此非常有必要对控规实施中出现的一些问题进行总结分析，在新一轮控规编制热潮中予以考虑，将城市建设活动限定在规划所确定的方向和范围内，保障城市整体的社会效益和经济效益的实现。
一、控制性详细规划的认识
在控制性详细规划技术层面存在“包打天下”的“范式化”现象，这会导致互相套用既有的规划模式而使规划缺乏应有的适应性。因此建议控制性详细规划应采用多种类型、不同深度的规划控制和引导，建议如下：
1、实行多类型的规划控制和引导
当前控制性详细规划存在的一个主要问题就是从城市中心区到工业区、从新区开发到旧城区改造等，都执行着同样的编制方法，这样会导致编制成果难以落实。因此建议根据不同城市或者一个城市中不同的规划地段，因地制宜地制定不同类型的控制性详细规划，以提高其控制作用。
2、采用不同的编制深度
不同类型的城市对控制性详细规划的编制深度有不同的要求，甚至对于同一个城市来说，不同地段都有其特殊的要求。建议在编制某城市或某地区控制性详细规划时，应根据不同情况进行不同深度的规划控制，并且应该采取相应的规划控制方式和不同的控制指标体系，以节省人力、物力，突出重点，使规划更加有效和深入。控制性详细规划的编制，应以城市总体规划为依据，在深入研究城市的整体建筑容量、环境质量、资源承载力等宏观因素的基础上，根据地价、建筑高度、土地区位、用地现状、交通条件、设施配套、建设时序、城市设计和市场需求等多种要素，合理确定控制性详细规划的编制深度。
二、当前控制性详规法制化存在的主要问题
1、应急性控规较多，致使规划缺乏系统研究
在城市土地经营、城市基础设施建设和内外招商引资活动中，人们关注的焦点是一个地区具体的规划要求，而对于这一地区在整体环境中的地位却很少问津。这就导致各地急于规划本地区的控规而不考虑其在城市中的作用，从而影响城市的可持续开发建设。
2、控规对资源空间配置的市场化研究不够，导致在实施过程中的可接受性、约束力不强
在控规编制过程中，规划编制人员往往只注意与城市总体规划的对接，而对规划区域的资源优势和市场开发价值很少作深层次的研究，很多宝贵的不可再生资源在规划师笔下被忽视；而社会民众却往往指出控规中存在的缺陷，使控规实施工作处于两难境地。
3、一些控规存在着质量低劣、水平不高、粗制滥造的问题，经不起推敲，可操作性差
一些承担控规编制任务的规划设计单位为赶任务，对控规的投入在方案制定上没有做到精益求精，而仅仅按照规划编制规范的要求保证规划内容的完整，讲求规划文本和图面效果，忽视了作为规划灵魂的方案质量，对规划实施的政策措施和规划实施的重点也很少提出系统的有说服力的方案。
4、公众对控规编制的参与程度不够，控规审批程序流于形式
控规编制过程中，规划编制管理部门及设计单位过于关注领导的意见，导致设计方案被领导意图所左右，而民众的许多好的意见和建议被忽视，公共参与名存实亡。甚至仍存在为了推进项目进度，控规审批过程走过场的状况。诸多类似现象致使控规在实施过程中存在问题和分歧，不能切实落实“以人为本”，缺乏系统论证和研究，难经推敲，控规的法制性受到挑战。
5、控规管理难以树立应有的权威
在控规管理中出现许多问题，主要有：基层越权审批、以领导意志为转移、迁就开发商利益、建设单位不按规划办事等，规划管理不能树立应有的权威，导致城市建设模式集镇化，城市开发无序化，建筑风格杂乱化，城市面貌趋同化。
三、在控制性详细规划层面实行有效的城市设计的措施
1、编制程序方面
在控制性详细规划阶段应当引入并加强概念性规划。只有通过概念规划加强城市设计，才能实现控制性详细规划层面的多方案比较研究，充分适应城市更新建设中的不定性和弹性发展要求，为街区环境结构的调整、城市公共空间的整合、建设项目的设计提出有效指导。
2、编制内容方面
首先应当重视城市空间形态的结构性调整；其次要不断推敲深化内部组织格局；最后提出切实可行的城市设计导则。三个方面环环相扣、层层深入，同时又相互启发。
3、法律法规方面建议要建立相关法律法规，以提高控制性详细规划层面城市设计的法律地位，还要在法律法规中明确该层面城市设计的内容、深度和操作方法，以保证其顺利、规范地操作。
四、规范控制性详细规划编制的建议
1、规范编制主体控制性详细规划的编制和执行应该是政府行为，代表全民的共同利益，不应由开发商直接委托、控制和决定，否则控制性详细规划将成为为局部利益服务的工具。
2、合理划分规划区范围规划区范围的划定要根据行政区划、功能组团、地理分界、周边环境、经济因素等来划分，规划区范围大小要适中。
3、规范前期工作对现状资料的收集要全面、详尽，且要对其认真分析研究。具体来说，现状调查应包括经济发展状况、自然条件、地上地下建构筑物及各种工程设施与管网、各项专业规划的要求，还要研究地价等级、土地级差效益、有偿使用状况、开发方式、历史文化、建筑特色等。
4、合理制定控制指标控制性详细规划中控制指标的制定不能直接套用国家、省、市有关规范、规定等，或仅凭经验而缺乏认真、仔细地研究。而应该从整体出发，综合考虑各地经济状况、日照间距、地块位置、自然条件、基础设施等因素。
5、合理划分地块控制性详细规划用地规模过大过小，都影响规划的深度。用地太小，控制性详细规划中只能就事论事，难以考虑城市景观、空间构成等因素，而用地太大，许多问题涉及面太多，仅靠控制性详细规划又不能很好地解决。
五、合理确定控制性详细规划覆盖率加入规划期限
1、合理确定控制性详细规划覆盖率，不提倡控制性详细规划全覆盖，其覆盖程度要因地制宜，例如对旧城改建来说，可以全覆盖，对新区来说就不一定要全覆盖，新区可按近期建设范围做控制性详细规划。
2、规定控制性详细规划期限我国《城市规划编制办法实施细则》中，没有对控制性详细规划期限的规定。但实际上，控制性详细规划同样有一定的超前性与不可预见性，尤其是一些大的控制性详细规划常常需要进行修编。由此可见如果控制性详细规划不加入规划期限的概念，其法律地位将得不到保证。
结束语
控规工作的政策性、技术性都很强，各省市编制的控规技术规定有效提高了本地区的控规编制质量，促进了城市健康快速的发展。除此之外，有关部门还应更加深入实际，广泛总结成功经验和不足之处，广大规划工作者在实践基础上也要及时提供反馈，对现行的编制办法进行深化、补充和完善，使之更有效地适应市场经济体制下城市规划工作的需要。
参考文献
［1］陈荣.城市规划控制层次论[J].城市规划，1997，(3).
［2］梁江，孙晖.城市土地使用控制的重要层面：产权地块——美国分区规划的启示[J].城市规划，2000，(6).
［3］唐历敏.走向有效的规划控制与引导之路[J].城市规划，2006，(1).
［4］孙施文.试析规划编制与规划实施管理的矛盾[J].规划师，2001，(3).