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近年来,随着中央扩大内需投资项目的启动,政府投资性工程建设项目越来越多,建设规模越来越大,全国上下到处呈现出一派热火朝天的建设场面。但其背后,也隐现出一些令人担忧的现象,有的地方虽然政府每年都投入大量资金用于工程基本建设,但投资产生的效益却不尽人意,重复建设现象较重;有的地方一味贪大求全,工程建设质量却被忽视了,以至于新修道路尚未竣工验收,部分路段就出现龟裂、下沉现象,水库漏水、江河溃坝也屡见不鲜。如何确保中央扩大内需建设资金发挥应有的效益?如何有效地控制工程造价,减少损失浪费?审计人员在进行基建决算审计时,一定要擦亮眼睛,紧盯“四个不规范”,把好“三关”,切莫“雾里看花”、马虎了事。
一、扩内需项目存在“四个不规范”
扩大内需政府投资建设项目由于抢时间、争进度、前期调研和论证工作不够充分等各种原因,有些项目在实施过程中容易出现“四个不规范”问题。
1.招投标管理不规范。工程招投标是工程建设中一个非常重要的环节,确定勘察、设计、监理、施工、重要材料设施供应单位,在很大程度上决定着工程的造价、质量和进度。同时,由于招投标环节牵扯到各方的巨大经济利益,极易产生暗箱违规操作。表现为:一是肢解项目规避招标。有的地方由于行政干预较多,相当一部分建设单位业主往往以时间紧、任务重、压力大为由,该公开招标的项目未按正常程序办理,或以会议决定代替招标、以会议纪要肢解工程,规避关于工程项目达到一定金额必须进行公开招标的规定,将工程项目分拆到招标限额以下,化整为零,直接发包。尤其是排水沟、挡土墙等附属设施,即使金额再大,也不发包,而是指定施工单位。二是挂靠多家企业谋求中标。一些包工头为谋取中标,到处挂靠施工企业,有的挂靠十几家甚至几十家单位进行投标报名,使得入围单位实际上大部分是一个人进行投标,人为抬高中标价格。三是相互串联进行围标。一些包工头联络关系较好的几个包工头,组成围标团伙,串通并提高报价围标,这次你中标,下次我中标,轮流坐庄,坑害国家和集体利益。四是照顾关系虚假招标。为了照顾特定关系人,有的业主根据意向单位情况,人为设置条件,使意向单位中标。还有的业主找各种理由,把本应公开招标的项目,以邀请招标取代公开招标。
2.施工管理不规范。一是合同内容不够全面。有些业主对合同重视不够,合同条款不严肃、不规范,没有按照国家规定的合同范本要求签订合同。甚至出现有的合同只商定工程范围、进度和质量等条款,造成合同对工程结算没有约束力,给施工单位留下许多“钻空子”的地方,引起工程造价高估冒算,增加结算造价。有的合同规定的工程价款质量保证金明显低于国家规定。二是施工监理不能到位。有的业主为了省事,常常不进行监理单位招标,而是直接由业主或施工单位指定一个价格便宜或与之关系密切的监理,应付了事,起不到监理效果。有的监理人员受利益驱动,身兼数个工地的监理,常常不到施工现场,无法实施现场监督。有的监理人员责任心不强、或业务能力较差,关键部位的监理到不了位,达不到事前、事中质量控制的效果。有的监理受金钱利益诱惑,把关不严,随意签证,致使施工单位在隐蔽工程中大张旗鼓虚增工程量,增加审计难度。三是建筑用材不太合格。有的高速公路建设施工单位往往对建筑施工用的主要材料虚报价格,以次充好,偷工减料,既增加了工程造价,又极易造成“豆腐渣工程”。
3.签证管理不规范。部分建设项目由于预算不细化、漏项较多,以致项目在实施过程中经常变更设计、反复拆补,造成施工中途经常增加工程量签证。审计时发现,工程量签证普遍存在“四不”现象:一是只签增不签减。施工单位往往对增加的内容要求签证另计,对减少的内容就不去签证核减;材料价差也只按定额签证调增部分,而不按市价扣除调减部分。虚增建筑成本,抬高工程造价。二是签证手续不完备。有的签证只有施工单位和监理签字,而没有业主的签字,手续不全,无法认定。三是签证内容不全面。有的签证内容不全,有量无价,只对工程量进行了签证,未对价格进行确认,给审计增加难度。四是签证时间不及时。有的施工单位没有现场及时签证,而是在工程全部完工后,拿一叠签证单去找甲方和监理一次性补签。因时间较长,极易造成少做多签、重复签证、未做照签等现象。
4.工程结算不规范。高套定额、高估冒算、多计重计工程量、在隐蔽工程上做手脚,是工程结算中经常遇到的问题。工程结算常常出现“四个错误”:一是错误套用定额。错套定额是工程造價不真实的一个重要原因。由于土建、市政、装饰、园林、修缮、水电安装等各种定额的单价及费率差异较大,施工单位往往套用对自己有利但与实情不符的定额,高套定额,增加工程量。二是错误换算定额。当使用的材料单价比定额价低时,该换算的不换算,存在“审漏就赚”、“审出就减”的心理。三是错误重套子目。由于大部分综合子目中已包含了土方、垫层等工程内容,这部分工程很有可能被重复套用一次子目,从而多计工程量。四是错误选用综合子目和单项子目。有的施工单位在竣工结算时,往往把综合子目分解套用单项子目,也存在把不合综合子目规定的单项子目,合并套用综合子目的情况。
二、扩内需项目审计要重点把好“三关”
如何审计好来之不易的扩大内需建设资金?如何有效地控制工程造价,减少损失浪费,谋求最大投资效益?如何遏制工程腐败,强化建筑领域突出问题专项治理?审计人员审计时一定要擦亮眼睛,重点把好“三关”,切莫“雾里看花”。
1.把好“前期工作”的审核关,强化“源头”控制。
一要审核报批手续。要认真审核项目是否按照国家规定的审批权限,履行了报批手续,有无未批先建、报少建多、越权审批等现象。二要审核招标文件。审核项目是否按照规定对设计单位、施工单位、监理单位和质监单位的确定,进行了招投标。是否肢解项目,化整为零,规避招投标。投标书是否变相压价。要审核主要材料的单价是否合理,防止施工单位以劣充好,抬高材料价格。三要审核施工单位资质。要认真审核施工单位的资质是否完备,中标人有无挂靠、转包、分包。最简单的方法就是,通过将投标文件、施工合同上的“银行账号”与实际收款单位的“银行账号”进行对比,看看三者是否一致,若不一致则很有可能涉嫌转包。我们在进行高速公路项目审计时,就利用这种方法,发现了施工单位转包行为。
2.把好“财务支出”的审核关,强化“经费”控制。
一要审核资金管理。查看工程建设资金是否到位,是否专款专用,是否按照工程进度付款,尤其是国债项目,要严格审计其操作程序和使用范围,严禁挤占、挪用专项资金和超付工程款。二要审核合同条款。重点审计与各施工单位签订的合同条款,是否完整,合同工程价款和结算方式是否明确,施工合同与招标文件和投标承诺是否一致。合同中对新增项目的结算是否符合规定。三要审核规费缴纳。要审核土地使用费和国家规定的税费是否按照相关规定足额上缴。建设单位项目管理费是否超支,有无不合规的列支项目等。
3.把好“工程决算”的审核关,强化“造价”控制。
一要审核材料价差。对于按系数法计算的材料差价部分,要注意材料差价的系数的变化和材料差价计算的基数规定,以地方有关主管部门每季度下发的文件为审计标准,注意材料差价系数计取的时间与施工进度一致。对于按实结算的材料在审计其价差时,以审计材料用量和材料的实际价格为主。对于那些可以据实调整的材料,直接审查施工企业的原始票据。特别要对装饰材料加强审计力度,如果招标文件和施工合同约定材料单价不可调,则必须按照投标单价执行。二要审核套用定额。审计定额的选择、规格种类、单项子目和综合子目、换算等,与各分项工程的特征是否一致。着重审核替换是否合理,有无高套、错套、重套定额的现象。比如新建的建筑工程与改建的建筑工程使用的定额不同,前者以建筑工程预算定额为主,后者以修缮定额为主。三要审核取费标准。查看合同规定取费标准与实际取费是否一致,核实工程建设安装费用是否按照合同规定支付施工单位,有无多列、少列或错列现象。重点审核各项费用在计算时所确定的基数是否符合相关的新闻公报规定,取费系数是否与工程类别、施工企业的资质一致,费用内容有无重复计算等问题。四要审核施工签证。要认真审查反映工程进展的施工日志、监理日志和会议记录,从源头掌握设计变更、隐蔽工程量签证的真实性与合理性。对那些有意扭曲预算定额和有关管理规定,盲目签证的,或与施工单位沆瀣一气,虚假签证的,在坚决核减的同时,还要移交有关部门进行调查处理。同时要建立“现场会签”签证制度:变更设计签证,必须有甲方驻工地代表、施工单位现场负责代表、监理单位代表的三方现场签字,手续齐全方可生效。对签证项目、内容、数量和金额也要完整清楚。五要审核工程量。要结合设计施工图纸,严格按照建筑工程量计算规则进行审核。对多计、重计工程量以及“只计增项不计减项”、或“少计减项”等较为普遍的问题,审计人员一定要深入工程现场,测量、核对,直到查清查实为止。
(作者单位:广东省高速公路发展股份有限公司、青原区审计局)
一、扩内需项目存在“四个不规范”
扩大内需政府投资建设项目由于抢时间、争进度、前期调研和论证工作不够充分等各种原因,有些项目在实施过程中容易出现“四个不规范”问题。
1.招投标管理不规范。工程招投标是工程建设中一个非常重要的环节,确定勘察、设计、监理、施工、重要材料设施供应单位,在很大程度上决定着工程的造价、质量和进度。同时,由于招投标环节牵扯到各方的巨大经济利益,极易产生暗箱违规操作。表现为:一是肢解项目规避招标。有的地方由于行政干预较多,相当一部分建设单位业主往往以时间紧、任务重、压力大为由,该公开招标的项目未按正常程序办理,或以会议决定代替招标、以会议纪要肢解工程,规避关于工程项目达到一定金额必须进行公开招标的规定,将工程项目分拆到招标限额以下,化整为零,直接发包。尤其是排水沟、挡土墙等附属设施,即使金额再大,也不发包,而是指定施工单位。二是挂靠多家企业谋求中标。一些包工头为谋取中标,到处挂靠施工企业,有的挂靠十几家甚至几十家单位进行投标报名,使得入围单位实际上大部分是一个人进行投标,人为抬高中标价格。三是相互串联进行围标。一些包工头联络关系较好的几个包工头,组成围标团伙,串通并提高报价围标,这次你中标,下次我中标,轮流坐庄,坑害国家和集体利益。四是照顾关系虚假招标。为了照顾特定关系人,有的业主根据意向单位情况,人为设置条件,使意向单位中标。还有的业主找各种理由,把本应公开招标的项目,以邀请招标取代公开招标。
2.施工管理不规范。一是合同内容不够全面。有些业主对合同重视不够,合同条款不严肃、不规范,没有按照国家规定的合同范本要求签订合同。甚至出现有的合同只商定工程范围、进度和质量等条款,造成合同对工程结算没有约束力,给施工单位留下许多“钻空子”的地方,引起工程造价高估冒算,增加结算造价。有的合同规定的工程价款质量保证金明显低于国家规定。二是施工监理不能到位。有的业主为了省事,常常不进行监理单位招标,而是直接由业主或施工单位指定一个价格便宜或与之关系密切的监理,应付了事,起不到监理效果。有的监理人员受利益驱动,身兼数个工地的监理,常常不到施工现场,无法实施现场监督。有的监理人员责任心不强、或业务能力较差,关键部位的监理到不了位,达不到事前、事中质量控制的效果。有的监理受金钱利益诱惑,把关不严,随意签证,致使施工单位在隐蔽工程中大张旗鼓虚增工程量,增加审计难度。三是建筑用材不太合格。有的高速公路建设施工单位往往对建筑施工用的主要材料虚报价格,以次充好,偷工减料,既增加了工程造价,又极易造成“豆腐渣工程”。
3.签证管理不规范。部分建设项目由于预算不细化、漏项较多,以致项目在实施过程中经常变更设计、反复拆补,造成施工中途经常增加工程量签证。审计时发现,工程量签证普遍存在“四不”现象:一是只签增不签减。施工单位往往对增加的内容要求签证另计,对减少的内容就不去签证核减;材料价差也只按定额签证调增部分,而不按市价扣除调减部分。虚增建筑成本,抬高工程造价。二是签证手续不完备。有的签证只有施工单位和监理签字,而没有业主的签字,手续不全,无法认定。三是签证内容不全面。有的签证内容不全,有量无价,只对工程量进行了签证,未对价格进行确认,给审计增加难度。四是签证时间不及时。有的施工单位没有现场及时签证,而是在工程全部完工后,拿一叠签证单去找甲方和监理一次性补签。因时间较长,极易造成少做多签、重复签证、未做照签等现象。
4.工程结算不规范。高套定额、高估冒算、多计重计工程量、在隐蔽工程上做手脚,是工程结算中经常遇到的问题。工程结算常常出现“四个错误”:一是错误套用定额。错套定额是工程造價不真实的一个重要原因。由于土建、市政、装饰、园林、修缮、水电安装等各种定额的单价及费率差异较大,施工单位往往套用对自己有利但与实情不符的定额,高套定额,增加工程量。二是错误换算定额。当使用的材料单价比定额价低时,该换算的不换算,存在“审漏就赚”、“审出就减”的心理。三是错误重套子目。由于大部分综合子目中已包含了土方、垫层等工程内容,这部分工程很有可能被重复套用一次子目,从而多计工程量。四是错误选用综合子目和单项子目。有的施工单位在竣工结算时,往往把综合子目分解套用单项子目,也存在把不合综合子目规定的单项子目,合并套用综合子目的情况。
二、扩内需项目审计要重点把好“三关”
如何审计好来之不易的扩大内需建设资金?如何有效地控制工程造价,减少损失浪费,谋求最大投资效益?如何遏制工程腐败,强化建筑领域突出问题专项治理?审计人员审计时一定要擦亮眼睛,重点把好“三关”,切莫“雾里看花”。
1.把好“前期工作”的审核关,强化“源头”控制。
一要审核报批手续。要认真审核项目是否按照国家规定的审批权限,履行了报批手续,有无未批先建、报少建多、越权审批等现象。二要审核招标文件。审核项目是否按照规定对设计单位、施工单位、监理单位和质监单位的确定,进行了招投标。是否肢解项目,化整为零,规避招投标。投标书是否变相压价。要审核主要材料的单价是否合理,防止施工单位以劣充好,抬高材料价格。三要审核施工单位资质。要认真审核施工单位的资质是否完备,中标人有无挂靠、转包、分包。最简单的方法就是,通过将投标文件、施工合同上的“银行账号”与实际收款单位的“银行账号”进行对比,看看三者是否一致,若不一致则很有可能涉嫌转包。我们在进行高速公路项目审计时,就利用这种方法,发现了施工单位转包行为。
2.把好“财务支出”的审核关,强化“经费”控制。
一要审核资金管理。查看工程建设资金是否到位,是否专款专用,是否按照工程进度付款,尤其是国债项目,要严格审计其操作程序和使用范围,严禁挤占、挪用专项资金和超付工程款。二要审核合同条款。重点审计与各施工单位签订的合同条款,是否完整,合同工程价款和结算方式是否明确,施工合同与招标文件和投标承诺是否一致。合同中对新增项目的结算是否符合规定。三要审核规费缴纳。要审核土地使用费和国家规定的税费是否按照相关规定足额上缴。建设单位项目管理费是否超支,有无不合规的列支项目等。
3.把好“工程决算”的审核关,强化“造价”控制。
一要审核材料价差。对于按系数法计算的材料差价部分,要注意材料差价的系数的变化和材料差价计算的基数规定,以地方有关主管部门每季度下发的文件为审计标准,注意材料差价系数计取的时间与施工进度一致。对于按实结算的材料在审计其价差时,以审计材料用量和材料的实际价格为主。对于那些可以据实调整的材料,直接审查施工企业的原始票据。特别要对装饰材料加强审计力度,如果招标文件和施工合同约定材料单价不可调,则必须按照投标单价执行。二要审核套用定额。审计定额的选择、规格种类、单项子目和综合子目、换算等,与各分项工程的特征是否一致。着重审核替换是否合理,有无高套、错套、重套定额的现象。比如新建的建筑工程与改建的建筑工程使用的定额不同,前者以建筑工程预算定额为主,后者以修缮定额为主。三要审核取费标准。查看合同规定取费标准与实际取费是否一致,核实工程建设安装费用是否按照合同规定支付施工单位,有无多列、少列或错列现象。重点审核各项费用在计算时所确定的基数是否符合相关的新闻公报规定,取费系数是否与工程类别、施工企业的资质一致,费用内容有无重复计算等问题。四要审核施工签证。要认真审查反映工程进展的施工日志、监理日志和会议记录,从源头掌握设计变更、隐蔽工程量签证的真实性与合理性。对那些有意扭曲预算定额和有关管理规定,盲目签证的,或与施工单位沆瀣一气,虚假签证的,在坚决核减的同时,还要移交有关部门进行调查处理。同时要建立“现场会签”签证制度:变更设计签证,必须有甲方驻工地代表、施工单位现场负责代表、监理单位代表的三方现场签字,手续齐全方可生效。对签证项目、内容、数量和金额也要完整清楚。五要审核工程量。要结合设计施工图纸,严格按照建筑工程量计算规则进行审核。对多计、重计工程量以及“只计增项不计减项”、或“少计减项”等较为普遍的问题,审计人员一定要深入工程现场,测量、核对,直到查清查实为止。
(作者单位:广东省高速公路发展股份有限公司、青原区审计局)