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摘 要：将依法治国确立为治国理政的基本方略，积极推进依法行政，建设法治，是国家治理和社会发展进程中具有革命意义的变革。这一治国方略的确立既是社会主义市场经济发展的客观需要，也是对公民权利意识成长的积极回应，同时也是政治、经济、社会、文化等诸多领域公共事务治理规范化、制度化、高效化的必然要求。
关键词：依法治国；法治政府；政府建设
法乃公器。法治是治国理政的基本方式，政府的权力来源也是法律的授予，没有法律的明确授权，不得擅自行使。正所谓，法无授权皆禁止。也是说，法律底线之上，法律红线之内，权力可依法运行，法律底线之下，法律红线之外，权力运行因背叛法律而禁止。权力清单制度要求清单之外一律不得实施审批，这正是对法无禁止皆禁止这一朴素行政伦理的严格遵循和生动阐释。
在法治社会，权力与责任对等，有多大的权力，就有多大的责任与之匹配。建立权力清单制度，一方面是对权力的约束和精简，放活市场，合理降低政府责任，彰显了有限政府。一方面又是对于确需设置的行政审批事项的权力再明确，责任再强调，让政府在权力范围承担起应负的责任。
此外，政府权力与公民以及企业的私权利相对应，政府权力没有边界，不受约束或者约束不严不紧，难免会造成政府权力侵犯公民以及企业的合法权利。权力清单制度，给权力划清杠杠，公之于众，把权力约束在制度的笼子，其实对公民以及企业权利的保护，也是法治的内在要求。
改革开放以来，随着政府组织和行政法规不断完善，政府部门的职责、权力日益明确，在行政行为的规范化上取得了长足的进步。但是，由于长期积习，政府到底该管什么，不该管什么，并没有清晰的界限，其结果是，政府权力不断扩张，本该由“市场之手”解决的东西，政府也伸出权力之手抓住不放，设定审批。政府权力不加以规制，任其无限膨胀，政府本身不能承受其重，还会抑制社会活力，同时也为权力寻租和腐败埋下祸害的种子。
建立权力清单制度是政府法治化的重要一步。法治的基本要义是，对于政府来说，法无授权不可为，对老百姓则是法无禁止即可为，政府不能干涉。权力清单制度说穿了就是将政府的权力纳入法治的轨道，用公开的规定将政府的权力一一列出，超出清单之外的事项政府不得擅自伸手。
建立权力清单制度还是预防腐败、实行阳光行政的“良药”。腐败的根源就是权力的乱用和暗箱操作，权钱交易、权色交易、权力寻租，没有一样不是权力没有限制造成的。反腐首当其冲是限权。建立权力清单制度，明确权力范围，公开权力运行流程，让人民群众知晓政府拥有权力的数量、规模、边界，了解行政权力具体运作方式，将人民群众监督政府权力的权利落到实处，将有效防止腐败的发生。
全面清权。行政权力的根本依据是法律法规，基本依托是政府部门的职能。因此，清权要对照法律法规及“三定”方案，结合工作实际、群众要求、行政审批制度改革情况，认真梳理各部门及内设机构主要职能及行政权力。在清权过程中，既要摸清权力的总体情况，也要摸清每一项权力的情况；既要看权力是否合法合规，也要看权力是否合时合需；既要看权力运行的内容，也要看权力运行的程序；既要看权力运行的结果，也要看权力运行的效率；既要看权力行使，也要看责任承担。从而全面梳理出各项行政权力，掌握其法律依据、运行程序、行使效率及对应的责任。
减权放权。对梳理出来的行政权力，要具体分析。没有法律法规依据的行政权力，直接取消；虽有法律法规依据，但不符合改革精神和发展实际的行政权力，予以严格管理；直接面向基层、量大面广、由地方行使更方便有效的行政权力，一律下放给市县；可以转移给事业单位或社会组织行使的行政权力，予以转移；各部门之间相互交叉的行政权力，要统筹调整，理顺关系，防止推诿扯皮。通过分类处理，加快改变政府管得过多过泛，行政权力过于向上集中、呈倒金字塔配置的状况，保证该减该放的权坚决减到位、放到位。同时，各部门归并整合相同或相近的职责，明确应该保留、必须保留的权力，保证该管的事管住管好。
标准配权。对市、县政府的行政权力应实行标准化配置，这样有利于建立统一市场。根据浙江的经验，副省级城市，行政权力相对多些，为一档；地级市，行政权力相对少些，为一档；县一级层面，可根据情况配置经济强县、经济一般的县、纯城区、城乡混合区、实行特殊财政体制的区5个标准模板。通过标准化配置行政权力，使各市、县、区有一个基本统一的、权责一致的行政权力架构。
要建立政府权力清单，必须要搞清楚什么是行政权力，目前有哪些行政权力、授予依据是什么、保留的必要性是什么，再进行确权、制权、依法用权，通过权力清单真正把权力关进制度笼子。
总体分三步走，第一步是全面摸清行政权力的底数；第二步是明确权力清单；第三步是根据权力清单推进政府机构内部优化整合，加快转变政府职能。
1 职权配置要更加优化
行政权力过于干预市场、干预社会，就会抑制和束缚市场和民间活力。要遵循法治精神，按照政府职能转变要求，充分听取基层群众和专家智库的意见建议，分析行政权力的合法性、合规性、合理性、必要性，一项项仔细梳理，做到“清单之外无职权”。
对于除行政许可、非行政许可审批之外的行政权力，是否有法律依据，是否符合改革精神和法治精神，是否有存在的必要性，是否由基层管理更有效，要深入进去，逐条逐类梳理、调整、优化。
2 职权边界要更加清晰
目前，有些政府权力的边界是比较模糊的，有些交叉甚至错位，基层和老百姓的意见比较大。
对此，一方面，对外的权力边界要清晰化。理清政府与市场、社会的边界，政府的职责应该是规划制定、制度设计、市场监管、公共服务、环境保护、社会治理等六个方面。对于市场主体能够自主决定的，市场竞争机制能够自行调节的，社会组织或中介组织能够自律管理的事项，交给市场或社会承担。今后公共要素资源配置，更多的是竞争性分配，通过市场机制的方式，哪里效益大，哪里贡献多，公共要素资源就向哪里重点配置。政府部门尽可能不要去“收钱收粮、分钱分粮”，尽可能减少直接向企业分配财政资金、直接向企业征收行政事业性收费，逐步取消竞争性领域专项，严格控制其他专项。对于基层意见比较强烈的，如资质、资格、评审、注册等资格评审认定事项，政府制定好标准和规则就可以了，行业管理、技术性服务等具体事务要交给行业协会等社会组织。 另一方面，对内的职责边界也要清晰。部门之间的、层级之间的职责边界一定要划清楚。否则，要么就是监管空白，要么就是多头管理，容易导致对责任“踢皮球”，对好处“抢蛋糕”。要尽快厘清省级部门职权交叉事项的边界，原则上一件事情由一个部门牵头负责到底。
3 职权运行要更加公开
政府权力清单制度以及权力运行流程，要面向社会公开，放到阳光下，放到网上政务大厅，放到群众视线里，主动接受社会和群众监督。
要加快推进行政权力和公共服务的公开化、透明化，权力运行、群众办事、公共服务要实现全流程网上运行，方便群众网上办事，便于实时监督。
4 职权监管要更加到位
权力的下放，绝不是一放了之，决不能一放就乱、一乱又收、一收又死。现在事前的审批、审核、核准等事项少了，但事中事后的监管任务大大增加了。政府管理方式要与审批权力下放、职权事项清理结合起来，重心要从事前审批向事中事后监管转变，做到“放”和“管”两个轮子一起转。
行政许可、非行政许可、财政专项资金分配、有审批性质的备案等，都是前端性的行政行为，事中事后的监管制度要进一步健全、监管力度要进一步加强，不能在权力下放的同时留下大片“监管盲区”。特别是委托下放的一些行政许可事项，要建立常态化的监管制度。对于行政处罚、行政强制、行政确认、年检等行政职权，本身就是事中事后的监管措施，要严格落实到位。
一是要把牢固树立执政为民思想作为建设法治政府的根本要求。以人为本、执政为民，是我们党的性质和全心全意为人民服务根本宗旨所决定的，也是建设法治政府的根本思想基础。要尊重人民群众的主体地位，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为政府一切工作的出发点和落脚点；要以宪法为最高法律规范、以维护公平正义为价值追求、以保障公民合法权益为根本任务、以制约权力为关键环节，回应人民群众对公平正义、幸福生活的期待，实现法治政府与服务型政府建设的高度统一；要积极推动开展为民办实事工作，建立健全覆盖城乡各地的各级便民政务服务网络，加强政府对社会有效治理和对社会建设的持续投入，提供惠及民生的公共产品，使广大人民群众真真切切感受到法治政府建设带来的实效，切实提高人民群众的满意度。
二是要把严格依法行政作为建设法治政府的核心内容。首先要坚持依法决策，建立健全依法科学民主的决策制度，严格执行重大决策科学论证、合法性审查、社会风险评估、公众参与和集体决策等制度，增强行政决策的透明度和公众参与度，坚决防止和克服”决策一出台、矛盾跟着来”。其次要规范权力行使，深化行政管理体制改革，健全完善行政规范性文件备案审查制度，要建立政府权力清单制度，让群众更好了解政府权力运行、参与监督管理。要严格根据法定权限行使权力、履行职责，做到权限合法、实体合法、程序合法。第三要严格行政执法，着力规范行政执法行为，完善行政执法程序，细化执法流程和环节，切实压缩执法自由裁量权，全面落实行政执法责任制，完善行政执法与刑事司法有效衔接机制，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，切实维护公共利益、人民权益和经济社会秩序。同时，要切实增强领导干部运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷的能力，充分发挥行政裁决、行政复议、行政调解的作用，引导人民群众通过法定途径反映诉求、解决问题、维护权益。
三是要把强化监督和行政问责作为建设法治政府的重要保障。各级政府及其部门要自觉接受人大及其常委会的监督，完善政府及其部门向人大及其常委会报告工作、人大对政府工作进行听证、质询等制度，完善人民政协对政府工作民主协商、民主监督制度。加强各专门机关监督，进一步加强审计、监察监督，支持审计、监察部门依法独立行使监督权，着力加强重点领域专项审计，强化执法监察，推进行政问责和绩效管理监察，对有令不行、有禁不止、行政不作为和消极作为、失职渎职、违法行政等行为进行严格问责。加强司法监督，充分发挥行政复议和行政诉讼的重要作用，大力推行行政负责人行政复议出席制度和行政诉讼出庭应诉制度，进一步提高行政机关负责人出庭应诉率，切实改变”民告官、不见官”的现象。加强公众监督和舆论监督，通过公布权力清单等方式推进政务公开，积极创造条件让人民群众更好地了解政府运行、更广泛地参与政府管理、更直接地监督政府行为；结合党的群众路线教育实践活动，探索建立公众参与执法监督机制，分行业建立行政执法监督员队伍，组织开展行政执法承诺和群众执法评议活动，以人民群众的意见和感受作为评判法治政府建设绩效的根本依据。
参考文献：
[1]陈延平.法治政府建设的实践与思考[J].法制与社会，2011年18期
[2]邓连引.深化行政体制改革，强力推进市县法治政府建设[J].法制与社会，2011年08期
[3]贾德荣.行政决策法治化：障碍及路径选择[J].中共山西省委党校学报，2011年03期
作者简介：
王坤（1983年～），男，汉族，江苏南京人，中国民航大学信息与计算科学本科生，工作单位：南京市公安局内保支队，现中国社科院政治学在职研究生，研究方向：政治学。
关键词：依法治国；法治政府；政府建设
法乃公器。法治是治国理政的基本方式，政府的权力来源也是法律的授予，没有法律的明确授权，不得擅自行使。正所谓，法无授权皆禁止。也是说，法律底线之上，法律红线之内，权力可依法运行，法律底线之下，法律红线之外，权力运行因背叛法律而禁止。权力清单制度要求清单之外一律不得实施审批，这正是对法无禁止皆禁止这一朴素行政伦理的严格遵循和生动阐释。
在法治社会，权力与责任对等，有多大的权力，就有多大的责任与之匹配。建立权力清单制度，一方面是对权力的约束和精简，放活市场，合理降低政府责任，彰显了有限政府。一方面又是对于确需设置的行政审批事项的权力再明确，责任再强调，让政府在权力范围承担起应负的责任。
此外，政府权力与公民以及企业的私权利相对应，政府权力没有边界，不受约束或者约束不严不紧，难免会造成政府权力侵犯公民以及企业的合法权利。权力清单制度，给权力划清杠杠，公之于众，把权力约束在制度的笼子，其实对公民以及企业权利的保护，也是法治的内在要求。
改革开放以来，随着政府组织和行政法规不断完善，政府部门的职责、权力日益明确，在行政行为的规范化上取得了长足的进步。但是，由于长期积习，政府到底该管什么，不该管什么，并没有清晰的界限，其结果是，政府权力不断扩张，本该由“市场之手”解决的东西，政府也伸出权力之手抓住不放，设定审批。政府权力不加以规制，任其无限膨胀，政府本身不能承受其重，还会抑制社会活力，同时也为权力寻租和腐败埋下祸害的种子。
建立权力清单制度是政府法治化的重要一步。法治的基本要义是，对于政府来说，法无授权不可为，对老百姓则是法无禁止即可为，政府不能干涉。权力清单制度说穿了就是将政府的权力纳入法治的轨道，用公开的规定将政府的权力一一列出，超出清单之外的事项政府不得擅自伸手。
建立权力清单制度还是预防腐败、实行阳光行政的“良药”。腐败的根源就是权力的乱用和暗箱操作，权钱交易、权色交易、权力寻租，没有一样不是权力没有限制造成的。反腐首当其冲是限权。建立权力清单制度，明确权力范围，公开权力运行流程，让人民群众知晓政府拥有权力的数量、规模、边界，了解行政权力具体运作方式，将人民群众监督政府权力的权利落到实处，将有效防止腐败的发生。
全面清权。行政权力的根本依据是法律法规，基本依托是政府部门的职能。因此，清权要对照法律法规及“三定”方案，结合工作实际、群众要求、行政审批制度改革情况，认真梳理各部门及内设机构主要职能及行政权力。在清权过程中，既要摸清权力的总体情况，也要摸清每一项权力的情况；既要看权力是否合法合规，也要看权力是否合时合需；既要看权力运行的内容，也要看权力运行的程序；既要看权力运行的结果，也要看权力运行的效率；既要看权力行使，也要看责任承担。从而全面梳理出各项行政权力，掌握其法律依据、运行程序、行使效率及对应的责任。
减权放权。对梳理出来的行政权力，要具体分析。没有法律法规依据的行政权力，直接取消；虽有法律法规依据，但不符合改革精神和发展实际的行政权力，予以严格管理；直接面向基层、量大面广、由地方行使更方便有效的行政权力，一律下放给市县；可以转移给事业单位或社会组织行使的行政权力，予以转移；各部门之间相互交叉的行政权力，要统筹调整，理顺关系，防止推诿扯皮。通过分类处理，加快改变政府管得过多过泛，行政权力过于向上集中、呈倒金字塔配置的状况，保证该减该放的权坚决减到位、放到位。同时，各部门归并整合相同或相近的职责，明确应该保留、必须保留的权力，保证该管的事管住管好。
标准配权。对市、县政府的行政权力应实行标准化配置，这样有利于建立统一市场。根据浙江的经验，副省级城市，行政权力相对多些，为一档；地级市，行政权力相对少些，为一档；县一级层面，可根据情况配置经济强县、经济一般的县、纯城区、城乡混合区、实行特殊财政体制的区5个标准模板。通过标准化配置行政权力，使各市、县、区有一个基本统一的、权责一致的行政权力架构。
要建立政府权力清单，必须要搞清楚什么是行政权力，目前有哪些行政权力、授予依据是什么、保留的必要性是什么，再进行确权、制权、依法用权，通过权力清单真正把权力关进制度笼子。
总体分三步走，第一步是全面摸清行政权力的底数；第二步是明确权力清单；第三步是根据权力清单推进政府机构内部优化整合，加快转变政府职能。
1 职权配置要更加优化
行政权力过于干预市场、干预社会，就会抑制和束缚市场和民间活力。要遵循法治精神，按照政府职能转变要求，充分听取基层群众和专家智库的意见建议，分析行政权力的合法性、合规性、合理性、必要性，一项项仔细梳理，做到“清单之外无职权”。
对于除行政许可、非行政许可审批之外的行政权力，是否有法律依据，是否符合改革精神和法治精神，是否有存在的必要性，是否由基层管理更有效，要深入进去，逐条逐类梳理、调整、优化。
2 职权边界要更加清晰
目前，有些政府权力的边界是比较模糊的，有些交叉甚至错位，基层和老百姓的意见比较大。
对此，一方面，对外的权力边界要清晰化。理清政府与市场、社会的边界，政府的职责应该是规划制定、制度设计、市场监管、公共服务、环境保护、社会治理等六个方面。对于市场主体能够自主决定的，市场竞争机制能够自行调节的，社会组织或中介组织能够自律管理的事项，交给市场或社会承担。今后公共要素资源配置，更多的是竞争性分配，通过市场机制的方式，哪里效益大，哪里贡献多，公共要素资源就向哪里重点配置。政府部门尽可能不要去“收钱收粮、分钱分粮”，尽可能减少直接向企业分配财政资金、直接向企业征收行政事业性收费，逐步取消竞争性领域专项，严格控制其他专项。对于基层意见比较强烈的，如资质、资格、评审、注册等资格评审认定事项，政府制定好标准和规则就可以了，行业管理、技术性服务等具体事务要交给行业协会等社会组织。 另一方面，对内的职责边界也要清晰。部门之间的、层级之间的职责边界一定要划清楚。否则，要么就是监管空白，要么就是多头管理，容易导致对责任“踢皮球”，对好处“抢蛋糕”。要尽快厘清省级部门职权交叉事项的边界，原则上一件事情由一个部门牵头负责到底。
3 职权运行要更加公开
政府权力清单制度以及权力运行流程，要面向社会公开，放到阳光下，放到网上政务大厅，放到群众视线里，主动接受社会和群众监督。
要加快推进行政权力和公共服务的公开化、透明化，权力运行、群众办事、公共服务要实现全流程网上运行，方便群众网上办事，便于实时监督。
4 职权监管要更加到位
权力的下放，绝不是一放了之，决不能一放就乱、一乱又收、一收又死。现在事前的审批、审核、核准等事项少了，但事中事后的监管任务大大增加了。政府管理方式要与审批权力下放、职权事项清理结合起来，重心要从事前审批向事中事后监管转变，做到“放”和“管”两个轮子一起转。
行政许可、非行政许可、财政专项资金分配、有审批性质的备案等，都是前端性的行政行为，事中事后的监管制度要进一步健全、监管力度要进一步加强，不能在权力下放的同时留下大片“监管盲区”。特别是委托下放的一些行政许可事项，要建立常态化的监管制度。对于行政处罚、行政强制、行政确认、年检等行政职权，本身就是事中事后的监管措施，要严格落实到位。
一是要把牢固树立执政为民思想作为建设法治政府的根本要求。以人为本、执政为民，是我们党的性质和全心全意为人民服务根本宗旨所决定的，也是建设法治政府的根本思想基础。要尊重人民群众的主体地位，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为政府一切工作的出发点和落脚点；要以宪法为最高法律规范、以维护公平正义为价值追求、以保障公民合法权益为根本任务、以制约权力为关键环节，回应人民群众对公平正义、幸福生活的期待，实现法治政府与服务型政府建设的高度统一；要积极推动开展为民办实事工作，建立健全覆盖城乡各地的各级便民政务服务网络，加强政府对社会有效治理和对社会建设的持续投入，提供惠及民生的公共产品，使广大人民群众真真切切感受到法治政府建设带来的实效，切实提高人民群众的满意度。
二是要把严格依法行政作为建设法治政府的核心内容。首先要坚持依法决策，建立健全依法科学民主的决策制度，严格执行重大决策科学论证、合法性审查、社会风险评估、公众参与和集体决策等制度，增强行政决策的透明度和公众参与度，坚决防止和克服”决策一出台、矛盾跟着来”。其次要规范权力行使，深化行政管理体制改革，健全完善行政规范性文件备案审查制度，要建立政府权力清单制度，让群众更好了解政府权力运行、参与监督管理。要严格根据法定权限行使权力、履行职责，做到权限合法、实体合法、程序合法。第三要严格行政执法，着力规范行政执法行为，完善行政执法程序，细化执法流程和环节，切实压缩执法自由裁量权，全面落实行政执法责任制，完善行政执法与刑事司法有效衔接机制，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，切实维护公共利益、人民权益和经济社会秩序。同时，要切实增强领导干部运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷的能力，充分发挥行政裁决、行政复议、行政调解的作用，引导人民群众通过法定途径反映诉求、解决问题、维护权益。
三是要把强化监督和行政问责作为建设法治政府的重要保障。各级政府及其部门要自觉接受人大及其常委会的监督，完善政府及其部门向人大及其常委会报告工作、人大对政府工作进行听证、质询等制度，完善人民政协对政府工作民主协商、民主监督制度。加强各专门机关监督，进一步加强审计、监察监督，支持审计、监察部门依法独立行使监督权，着力加强重点领域专项审计，强化执法监察，推进行政问责和绩效管理监察，对有令不行、有禁不止、行政不作为和消极作为、失职渎职、违法行政等行为进行严格问责。加强司法监督，充分发挥行政复议和行政诉讼的重要作用，大力推行行政负责人行政复议出席制度和行政诉讼出庭应诉制度，进一步提高行政机关负责人出庭应诉率，切实改变”民告官、不见官”的现象。加强公众监督和舆论监督，通过公布权力清单等方式推进政务公开，积极创造条件让人民群众更好地了解政府运行、更广泛地参与政府管理、更直接地监督政府行为；结合党的群众路线教育实践活动，探索建立公众参与执法监督机制，分行业建立行政执法监督员队伍，组织开展行政执法承诺和群众执法评议活动，以人民群众的意见和感受作为评判法治政府建设绩效的根本依据。
参考文献：
[1]陈延平.法治政府建设的实践与思考[J].法制与社会，2011年18期
[2]邓连引.深化行政体制改革，强力推进市县法治政府建设[J].法制与社会，2011年08期
[3]贾德荣.行政决策法治化：障碍及路径选择[J].中共山西省委党校学报，2011年03期
作者简介：
王坤（1983年～），男，汉族，江苏南京人，中国民航大学信息与计算科学本科生，工作单位：南京市公安局内保支队，现中国社科院政治学在职研究生，研究方向：政治学。