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立法论证是近年来各地人大积极探索的一种行之有效的立法形式。在地方性法规制定过程中，通过立法论证，尽可能完整阐释预立法规的必要性、可行性、前瞻性、紧迫性，分析和破解法规制定中的歧意和难题，为顺利完成立法工作提供指导和保障。从立法论证的实践来看，由于这项制度试行的时间不长，取得的经验比较有限，所以立法论证本身还存在诸多失范和可完善之处，亟待不断总结和规范。
依笔者看来，现行的立法论证制度至少在下述几个方面尚需仔细研究：
其一，论证对象如何确定？通俗地讲，就是哪些法规需要论证，哪些法规毋须论证，这方面并没有一个明确的标准，现在的做法随意性较大，甚至“搞不搞立法论证、哪部法规提请论证”全凭有关部门心血来潮，这样的立法论证缺乏严肃性。其二，论证主体（组织者）不统一。从地方立法起草的现状来看，大部分地方性法规是由行政主管部门起草，也有一部分由地方立法机关组织起草。近年来也有一些地方人大尝试委托立法，即由相关团体或研究机构接受委托起草法规。这样一来，立法论证主体有时是行政主管部门，有时是地方立法机关，个别时也有研究机构。这样一种格局是不利于这项制度的推广和完善的。其三，论证活动不公开，论证结果不透明。一些地方只是为论证而“论证”，把立法论证完全当作形式的东西。论证过程不向公众公开，也不公布论证结果或只公布对自己有利的方面，对立法论证采取一种功利主义的态度。其四，对立法论证的效力看法不一，观点分歧较大。一些人认为既然搞了立法论证，那么在立法过程中就应遵循和依照论证的模式和结论完成立法工作。另一些人的观点则相反，认为立法论证并非法定程序，即使完成了立法论证，立法过程中也完全可以将其弃置一旁，甚至“你论你的、我立我的”。
就上述问题，笔者的看法是：其一，通过立法实践的探索，尽可能确立论证法规的筛选标准，并辅之以一定的决策程序。譬如创设性立法、重要的民生领域立法、社会争议较大或公众关注度较高的地方性法规都可以考虑作为立法论证的对象。其基本程序为：法规起草部门依照一定的规则向决策组织提出进行立法论证的建议或申请，决策组织讨论后，决定同意或者不同意开展立法论证。对应于目前的体制，笔者认为决策组织可设定为有立法权的地方各级人大常委会的主任会议。经过这一程序，不但可以规范论证对象的筛选标准，更能够为立法论证提供必要的人力和经费保障。其二，立法论证的主体应统一为地方各级立法机关。道理很简单，地方性法规的起草者无论是行政主管部门还是受托的团体或研究机构，它们都不是法定的立法机关，换句话说，它们都无权制定地方性法规。法律只把这一权限授予有立法权的各级人大及其常委会。所以，立法论证的主体只能是地方各级立法机关。当然，实践中考虑到一些立法论证工作的专业性和复杂性，也可以邀请或委托立法机关以外的组织或人员参加，但他们的工作只能以地方各级立法机关的名义进行。其三，原则上立法论证都应公开进行，论证结果也应公开。立法论证作为彰显科学立法、民主立法的制度形式，应尽可能体现“开门立法”的本意。在一般情况下，立法论证过程和立法论证结果都应向社会公开，搞“暗箱操作”实际上已经失去了立法论证的意义，也无法保证结果的客观与公正。当然，如果涉及到了国家机密、商业秘密和个人隐私，立法论证也可以不公开进行，不过这是一种例外情形。其四，应客观地看待立法论证的效力。毋庸讳言，立法论证目前并非是法定的立法程序，它只是立法实践中探索的一种制度，理论上应该不具有刚性的约束力。但是作为立法工作的组成部分，并且花费相当的人力、物力成本，承载着立法工作者劳动的一种专业活动，立法论证显然有其不可替代的价值。
从一定意义上讲，立法论证对于立法工作具有宏观方面的指导性和参考性，这也可以理解为一种“软约束”。
（作者单位：吉林省人大财经委）
依笔者看来，现行的立法论证制度至少在下述几个方面尚需仔细研究：
其一，论证对象如何确定？通俗地讲，就是哪些法规需要论证，哪些法规毋须论证，这方面并没有一个明确的标准，现在的做法随意性较大，甚至“搞不搞立法论证、哪部法规提请论证”全凭有关部门心血来潮，这样的立法论证缺乏严肃性。其二，论证主体（组织者）不统一。从地方立法起草的现状来看，大部分地方性法规是由行政主管部门起草，也有一部分由地方立法机关组织起草。近年来也有一些地方人大尝试委托立法，即由相关团体或研究机构接受委托起草法规。这样一来，立法论证主体有时是行政主管部门，有时是地方立法机关，个别时也有研究机构。这样一种格局是不利于这项制度的推广和完善的。其三，论证活动不公开，论证结果不透明。一些地方只是为论证而“论证”，把立法论证完全当作形式的东西。论证过程不向公众公开，也不公布论证结果或只公布对自己有利的方面，对立法论证采取一种功利主义的态度。其四，对立法论证的效力看法不一，观点分歧较大。一些人认为既然搞了立法论证，那么在立法过程中就应遵循和依照论证的模式和结论完成立法工作。另一些人的观点则相反，认为立法论证并非法定程序，即使完成了立法论证，立法过程中也完全可以将其弃置一旁，甚至“你论你的、我立我的”。
就上述问题，笔者的看法是：其一，通过立法实践的探索，尽可能确立论证法规的筛选标准，并辅之以一定的决策程序。譬如创设性立法、重要的民生领域立法、社会争议较大或公众关注度较高的地方性法规都可以考虑作为立法论证的对象。其基本程序为：法规起草部门依照一定的规则向决策组织提出进行立法论证的建议或申请，决策组织讨论后，决定同意或者不同意开展立法论证。对应于目前的体制，笔者认为决策组织可设定为有立法权的地方各级人大常委会的主任会议。经过这一程序，不但可以规范论证对象的筛选标准，更能够为立法论证提供必要的人力和经费保障。其二，立法论证的主体应统一为地方各级立法机关。道理很简单，地方性法规的起草者无论是行政主管部门还是受托的团体或研究机构，它们都不是法定的立法机关，换句话说，它们都无权制定地方性法规。法律只把这一权限授予有立法权的各级人大及其常委会。所以，立法论证的主体只能是地方各级立法机关。当然，实践中考虑到一些立法论证工作的专业性和复杂性，也可以邀请或委托立法机关以外的组织或人员参加，但他们的工作只能以地方各级立法机关的名义进行。其三，原则上立法论证都应公开进行，论证结果也应公开。立法论证作为彰显科学立法、民主立法的制度形式，应尽可能体现“开门立法”的本意。在一般情况下，立法论证过程和立法论证结果都应向社会公开，搞“暗箱操作”实际上已经失去了立法论证的意义，也无法保证结果的客观与公正。当然，如果涉及到了国家机密、商业秘密和个人隐私，立法论证也可以不公开进行，不过这是一种例外情形。其四，应客观地看待立法论证的效力。毋庸讳言，立法论证目前并非是法定的立法程序，它只是立法实践中探索的一种制度，理论上应该不具有刚性的约束力。但是作为立法工作的组成部分，并且花费相当的人力、物力成本，承载着立法工作者劳动的一种专业活动，立法论证显然有其不可替代的价值。
从一定意义上讲，立法论证对于立法工作具有宏观方面的指导性和参考性，这也可以理解为一种“软约束”。
（作者单位：吉林省人大财经委）