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摘要：地方政府通过融资平台向银行贷款对弥补基础设施建设资金缺口，有效扩大内需，促进经济平稳较快发展发挥了重要作用。但是，随着融资规模的扩大，地方政府融资平台贷款风险也开始显现。如何有效防范地方政府融资平台带来的风险已成为目前商业银行亟待解决的问题，本文拟从政府和银行两个角度对地方政府融资平台贷款风险及其防范提出粗浅的看法。
关键词：政府融资；贷款风险；防范
中图分类号：F832.4 文献标识码：A 文章编号：1001-828X(2011)06-0195-01
一、商业银行地方政府融资平台贷款存在的风险
(一)借款人主体模糊及内控缺失，凸显政策性风险
地方政府融资平台公司是特定时代的特定产物，其所有制性质属于国有独资公司，人事管理权和业务经营管理权都受制于地方政府。作为国有独资公司，内控方面存在多头管理，如资产管理归国资委，人事任免归地方政府党委，项目选择归发改委，资金管理归财政部门，在多头管理下，融资平台公司主体显得模糊，形成了政企不分的治理结构。在这种情况下，一方面有些项目决策在融资举债时带有很大的主观意愿，项目可行性缺乏有效论证；另一方面，政府决策主体与真正的投资主体之间权责不明，既造成了地方政府融资管理分散，融资决策主体、偿还主体及投资失误责任主体不明晰的现象，也导致了贷款用途被随意改变，项目规划不当造成信贷资金损失和违反建设项目管理规定等问题时有发生。
(二)地方政府融资平台融资渠道单一
目前，地方政府融资平台缺乏持續融资的顺畅通道，过度依赖银行信贷资金，而且大多是利用银行的中长期商业贷款方式进行，利用资本市场直接融资较少。在此情形下，融资平台受制于两个方面，一是融资规模受宏观调控政策的影响较大大，融资来源的稳定性受到影响；二是中长期贷款比例过大，加大了银行贷款结构不平衡，加剧了信用风险和流动性风险。
(三)贷款的担保风险缓释措施存在的风险
目前，融资平台贷款的担保主要存在以下问题：一是地方政府融资平台贷款以信用贷款居多，没有任何风险缓释措施；二是以政府担保、人大出具“承诺函”方式向银行提供担保，而按照《担保法》有关规定，地方政府或相关部门对融资平台贷款出具的“还款承诺书”并不具备法律效力，存在着贷款担保悬空的风险；三是由于同一项目有多家银行贷款，抵质押物不足值或被重复抵押也在所难免。
(四)银行贷后管理存在一定难度
由于政府背景的地方融资平台游离于现行财政体系之外，其财务信息缺乏透明度，因此，银行对地方政府的隐性负债难以掌握，对其实际偿债能力也就无法准确评估；政府融资项目往往与多家银行分别签订协议，在多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台的情况下，形成“多头融资、多头授信”的格局，一家银行难以把握地方政府总体负债和财政担保承诺情况。
二、政府融资平台贷款风险防范建议
地方政府融资平台问题集中反映了我国地方政府融资体系不够健全的现状。笔者认为，化解地方政府融资平台贷款风险要从政府和银行两个层面人手解决。
(一)政府层面
1、理顺管理体制，还原公司本质
正确处理政府和融资平台的关系，一是要科学界定政府和平台公司的关系，推动融资平台公司向资本市场的运作主体转变，弱化融资平台公司的行政色彩，最终把平台公司建成自负盈亏、自我约束、具有健全现代企业管理制度的责任主体。二是建立健全管理平台公司的国资监管制度，指导和督促平台公司建立资产经营责任制和年度投融资计划目标管理制度，确保国有资产的保值和增值。
2、规范地方政府融资行为，提高政府负债信息透明度
虽然我国不允许地方政府负债，但是融资平台的巨额贷款已经在事实上成为地方政府的债务包袱。因此，建议从全局上加强地方政府融资管理，逐步形成地方政府举债融资机制。首先，要在制度明确、风险可控的前提下，允许地方政府有条件发行债券。其次，加强地方政府投融资的法制化管理，对地方政府融资的来源，资金的投放和管理，特别是投资决策失误责任和偿还责任以法律形式作出明确规定。再次，要加强对地方政府投融资过程的监管、考核与评价功能。建议成立由地方政府部门牵头，审计部门、财政部门、人民银行、银监部门共同参与的融资平台贷款监测联席会议制度，负责统计、评估各地方政府融资平台的负债情况，定期向辖内各家金融机构通报。
3、多策并举，使拓宽地方政府融资渠道与控制地方政府债务规模并重
首先，要发挥资本市场的作用，尝试市场化水平高的公司债、股权融资方式、产权交易方式等多渠道募集资金。其次，要加强对地方政府债务规模的控制和管理，做到“量入为出”，增强财政收支的透明度，掌握地方政府债务总量和结构，避免债务膨胀趋势恶化。
(二)银行方面
1、要进行详尽的贷前调查和风险评估
银行要注重对建设项目本身的了解，审查融资平台公司的建设项目的合法性，严格执行贷款准入条件和国家有保有压的信贷政策，在贷款审批时应认真落实国家有关项目资本金管理的规定，对达不到国家项目资本金管理的规定要求的坚决不能贷款。同时，对列入逐步压缩退出的政府融资平台客户，要结合客户具体情况，制定压缩退出方案，力争使贷款退出的不利影响减少到最小。
2、加强贷款支用管理
按照银监会“三个办法一个指引”要求，在存量政府融资平台贷款压缩转贷时，加强对贷款的支用管理，确保专款专用，防止挪用信贷资金、改变资金用途。
3、落实合法有效足值的担保
一是增强第二还款来源，对于仅采用政府担保方式的融资平台贷款，要求增加抵质押或第三方保证等担保方式，最大限度地降低政府融资平台贷款第二还款来源悬空的风险。二是对于采用土地抵押和股权质押的，应动态评估抵质押物的可变现价值，如果抵质押物严重贬值，应及时补充新的担保，以免风险敞口加大。
4、各银行间建立信息沟通机制
银行间应加强沟通协调，多渠道多角度提高融资平台的信息透明度。对大型项目采用银团贷款方式，形成利益共享、风险共担的分摊机制，共同防范贷款风险。
5、实行信贷资产证券化
商业银行可以借助资产证券化来化解信贷风险。通过资产证券化，既可以将表内的部分风险资产移到表外，化解自身的贷款风险；又有助于提升银行资本充足率水平，又从总体上化解由于中长期贷款引发的流动性风险。
关键词：政府融资；贷款风险；防范
中图分类号：F832.4 文献标识码：A 文章编号：1001-828X(2011)06-0195-01
一、商业银行地方政府融资平台贷款存在的风险
(一)借款人主体模糊及内控缺失，凸显政策性风险
地方政府融资平台公司是特定时代的特定产物，其所有制性质属于国有独资公司，人事管理权和业务经营管理权都受制于地方政府。作为国有独资公司，内控方面存在多头管理，如资产管理归国资委，人事任免归地方政府党委，项目选择归发改委，资金管理归财政部门，在多头管理下，融资平台公司主体显得模糊，形成了政企不分的治理结构。在这种情况下，一方面有些项目决策在融资举债时带有很大的主观意愿，项目可行性缺乏有效论证；另一方面，政府决策主体与真正的投资主体之间权责不明，既造成了地方政府融资管理分散，融资决策主体、偿还主体及投资失误责任主体不明晰的现象，也导致了贷款用途被随意改变，项目规划不当造成信贷资金损失和违反建设项目管理规定等问题时有发生。
(二)地方政府融资平台融资渠道单一
目前，地方政府融资平台缺乏持續融资的顺畅通道，过度依赖银行信贷资金，而且大多是利用银行的中长期商业贷款方式进行，利用资本市场直接融资较少。在此情形下，融资平台受制于两个方面，一是融资规模受宏观调控政策的影响较大大，融资来源的稳定性受到影响；二是中长期贷款比例过大，加大了银行贷款结构不平衡，加剧了信用风险和流动性风险。
(三)贷款的担保风险缓释措施存在的风险
目前，融资平台贷款的担保主要存在以下问题：一是地方政府融资平台贷款以信用贷款居多，没有任何风险缓释措施；二是以政府担保、人大出具“承诺函”方式向银行提供担保，而按照《担保法》有关规定，地方政府或相关部门对融资平台贷款出具的“还款承诺书”并不具备法律效力，存在着贷款担保悬空的风险；三是由于同一项目有多家银行贷款，抵质押物不足值或被重复抵押也在所难免。
(四)银行贷后管理存在一定难度
由于政府背景的地方融资平台游离于现行财政体系之外，其财务信息缺乏透明度，因此，银行对地方政府的隐性负债难以掌握，对其实际偿债能力也就无法准确评估；政府融资项目往往与多家银行分别签订协议，在多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台的情况下，形成“多头融资、多头授信”的格局，一家银行难以把握地方政府总体负债和财政担保承诺情况。
二、政府融资平台贷款风险防范建议
地方政府融资平台问题集中反映了我国地方政府融资体系不够健全的现状。笔者认为，化解地方政府融资平台贷款风险要从政府和银行两个层面人手解决。
(一)政府层面
1、理顺管理体制，还原公司本质
正确处理政府和融资平台的关系，一是要科学界定政府和平台公司的关系，推动融资平台公司向资本市场的运作主体转变，弱化融资平台公司的行政色彩，最终把平台公司建成自负盈亏、自我约束、具有健全现代企业管理制度的责任主体。二是建立健全管理平台公司的国资监管制度，指导和督促平台公司建立资产经营责任制和年度投融资计划目标管理制度，确保国有资产的保值和增值。
2、规范地方政府融资行为，提高政府负债信息透明度
虽然我国不允许地方政府负债，但是融资平台的巨额贷款已经在事实上成为地方政府的债务包袱。因此，建议从全局上加强地方政府融资管理，逐步形成地方政府举债融资机制。首先，要在制度明确、风险可控的前提下，允许地方政府有条件发行债券。其次，加强地方政府投融资的法制化管理，对地方政府融资的来源，资金的投放和管理，特别是投资决策失误责任和偿还责任以法律形式作出明确规定。再次，要加强对地方政府投融资过程的监管、考核与评价功能。建议成立由地方政府部门牵头，审计部门、财政部门、人民银行、银监部门共同参与的融资平台贷款监测联席会议制度，负责统计、评估各地方政府融资平台的负债情况，定期向辖内各家金融机构通报。
3、多策并举，使拓宽地方政府融资渠道与控制地方政府债务规模并重
首先，要发挥资本市场的作用，尝试市场化水平高的公司债、股权融资方式、产权交易方式等多渠道募集资金。其次，要加强对地方政府债务规模的控制和管理，做到“量入为出”，增强财政收支的透明度，掌握地方政府债务总量和结构，避免债务膨胀趋势恶化。
(二)银行方面
1、要进行详尽的贷前调查和风险评估
银行要注重对建设项目本身的了解，审查融资平台公司的建设项目的合法性，严格执行贷款准入条件和国家有保有压的信贷政策，在贷款审批时应认真落实国家有关项目资本金管理的规定，对达不到国家项目资本金管理的规定要求的坚决不能贷款。同时，对列入逐步压缩退出的政府融资平台客户，要结合客户具体情况，制定压缩退出方案，力争使贷款退出的不利影响减少到最小。
2、加强贷款支用管理
按照银监会“三个办法一个指引”要求，在存量政府融资平台贷款压缩转贷时，加强对贷款的支用管理，确保专款专用，防止挪用信贷资金、改变资金用途。
3、落实合法有效足值的担保
一是增强第二还款来源，对于仅采用政府担保方式的融资平台贷款，要求增加抵质押或第三方保证等担保方式，最大限度地降低政府融资平台贷款第二还款来源悬空的风险。二是对于采用土地抵押和股权质押的，应动态评估抵质押物的可变现价值，如果抵质押物严重贬值，应及时补充新的担保，以免风险敞口加大。
4、各银行间建立信息沟通机制
银行间应加强沟通协调，多渠道多角度提高融资平台的信息透明度。对大型项目采用银团贷款方式，形成利益共享、风险共担的分摊机制，共同防范贷款风险。
5、实行信贷资产证券化
商业银行可以借助资产证券化来化解信贷风险。通过资产证券化，既可以将表内的部分风险资产移到表外，化解自身的贷款风险；又有助于提升银行资本充足率水平，又从总体上化解由于中长期贷款引发的流动性风险。