法德轴心的有限重启与欧洲一体化建设

• 作 者: 田小惠
• 出 处: 当代世界
• 发表日期: 2021年4期
• 关键词: 法德轴心 欧洲一体化 欧盟

　　【关键词】法德轴心;欧洲一体化;欧盟
　　【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2021.04.008
　　2020年7月21日，欧盟各成员国在欧盟特别峰会上经过艰苦谈判，最终就7500亿欧元的复苏基金达成共识。这是欧盟成员国团结一致、携手应对新冠肺炎疫情的历史性时刻，也是法德轴心[1]加速重启的标志性事件。欧洲一体化曾历经多次危机，法德关系也时有波折起伏，但法德轴心往往能够在关键时刻力挽狂澜，发挥“校准”欧洲一体化前进方向的重要作用。

欧洲一体化进程中的法德轴心

　　法德两国是推动欧洲一体化的核心力量。从“舒曼计划”开启二战后法德和解进程，到1963年法德《爱丽舍宫条约》的签订，两国合作形成制度性基础。此后，法德两国一直充当欧洲一体化的发动机、火车头和方向盘，在推进欧洲政治经济一体化方面发挥着举足轻重的作用，因此欧洲一体化进程中的法德关系被称为“法德轴心”。[2]事实上，法德两国是欧洲一体化的“双驾马车”，但法德轴心并非指法德两国领导力并驾齐驱，其内涵在于，通过法德之间的密切合作，保持动态平衡、相互协调，由此实现欧洲一体化的共同目标。有学者将“法德轴心”称之为“不均衡之均衡”，[3]这一点在欧洲一体化的不同阶段清晰可见。冷战时期，法德合作是戴高乐主义的重要组成部分，其目的在于使西欧摆脱美国控制，实现法国的大国梦想。這一阶段，法德轴心的高光时刻体现在两国领导人之间的高度默契，有学者称之为以戴高乐-阿登纳、德斯坦-施密特、密特朗-科尔为代表的“伴侣”关系。[4]
　　冷战结束后，传统的法德轴心模式日渐式微，呈现出“德强法弱”的实力反转。德国在统一后经济实力不断增强，同时为摆脱政治“矮人”形象，其在欧盟内外努力构建多方合作关系以拓展外交空间，施罗德任德国总理期间尤为如此。一方面，他明确提出改革法国积极倡导的欧盟共同农业政策，以扭转德国为此长期支付高昂预算经费的局面;借助德国担任欧盟轮值主席国的契机，在欧盟内部改革及对外战略方面主动出击，提升德国在国际事务中的存在感和影响力。另一方面，在欧盟成员国内部，德国主张加强与英国在金融和军事方面的合作;在外部，谋求与美国建立更为密切的“领导伙伴关系”。由此，在这一时期，法德之间的分歧和矛盾有加深之势，法德轴心原有的权力格局开始逐渐被打破。

2020年7月21日，欧盟各成员国在欧盟特别峰会上经过艰苦谈判，最终就7500亿欧元的复苏基金达成共识。这是欧盟成员国团结一致、携手应对新冠肺炎疫情的历史性时刻，也是法德轴心加速重启的标志性事件。图为2021年2月5日，德国总理默克尔在柏林同法国总统马克龙举行视频会晤，双方在会晤中表示支持欧盟在新冠疫苗采购方面的策略，同时呼吁欧盟在疫苗生产和供应上加强团结协作。

　　进入21世纪，欧洲一体化面临多重危机，法德轴心进一步退化为德国“独大”的局面。随着经济一体化的不断加深，德国经济优势地位愈加凸显。在欧盟扩大进程中，东扩的完成在很大程度上体现了德国的地缘偏好和战略意志。尤其在默克尔执政期间，从应对欧盟制宪危机到债务危机，从解决欧洲难民危机到英国“脱欧”等一系列棘手问题，德国展现出丰富的外交资源和大国领导能力，默克尔也因此获“危机总理”之称。在欧盟制宪危机中，默克尔通过积极的外交斡旋促成《里斯本条约》的签署，打破了欧洲一体化的僵局，使其深化进程得以继续。在欧债危机中，从救助希腊的一揽子方案，到欧洲稳定机制的设立和启动，均体现出德国的关键作用和巨大影响。有学者甚至认为德国在这场危机中俨然已成为欧盟“不情愿的霸权”。[5]在欧洲难民危机中，德国从人道主义迅速转向现实利益的考量，由开放转变为严苛的政策立场，这种表现有违德国一贯稳健、成熟的对外形象，也导致其国内政局不稳，广受诟病。尽管如此，德国在欧洲应对难民危机中的绝对主导地位毋庸置疑。在旷日持久的英国“脱欧”谈判中，默克尔的强硬态度常常被视为欧盟立场的最佳表达。在上述诸多危急时刻，法德两国合作虽仍发挥一定作用，但法德轴心内主次位序已发生明显变化。

马克龙就任后高调重启法德轴心

　　2017年5月15日，法国新任总统马克龙执政伊始就首访德国，表明其对法德轴心的重视。马克龙雄心勃勃地提出了宏大的欧洲复兴计划，而重启法德轴心则是该计划的核心。9月26日，马克龙在巴黎索邦大学发表演说，阐明欧洲对外政策的四大方向，其中深化法德合作位列首要，也凸显了法德作为推动主权欧洲建设和欧元区改革的核心角色。马克龙指出，《爱丽舍宫条约》是法德轴心的基础和欧洲一体化建设的源动力，也是推动欧洲防务建设和经济复兴的重要前提，应充分发挥法德共同引领一体化的作用。[6]2018年11月18日，马克龙在德国联邦议会发表演讲，这是18年来法国领导人首次在此进行演讲。马克龙强调，法德友谊不可动摇，且法德合作亟须开启新阶段，因为这将保证世界和平、防止欧洲再次陷入战争。同时，他指出，欧洲一体化进程中塑造欧洲“共同观念”十分重要，而法德两国的通力合作是塑造这一理念的根基。他认为，欧盟成员国因发展程度差异所形成的“双速欧洲”乃至“多速欧洲”不可避免，加强交流是促进统一立场的重要途径，其中法德之间的沟通协调尤为重要。[7]总之，马克龙在上述场合的一系列公开表态，表明法国已率先按下法德轴心的重启键。
　　马克龙提出的欧洲政策具有浓厚的戴高乐主义色彩，[8]对法德轴心的强调则是其鲜明体现。法德轴心具有互动性，往往一方的主导倡议需要得到另一方的积极回应或追随。而在现实中，对于马克龙重启法德轴心的意愿，德国给予的反馈却多是迟滞或因应式的。[9]同时，在欧元区改革方面，德法之间存有较大分歧。默克尔坚决反对马克龙提出的发行欧元区共同债券的主张，认为该计划过于激进且不符合欧盟现实。德国更认同以财政紧缩为前提的资金援助方案。此外，对于马克龙提出的设立欧元区财政部长的计划，德国方面也认为此举并无实际意义，且难以解决当前困扰欧洲的根本问题。由此可见，在马克龙吹响重启法德轴心的号角之后的一段时间内，法德之间并未形成良性互动。然而，若无德国的默契配合，马克龙重启法德轴心的诸多主张恐难以落地实现。 　　2019年1月22日，法德签署《亚琛条约》，作为《爱丽舍宫条约》的补充和升级。这是法德合作迈出的重要一步。条约内容主要包括三方面：一是深化法德两国在外交与安全政策协调、抵御气候变化风险、加强恐怖主义应对以及文化与教育等领域的合作，成立跨境合作委员会;二是加强两国间的密切磋商，特别是在大型欧盟会议前协调与确定共同立场;三是加强法德议会合作，创立法德联合议会。《亚琛条约》的签订正值英国“脱欧”陷入僵局和欧洲民粹主义风头正盛之时，虽然有观点认为其形式意义大于实质内涵，但是该条约的签订有利于激发法德轴心合力应对欧盟危机，同时推进了法德政府间合作机制的建设。更重要的是，法德两国通过《亚琛条约》重新唤起《爱丽舍宫条约》所赋予法德轴心的团结精神和凝聚力量。

新冠肺炎疫情下法德轴心加速重启

　　2020年初全球新冠肺炎疫情的暴发给欧盟各国的卫生系统和社会经济造成巨大冲击。在疫情初期，欧盟并无统一举措，成员国各自为政，法德两国率先管控个人防护用品生产，充分暴露出欧盟内部缺乏团结精神和协调应对危机意识的短板。由于医疗资源和经济条件相对匮乏，南欧国家一度成为疫情重灾区。2020年3月26日，在欧盟峰会召开前夕，法国、意大利、西班牙等9国联名致信欧洲理事会主席米歇尔，主张欧盟发行新冠债券用于疫情救助。馬克龙一直致力于推动欧元区改革，认为新冠债券有助于维护欧元区的团结稳定。德国、荷兰等国则坚决反对。发行债券意味着欧元区国家的集体担保，自欧债危机以来，德国就十分警惕欧元区的共同债务问题。因此，法德之间的分歧反映出欧盟内部深刻的南北裂痕。
　　然而，随着疫情的持续和蔓延，法德两国又迅速达成妥协，转而携手合作。5月19日，马克龙和默克尔共同倡议欧盟设立5000亿欧元的复苏基金，用于扶持受疫情冲击最严重的成员国进行经济复苏。这一倡议遭到“节俭四国”（荷兰、奥地利、丹麦和瑞典）以及北欧国家的抵制，而德国则放弃反对发债的一贯立场，转为与法国一道支持南欧国家。对德国而言，促成这一重大转变的主要原因是新冠肺炎疫情所造成的巨大外部压力。正如默克尔所言，这次危机的不同寻常导致德国选择了一条不同寻常之路，其目的在于促成欧洲的团结。[10]关键时刻德国力挺法德轴心的果敢之举，弥合了欧盟成员国在财政议题上的南北分歧，也坚定了法德引领欧洲一体化方向的信念。
　　此后，法德两国密切磋商，积极推动复苏基金的落地。6月29日，马克龙作为疫情暴发后首位访德的外国国家元首，与默克尔举行了线下会晤。会后，马克龙期待新冠肺炎疫情危机能够铸就欧盟的“成功时刻”，默克尔则表示将在欧盟轮值主席国任期内推出欧盟的“德国时刻”。法德两国一唱一和，积极推动复苏基金的外交努力和公开表态，显示出法德两国勇于抛开分歧、共同领导欧盟应对危机的决心。
　　2020年7月1日至12月31日，德国出任欧盟轮值主席国，在此期间，其最重要的举措之一就是促使欧盟通过了复苏基金计划。这为欧洲应对疫情、稳定经济注入了一剂强心针，也是法德轴心的高光时刻。作为欧盟轮值主席国，德国在推出一系列宏大计划的同时，始终避免独挑大梁，特别是在关于复苏基金的谈判中，坚持联合法国，共同协调各方立场。最终，经过漫长的谈判，7月21日欧盟特别峰会通过了高达7500亿欧元的复苏基金计划。由于在援助方式和贷款比例方面各国存在较大分歧，该计划与法德联合倡议略有出入，但复苏基金仍成为欧盟成员国联合发行债券的首创之举，是欧盟财政一体化的新模式，更是面对疫情法德轴心加速重启的重要标志，为陷入危机的欧洲一体化注入了信心。因此，正是在应对全球疫情的危机中，法德轴心的重启在关键时刻显示出了欧洲一体化的韧性。

法德轴心重启的必要性及其有限性

　　疫情压力下，法德轴心重启明显加速，体现出其必要性的一面。
　　首先，作为欧洲一体化的压舱石，法德轴心能够激发一体化动力并确保一体化方向。欧盟历经“危机十年”后又遭疫情打击，经济低迷不振，内部危机叠加，各方矛盾凸显，离心倾向加剧，一体化的吸引力已大大弱化。法德轴心代表了一体化的向心力与原动力，是欧洲一体化历史的传承，在危急时刻能够帮助成员国找回初心，重新确定一体化的正确方向。经历多重危机打击后，法德轴心再度重启有助于各方寻求共同关切，激活欧盟成员国的团结精神和一体化的前进动力。总之，法德轴心代表了一体化的最初意愿与诉求。
　　其次，法德两国有重启轴心的共同意愿。法德轴心与欧洲一体化相伴相生，是欧洲一体化进程中的重要影响因素。法德之间虽存有分歧、轴心关系时有动摇，但往往在千钧一发的时刻，两国能够相互妥协、达成一致，重新走上共促一体化的道路。随着欧洲一体化的发展，德国在欧盟关键性事务上的领导力凸显，法德轴心的天平不断向德国一方倾斜，且已明显失衡。马克龙上台后疾呼法德轴心的重启，目的在于恢复法国的领导地位，扭转颓势。于德国而言，经济优势“外溢”至外交和地缘安全事务中，或将使欧洲的“德国问题”变为“德国答案”。[11]如果说《亚琛条约》的签订只是德国配合法国的象征之举，那么复苏基金计划的通过则是德国明确表达了共启轴心的意愿。因此，法德轴心的重启不再只是法国一方的独角戏，德国已从被动的配合者转变为积极的推动者。
　　再次，法德两国在一体化关键领域中可以优势互补。在现实层面，法国主张重启法德轴心，可借助德国的优势来弥补自身在经济上的劣势;德国坚持与法国合作，则可配合法国政治大国的理想，降低其他成员国对德国霸权的疑虑。英国“脱欧”后，法国作为欧盟内唯一的核大国和联合国安理会常任理事国，在欧盟外交与安全事务中更具话语权;而基于自身雄厚的经济实力，德国在欧洲一体化程度最高的经贸领域始终占据主导地位。法德两国在一体化的不同领域各具资源优势，互为补充。法德轴心的重启也有助于形成二者的资源互补和合力优势，而非资源竞争和一国独大，这也是欧洲一体化内涵的深刻体现。
　　但与此同时，受制于多种因素，法德轴心的重启还具有明显的有限性。 　　一是新冠肺炎疫情倒逼作用的偶发性。危机锻造了欧盟，也是法德轴心加速重启的重要外部推力。欧洲一体化曾历经多次危机，但这些危机多属经济、政治、防务等领域，而新冠肺炎疫情所造成的全球公共卫生危机史无前例，是对欧洲一体化和欧盟政治领导力的一次大考。对此，默克尔在政府声明中首次提出，欧盟亟须作为一个“命运共同体”来应对疫情。疫情对欧洲一体化产生的倒逼作用已超越此前的多次危机，且疫情的暴发直接触及各国的根本利益。2020年10月，欧洲晴雨表发布的民调显示，经济问题已超过移民问题成为欧盟民众最为关切的议题。[12]疫情使原本持续低迷、复苏乏力的欧洲经济雪上加霜，也成为法德轴心加速重启的催化剂。然而，疫情和危机所带来的外部挑战仅暂时掩盖了欧盟内部的深层问题。一旦疫情结束，危机缓解，外部压力消除，法德之间的分歧和矛盾恐将重现，二者能否继续发挥轴心作用存在一定的不确定性。
　　二是欧盟成员国异质化带来的挑战。欧盟实现东扩后，内部新老成员国之间的矛盾已成为制约欧洲一体化的瓶颈，使欧盟更难以发出“同一个声音”。法德两国代表了“老欧洲”的立场，而以维谢格拉德集团（Visegrád Group）为代表的中东欧国家则有不同的利益诉求。在“回归欧洲”后，中东欧国家亟须摆脱欧盟“二等”成员国的身份标签，积极寻求次区域集团内部的共同利益，特别是在难民问题上叫板欧盟共同政策立场，抵制马克龙提出的“多速欧洲”倡议。波兰甚至明确提出反对马克龙提出的“欧洲合众国”计划。此外，在欧盟内部东西裂痕加大的同时，“老欧洲”内部近些年也出现了明显的离心倾向。从意大利推动的“罗马—华沙”轴心，到荷兰谋求建立的“新汉莎同盟”，再到“节俭四国”，均成为欧盟内部对抗法德轴心的新势力。因此，在欧盟内部利益矛盾错综复杂的形势下，法德轴心的作用空间正在被挤压。由此可见，扩大后的欧盟已今非昔比，内部存在着多中心化、去中心化的多种挑战，欧洲一体化能否继续在法德轴心的带动下前行还有待观察。
　　三是法德轴心内部的不平衡性。就法德轴心本身而言，保持法国政治优势与德国经济优势之间的动态平衡是关键。经济议题始终是欧洲一体化的核心。从欧债危机到难民危机，从民粹主义到新冠肺炎疫情，归根结底都是对欧盟经济治理能力的挑战。在应对这一系列危机的过程中，德国的领导地位得到不断强化。而马克龙谋求以政治途径解决“低政治”领域經济问题的同时，进一步转向关注安全防务等“高政治”领域，试图展现法国的实力地位。然而，纵观欧洲一体化进程，涉及国家主权的超国家倡议往往举步维艰。因此，法国能否最终落实其提出的安全防务领域动议，仍取决于其在欧盟内部的经济地位。尽管法德两国经济总量占欧盟经济总量的30%以上，但法德之间的经济实力存在较大差距。近些年，法国经济的复苏之势为马克龙实现政治抱负提供了资本，但于法国而言，庞大的公共债务与高失业率等痼疾仍存，短时间内实现经济振兴、赶超德国绝非易事。据统计，2019年法国国内生产总值仅为德国的70%，[13]受疫情影响，2020年法德两国经济分别萎缩8.3%和4.9%，[14]法国与德国的经济实力差距进一步拉大。因此，法德轴心在欧盟内部权力失衡的状况仍将持续甚至加剧。此外，在欧洲防务建设上，法国主张的“独立”于美国的政策与德国坚持的“联美”立场，凸显两国战略文化的深刻差异，可能致使法德轴心不断出现裂痕。
　　四是法德各自国内政治走向的不确定性。在重重危机之下，法德轴心得以重启并加速，与法德两国领导人的默契配合息息相关。但当前，德国已经开启“后默克尔时代”，法国也将在2022年举行总统大选，法德两国更迭后的政府将在很大程度上决定着法德轴心和欧洲一体化的未来。根据法国舆论研究所（IFOP）民调显示，2021年1月法国总统马克龙的支持率已攀升至40%，远比前任总统奥朗德和萨科齐更受民众欢迎。[15]但疫情后法国所面临的经济恢复、养老金制度改革、穆斯林融入、恐怖主义等问题依然严峻。毫无疑问，在后疫情时代，法国旧有的社会问题仍将浮出水面，影响国内政局和社会稳定。2022年上半年法国将出任欧盟轮值主席国，这是马克龙继续推进法德轴心的大好时机，但同时正值法国总统大选的关键时刻。法国极右翼政党国民联盟主席勒庞已明确表示参选，马克龙能否再次赢得大选仍然存疑。同时，进入“后默克尔时代”的德国，其政治发展前景也存在变数。新任基督教民主联盟主席拉舍特继任德国总理的可能性较大，但受疫情防控政策不利的影响，近期基民盟在巴登-符腾堡州和莱茵兰-法尔茨州议会选举中“惨败”，创造了基民盟在地方选举中的“历史最差战绩”，[16]这无疑将增加未来德国大选的变数。虽然绿党和德国社会民主党在州议会的优势并不代表其在联邦议会的胜算，但即使在联盟党内部，基社盟主席索德尔也是拉舍特潜在的竞争对手。由此可见，基民盟要延续默克尔的执政之路并非坦途，拉舍特能否在半年后的联邦大选中扭转颓势仍充满悬念。此外，作为一位颇具政治影响力和外交经验的领导人，默克尔在德、法和欧盟之间扮演着协调和斡旋的关键角色，其卸任后留下的政治真空，将在较长时间内影响法德轴心引领欧洲一体化的效能。
　　2021年1月1日，英国结束“脱欧”过渡期，标志着正式脱离欧盟。对欧盟而言，英国“脱欧”虽是前所未有的“黑天鹅”事件，却并未引发多米诺骨牌效应。“后脱欧时代”的来临有利于法德轴心加强自身作用，引领欧洲一体化建设轻装前进。作为欧洲一体化建设的风向标，法德轴心能够在危机中加速重启，显示出欧洲一体化进程的韧性，但诸多制约因素也使法德轴心在未来继续发挥“引擎”作用面临多重阻力。在世界百年未有之大变局下，国际格局“东升西降”态势明显，欧美主导的国际制度体系、治理体系和价值体系遭遇困境，以中国为代表的非西方国家实力不断上升。在此背景下，处于历史十字路口的欧洲一体化建设所经历的“危机十年”也是其“失去的十年”。如果欧洲内部存在的相关结构性矛盾无法得到妥善解决，加之法德轴心的作用被进一步弱化，那么欧洲一体化建设恐将在较长一段时期内减速慢行甚至出现倒挡后退的风险。特别是随着跨大西洋盟友关系的渐行渐远及其内部利益多元化和异质化所导致的裂痕加深，欧洲一体化建设的前景恐将更为艰难复杂。 　　【本文是教育部高校国别和区域研究课题“欧洲主要大国针对中美战略竞争变局的战略决策意向研究”（项目批准号：2020-N19）、北京外国语大学校級一流学科建设重点项目“多重危机背景下欧盟发展的新态势与中欧关系研究”（项目批准号：YY19ZZA030）的阶段性成果】
　　（责任编辑：苏童）
　　[1] 法德两国领导人1963年1月22日在法国总统府爱丽舍宫签署《爱丽舍宫条约》，象征法德这对“夙敌”全面和解，确立“法德轴心”作为二战结束后欧洲一体化事业主要驱动力的地位。
　　[2] 伍贻康：《法德轴心与欧洲一体化》，载《欧洲》1996年第1期，第34页。
　　[3] Stanley Hoffmann， “La France dans le nouvel ordre européen，” Politique ?trangère， Vol.55， No.3， 1990， p.504.
　　[4]乌尔里希·克罗茨、约阿希姆·希尔德著，赵纪周译：《锻塑欧洲：法国、德国和从〈爱丽舍宫条约〉到21世纪政治的嵌入式双边主义》，北京：中国社会科学出版社，2020年版，第9页。
　　[5] William Paterson， “The Reluctant Hegemon？ Germany Moves Centre Stage in the European Union，” Journal of Common Market Studies， September 2011， pp.57-75.
　　[6] Elysée， “L’initiative pour l’Europe，” https：//www.elysee.fr/emmanuel-macron/2017/09/26/initiative-pour-l-europe-discours-d-emmanuel-macron-pour-une-europe-souveraine-unie-democratique.
　　[7] Emmanuel Macron， “Wir brauchen mehr europ?ische Souver?nit?t，” https：//www.bundestag.de/resource/blob/580034/08acc4cada11d97943a64a985d850377/kw46_volkstrauertag_gedenkrede_macron-data.pdf.
　　[8] 田小惠、王朔：《试析法国总统马克龙的欧洲主义思想》，载《现代国际关系》2020年第4期，第32页。
　　[9] 郑春荣、张凌萱：《法德轴心“重启”的限度探析》，载《欧洲研究》2019年第6期，第8页。
　　[10] Bundesregierung， “Gew?hrt der Fonds Zuschüsse oder Kredite？” https：//www.bundeskanzlerin.de/bkin-de/aktuelles/wiederaufbauprogramm-europa-1755280; Bundesregierung， “L?ngerfristige Unterstützung beim Wiederaufbau，” https：//www.bundeskanzlerin.de/bkin-de/aktuelles/dt-franz-initiative-1753644.
　　[11] Mark Leonard， “A New German Answer，” Internationale Politik Quarterly， November 2020， https：//ip-quarterly.com/en/new-german-answer.
　　[12] Standard Eurobarometer 92， Autumn 2019， https：//ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/;Standard Eurobarometer 93， Summer 2020，https：//ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm.
　　[13] Eurostat， “Which EU Countries had the Highest GDP in 2019？” https：//ec.europa.eu/eurostat/en/web/products-eurostat-news/-/ddn-20200508-1.
　　[14] IMF， “World Economic Outlook，” https：//www.imf.org/zh/Publications/WEO/Issues/2021/01/26/2021-world-economic-outlook-update.
　　[15] IFOP， “Les indices de popularité ？ Janvier 2021，” https：//www.ifop.com/publication/les-indices-de-popularite-janvier-2021/.
　　[16] Von Jan Schneider， “Die Wahl in Rheinland-Pfalz auf einen Blick，” https：//www.zdf.de/nachrichten/politik/landtagswahlen-rheinland-pfalz-dreyer-ergebnisse-100.html; “Vorl?ufiges amtliches Ergebnis： Grüne gewinnen klar - CDU so schlecht wie nie zuvor，” https：//www.swr.de/swraktuell/baden-wuerttemberg/landtagswahl-bw-ergebnisse-100.html.