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今年以来常被引述的“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”的改制方针，充满了内在矛盾
近年来关于农行改制的种种方案不绝于耳，但是迄今没有见到任何一项方案或建议堪称有战略眼光，能够从公众整体利益和公共政策的角度考虑问题，既符合经济学基本原理又不破坏金融机构运作的内在逻辑。今年以来常见的“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”的改制方针，充满了内在矛盾。
如果把“面向三农”理解为政策性业务，那么农行的商业化前景便从此笼罩上了阴影。并不是农村金融领域没有商业可持续的业务和对象，也不是说农村的所有经济活动都无利可图。但是，提出“面向三农”的人不是从商业化的角度看问题。他们担心的是具有商业取向的银行注定会逃离农村、农业和农民。这是对农村金融的普遍误解。越是把农村金融笼统地当作政策性业务对待，农村地区金融供给的问题越是解决不了。
问题在于，如果政府要求商业银行服务特定的人群或者产业，那么政府必须为经营失败负责，包括再次剥离不良资产和注资。而这一前景本身所构成的道德风险和逆向选择，又反过来注定了经营的失败，甚至连那些本来可能商业化运作的农村金融业务，也会因此而发生损失。这是因为，政府既在事先为银行经营失败提供了条件，又为事后的反复补偿提供了理由。应该明确，如果承认农村金融是可以盈利的，则不必作为强制性要求提出，而应该作为商业银行的战略，留给银行的董事会和股东自主决策。
至于整体改制的决定，给人的感觉是某些利害相关者的大银行情结占了上风。银行可大可小，如果以创造价值而不是片面追求规模为目标，就不会迷恋于银行的规模，也不会因为维护了银行的整体规模喜极而泣。因为维护了整体改制目标而套上了服务“三农”的枷锁，也许是塞翁失马。有那么一天，中国的银行会主动放弃“做大做强”的口号，而专注于创造价值。那些迷恋做大的银行，会发现自己无意中被真正有实力的银行收购兼并而无法反抗。因此，做大只能是一种自然的结果，而不应该成为目标。
如果承认这一逻辑，那么就会发现整体改制还是分拆，不是问题的本质，因此没有必要事先规定作茧自缚。中国很多行业的改革重组已经证明，与行政规定相比，按照市场的逻辑通过竞争、兼并收购破产而最终胜出的大企业，才是真正强的企业。人为维持的大企业，并不具备竞争力，只能依靠垄断政策苟延残喘。
“择机上市”的提法，没有摆脱前三家国有独资银行剥离、注资、引进战略投资者和最终上市的俗套。从工、中、建三家银行的改制实践来看，最大的进步在于打破了国有独资的局面，为今后进一步改革提供了条件。但是正如很多人所指出的那样，对于改制效果的评价，仍然为时尚早。
最主要的问题是，国家在注入大量资金和引进国外战略投资者以后，仍然坚持最大控股股东地位，并且凭借这种地位继续削弱而不是加强银行的法人治理。突出的表现是对银行高层人员的提名、考核和任免。这样形成的结果是，国家在承担了所有的损失之后，并未摆脱对银行经营失败的责任。如果这些重组后的银行再次发生重大损失，政府仍然有注资和挽救的责任。这说明，外国战略投资者作为股东，只享受银行盈利的好处，而不必承担银行经营失败的风险。由此可见，国有银行重组交易中的利益与风险的不对称性，以及由此引发的道德风险。
事实上，迄今为止国外战略投资者的优势并没有充分发挥出来。他们能够在某些技术领域在很短时间内发挥作用，但是在涉及到法人治理、激励机制、风险管理和控制等核心领域，还是有劲使不出来。由此可以疑问，既然国家没有准备好放弃对国有银行核心权力的控制，那么引进战略投资者和公开上市是不是步伐过快了？这个问题涉及到国有银行改革的模式选择问题，《财经》2005年第11期“中国国有银行改革的模式选择”一文已有论述。
农业银行的改制，应该在总结前三家的经验教训基础上进行，否则，此前国家在国有银行改革方面的学费就白交了。首先不应该忘记，当初国有银行陷入困境的主要原因是什么。所有改制的目标、方针、原则、战略和做法，都应该避免改制后的银行重蹈覆辙。至少从已经公布的农行的改制方针来看，没有把握认为已经吸收了以往的教训。事实上，由于农行自身的一些问题，加上官方改制方针的模糊和矛盾，导致农行的改制也很难效仿前三家的模式。在这种情况下，农行的改制尤其需要有大智慧和大思维，必须要满足本文开头提出的那些条件。否则，可以断定农行改制既无法成功实现，并且即使改制以后也很难走上稳健经营的道路。
农行的改制方案，也可以借鉴印尼的成功经验。上世纪80年代初，印尼因石油收入而带来的“荷兰病”（指一国，特别是指中小国家经济的某一初级产品部门异常繁荣而导致其他部门衰落的现象）症状凸现，此前政府为“服务三农”而设立的种种补贴方案均难以为继。印尼人民银行的亏损也成为无底洞。当时如果简单地让该行破产，几十万员工的遣散必然会给社会“安定团结”带来麻烦。
从宏观的角度看，当时的印尼和今天的中国，有某些相似之处。印尼政府权衡利弊，果断地将当时的印尼人民银行一分为二，一部分继续经营城市金融业务，另一部分专门“服务三农”。关键的是，作为给印尼人民银行农村部注资的条件，政府宣布这是真正的最后晚餐，如果再次发生亏损，该行必须关门破产。
与此同时，政府给了印尼人民银行最大的自由，允许其自主经营，包括为贷款定价。结果印尼人民银行被置于死地而后生。后来的印尼人民银行农村部成为商业可持续的农村金融典范，其盈利居然可以交叉补贴其城市金融部门。20多年之后，印尼人民银行才于2003年在雅加达交易所上市，如今已经给投资者带来数倍的投资回报。
印尼人民银行的经验也表明，分流冗员是个问题，但不是根本性的问题。冗员不能简单地按照人均管理资产的多寡的角度来计算和比较，这是因为，从事农村小额信贷的金融机构，注定了其劳动力密集特性，是无法与城市金融的公司业务相比较的。
冗员也不能从绝对数量得出判断。中国某些银行目前的状况，即使是精明强干和有良好教育基础的人，也会因为体制和机制的原因而成为冗员。因此，还是要从宏观和战略的角度来研究和设计农行的改制方案。而冗员的问题怎样解决，都不可能代替宏观与战略层面的方案。
作者为清华大学中国经济研究中心高级研究员