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《循环经济法》二审，争议多多，中国循环经济距离成熟期尚远
间隔近十个月后，2008年6月24日，在北京举行的十一届全国人大常委会第三次会议上，《中华人民共和国循环经济法（草案）》（下称《草案》）迎来了第二次审议。
这是一部被不少人寄予厚望的法律。原国家环境保护局局长、前全国人大环境与资源保护委员会（下称环资委）主任委员曲格平此前接受《财经》记者采访时就认为，中国在未来数十年能否在这部法律的框架下真正建立起成熟的循环经济，将关系到整个国家的全局和长远。
根据《草案》的解释，循环经济是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。具体表现为“资源—产品—再生资源”和“生产—消费—再循环”两种模式。《草案》称，通过规范生产、流通、消费过程，制订激励措施和相应的处罚刑责，最终能够达到“以较小发展成本获取较大的经济效益、社会效益和环境效益”。
他山之石
“一个年产800万吨到1000万吨钢的钢铁联合企业，如全部回收余热、可燃气体等，按热值计算可供一个80万千瓦发电厂所需的能源；如全部回收固体废物，可满足生产300万吨水泥所需的主要原料。”这是2007年8月26日环资委副主任委员冯之浚在对《草案》作初审说明时所举的一个例子。
当然，中国科学院城市环境研究所郭青海博士在接受《财经》记者采访时表示，中国要真正达到这样的理想状态，目前几乎是不可能的。但在他看来，中国作为资源利用的大国之一，不能再仅仅关注“经济发展，扩大内需”，而要将目光投向资源的循环再利用，这样才有可能让“经济利益和环境保护能达到双赢”。
早在19世纪70年代，欧美一些国家的环境经济学家们以及决策者，就已经开始关注循环经济问题。上世纪70年代初期，美国新泽西的伍德伯里市（Woodbury）成为第一个全面实施“废物循环”措施的城市。到了20世纪末，随着主要发达国家由工业生产所带来的生态危机日益突出，循环经济受到越来越多的重视。
美国环保局（EPA）负责资源回收和废弃物再利用项目官员拉提莎皮特薇（Latisha Petteway）对《财经》记者表示，在生产过程中减少废弃物的产生，并加强生产后废弃物的管理，就能够有效减少原料和能源的需求，从而达到保存自然资源、减少温室气体排放的目的。
“例如，利用新纤维生产一张报纸的能耗，是使用再生纤维所需能耗的二倍；累积起来，将会是一个巨大的能耗数字。”她对《财经》记者解释说。
以日本为例。2000年，日本工业废弃物填埋场所的平均可利用年限仅为3.9年；与一般废弃物填埋场所如生活垃圾的填埋场可利用年限相比，仅相当于后者的四分之一。这就意味着，如果工业废弃物不能加以循环利用，仅仅简单的填埋也意味着沉重的负担。
因此，德国、日本、美国和欧盟等开始进行一系列相关立法。德国于1996年10月颁布的《循环经济法》就明确规定，生产中必须避免产生废物，对原材料或能源进行充分利用；在两者都难以实现的情况下，才允许在环境能够承受的范围内对废物进行清除。
“这意味着生产者在研制新产品时，就要考虑废物的清除问题。”牛津大学环境中心环境变化研究机构研究员布兰达博德曼（Brenda Boardman）对《财经》记者说。
从“微观”起步
在相当长的一段时间内，“循环经济”概念在中国一直未得到有关部门足够重视。郭青海对《财经》记者表示，一方面，是因为中国过去很长一段时间内仍处在“发展经济，扩大内需”阶段；另一方面，则是技术、执行和管理成本的问题没有得到完全解决。
不过，考虑到可持续发展的重要性，在联合国环境规划署（UNEP）的帮助下，中国也开始从微观的企业层面的清洁生产方面着手。1993年，国家环保局和原国家经济贸易委员会在上海联合召开第二次全国工业污染防治工作会议，明确提出工业污染防治必须从“单纯的末端治理向生产全过程控制转变”。这次会议被认为是中国推行清洁生产的起点。
随着一批批清洁生产试点企业以及试点城市的诞生，“节能减排”、“清洁生产”、“循环再利用”等词汇开始为人们所熟识。
试点城市之一是位于河南省北部的鹤壁市，一座典型的依煤而建的资源性城市。近年来，该市有关部门在资金、税收、收费、土地等方面对发展循环经济给予倾斜。市财政部门每年拿出1500万元设立循环经济发展专项资金，用于循环经济项目贷款的贴息和奖励；对资源综合利用达到规定比例的企业，根据不同产品减半征收或即增即退增值税、五年内减征或免征所得税等。
目前，鹤壁全市100多家煤矿被整合成31家，每年二氧化硫减少排放400多吨。从2005年开始建设的矿井水综合利用项目，可全部处理全市煤矿当年产生的矿井水，并满足三座电厂冷却水的需要。
然而，在全国逐渐意识到资源循环利用重要性的同时，相关法律却迟迟未能出台。作为“循环经济”的前身，《中华人民共和国清洁生产促进法》直到2002年6月底才正式颁布实施。这部法律并不足以支撑整个循环经济的架构，因为在业内人士看来，循环经济这个概念所涵盖的内容远远超过清洁生产。
中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发在接受《财经》记者采访时强调，《清洁生产促进法》主要强调企业生产的“减量化”，“管辖范围比较窄，只管生产过程”；《循环经济法》则包括了从生产、流通到消费的整个过程，既包括前期项目的建设、原料的选择，也包括生产过程中的“节能减排”以及生产后废物的循环再利用等。
在前全国人大环资委主任委员曲格平看来，以循环发展模式代替传统的线形增长模式，不仅可以更有效地利用资源，提高钢铁、电力、水泥等高能耗行业的企业经济效益，更是从根本上解决中国经济发展和资源环境约束之间矛盾的必由之路。2005年7月22日，在《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》出台后，环资委便正式启动《草案》的起草工作。
2006年，受国家发改委的委托，中国政法大学和重庆大学法学教授共同组成的起草小组开始了《草案》制订工作；与此同时，环资委同时委托清华大学、中国人民大学等单位的专家，起草了另一份“专家稿”。环资委将这两份草案合在一起，最终形成了于2007年7月上报国务院法制办的《草案》。
2007年8月26日，《草案》经由人大法工委，正式提交十届全国人大常委会第二十九次会议进行第一次审议。之后，有乐观人士认为，最迟到2008年一季度，《循环经济法》就有望出台。
然而，一直到了今年6月下旬，《草案》才进入二审。究其原因，知情人士对《财经》记者表示，除了人大换届的因素，对《草案》部分内容的争议，是导致立法进程相对迟缓的重要原因。
在中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发看来，由于受中国“宜粗不宜细”传统立法理念的影响，这部仅有20页的《草案》，仍然或多或少存在着“规定很广，但具体执行起来比较困难”的弊端。
据《财经》记者了解，目前国务院已对循环经济立法制订了《关于加快发展循环经济的若干意见》《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等一系列具有指导性作用的综合性文件；同时，对《草案》中规定的制度和措施，国务院及其有关部门已制订了如《节能中长期规划》等64套配套法规和文件。但仍然还有26项重要的配套法规和文件迄今仍未出台，其中，就包括《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《包装物回收利用管理办法》、循环经济评价指标体系等。
另一个普遍受到质疑的，就是《循环经济法》出台之后，法律的具体执行和监管究竟由谁负责。
据了解，《循环经济法》将由发改委主要负责执行，环境保护部门等仅起到辅助作用。北京大学法学院教授汪劲在接受《财经》记者采访时表示，发改委作为主导国家宏观经济的部门，行政权力和执行力的确较其他部门要强，但在发改委现行架构中，并没有一个单独的执法机构，可以起到相应的监督处罚作用。
亮点和争议
对于这一《草案》过于“超前”的指责，也同样存在。如刚刚提交二次审议的《草案》，与初审时相比删除了有关“对居民生活用电、气、自来水等实行累进加价收费制度的规定”等三项条款。
全国人大法律委员会解释称，这有三个方面的考虑：一是国内很多低收入家庭对价格问题比较敏感，即使加价幅度不高，也可能影响其基本生活；二是从技术层面来说，每户家庭用电、气、自来水的基数不同，很难就此作出合理确定；三是很多城市已经实施类似措施，《草案》通过后按不同基数累进加价收费的难度将会增大。
对于上述说法，不少委员在6月24日的分组审议时提出了异议。他们认为，低收入家庭的问题完全可以通过相应的补贴政策加以解决；其他的技术性问题也并非原则性障碍。
整体而言，此次审议的《草案》仍不乏亮点。如要求县级以上行政区域必须控制主要污染物排放、建设用地和用水总量，对高耗能、高耗水行业如钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、印染等企业必须进行强化管理等。此外，《草案》还特别明确了生产者的责任延伸。
但《草案》依然没有说明企业如果不对废弃的产品或者包装物负责回收或者再利用，将会接受何种处罚和行政追究。中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发说，这是因为《循环经济法》更倾向于采取如税收优惠、优先贷款等激励措施，来鼓励循环经济的发展, “先让企业吃到甜头，企业才能逐渐意识到循环经济的好处。”
或许正是由于这些争议存在，全国人大环境与资源保护委员会法案室助理巡视员王凤春在接受《财经》记者采访时透露，目前对《草案》的审议态度非常谨慎，在未来还可能出现几次较大的修改，“能否尽快进入第三次审议的程序，并顺利于年内出台，仍是一个未知数。”
可以想象，循环经济在中国要真正走向成熟，仅仅依靠一部法律也许仍不现实。以美国为例，除了制定相关法律，还建立了多种经济激励制度。目前，全美大约有7000个城市采取了“垃圾付费”计划，通过征收高额的回收费用，鼓励企业和居民自主循环利用资源。
美国还鼓励建立专门从事废物回收再利用的机构和企业。根据美国环保局提供的一份报告，到2001年，美国从事废弃物回收利用的企业数量已达5.6万多家，年度利润总额达到2360亿美元，为超过100万的美国人提供了就业机会。
因此，对于中国而言，即使《循环经济法》按照2008年立法计划在年内出台，中国循环经济也还刚上路而已。■
间隔近十个月后，2008年6月24日，在北京举行的十一届全国人大常委会第三次会议上，《中华人民共和国循环经济法（草案）》（下称《草案》）迎来了第二次审议。
这是一部被不少人寄予厚望的法律。原国家环境保护局局长、前全国人大环境与资源保护委员会（下称环资委）主任委员曲格平此前接受《财经》记者采访时就认为，中国在未来数十年能否在这部法律的框架下真正建立起成熟的循环经济，将关系到整个国家的全局和长远。
根据《草案》的解释，循环经济是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。具体表现为“资源—产品—再生资源”和“生产—消费—再循环”两种模式。《草案》称，通过规范生产、流通、消费过程，制订激励措施和相应的处罚刑责，最终能够达到“以较小发展成本获取较大的经济效益、社会效益和环境效益”。
他山之石
“一个年产800万吨到1000万吨钢的钢铁联合企业，如全部回收余热、可燃气体等，按热值计算可供一个80万千瓦发电厂所需的能源；如全部回收固体废物，可满足生产300万吨水泥所需的主要原料。”这是2007年8月26日环资委副主任委员冯之浚在对《草案》作初审说明时所举的一个例子。
当然，中国科学院城市环境研究所郭青海博士在接受《财经》记者采访时表示，中国要真正达到这样的理想状态，目前几乎是不可能的。但在他看来，中国作为资源利用的大国之一，不能再仅仅关注“经济发展，扩大内需”，而要将目光投向资源的循环再利用，这样才有可能让“经济利益和环境保护能达到双赢”。
早在19世纪70年代，欧美一些国家的环境经济学家们以及决策者，就已经开始关注循环经济问题。上世纪70年代初期，美国新泽西的伍德伯里市（Woodbury）成为第一个全面实施“废物循环”措施的城市。到了20世纪末，随着主要发达国家由工业生产所带来的生态危机日益突出，循环经济受到越来越多的重视。
美国环保局（EPA）负责资源回收和废弃物再利用项目官员拉提莎皮特薇（Latisha Petteway）对《财经》记者表示，在生产过程中减少废弃物的产生，并加强生产后废弃物的管理，就能够有效减少原料和能源的需求，从而达到保存自然资源、减少温室气体排放的目的。
“例如，利用新纤维生产一张报纸的能耗，是使用再生纤维所需能耗的二倍；累积起来，将会是一个巨大的能耗数字。”她对《财经》记者解释说。
以日本为例。2000年，日本工业废弃物填埋场所的平均可利用年限仅为3.9年；与一般废弃物填埋场所如生活垃圾的填埋场可利用年限相比，仅相当于后者的四分之一。这就意味着，如果工业废弃物不能加以循环利用，仅仅简单的填埋也意味着沉重的负担。
因此，德国、日本、美国和欧盟等开始进行一系列相关立法。德国于1996年10月颁布的《循环经济法》就明确规定，生产中必须避免产生废物，对原材料或能源进行充分利用；在两者都难以实现的情况下，才允许在环境能够承受的范围内对废物进行清除。
“这意味着生产者在研制新产品时，就要考虑废物的清除问题。”牛津大学环境中心环境变化研究机构研究员布兰达博德曼（Brenda Boardman）对《财经》记者说。
从“微观”起步
在相当长的一段时间内，“循环经济”概念在中国一直未得到有关部门足够重视。郭青海对《财经》记者表示，一方面，是因为中国过去很长一段时间内仍处在“发展经济，扩大内需”阶段；另一方面，则是技术、执行和管理成本的问题没有得到完全解决。
不过，考虑到可持续发展的重要性，在联合国环境规划署（UNEP）的帮助下，中国也开始从微观的企业层面的清洁生产方面着手。1993年，国家环保局和原国家经济贸易委员会在上海联合召开第二次全国工业污染防治工作会议，明确提出工业污染防治必须从“单纯的末端治理向生产全过程控制转变”。这次会议被认为是中国推行清洁生产的起点。
随着一批批清洁生产试点企业以及试点城市的诞生，“节能减排”、“清洁生产”、“循环再利用”等词汇开始为人们所熟识。
试点城市之一是位于河南省北部的鹤壁市，一座典型的依煤而建的资源性城市。近年来，该市有关部门在资金、税收、收费、土地等方面对发展循环经济给予倾斜。市财政部门每年拿出1500万元设立循环经济发展专项资金，用于循环经济项目贷款的贴息和奖励；对资源综合利用达到规定比例的企业，根据不同产品减半征收或即增即退增值税、五年内减征或免征所得税等。
目前，鹤壁全市100多家煤矿被整合成31家，每年二氧化硫减少排放400多吨。从2005年开始建设的矿井水综合利用项目，可全部处理全市煤矿当年产生的矿井水，并满足三座电厂冷却水的需要。
然而，在全国逐渐意识到资源循环利用重要性的同时，相关法律却迟迟未能出台。作为“循环经济”的前身，《中华人民共和国清洁生产促进法》直到2002年6月底才正式颁布实施。这部法律并不足以支撑整个循环经济的架构，因为在业内人士看来，循环经济这个概念所涵盖的内容远远超过清洁生产。
中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发在接受《财经》记者采访时强调，《清洁生产促进法》主要强调企业生产的“减量化”，“管辖范围比较窄，只管生产过程”；《循环经济法》则包括了从生产、流通到消费的整个过程，既包括前期项目的建设、原料的选择，也包括生产过程中的“节能减排”以及生产后废物的循环再利用等。
在前全国人大环资委主任委员曲格平看来，以循环发展模式代替传统的线形增长模式，不仅可以更有效地利用资源，提高钢铁、电力、水泥等高能耗行业的企业经济效益，更是从根本上解决中国经济发展和资源环境约束之间矛盾的必由之路。2005年7月22日，在《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》出台后，环资委便正式启动《草案》的起草工作。
2006年，受国家发改委的委托，中国政法大学和重庆大学法学教授共同组成的起草小组开始了《草案》制订工作；与此同时，环资委同时委托清华大学、中国人民大学等单位的专家，起草了另一份“专家稿”。环资委将这两份草案合在一起，最终形成了于2007年7月上报国务院法制办的《草案》。
2007年8月26日，《草案》经由人大法工委，正式提交十届全国人大常委会第二十九次会议进行第一次审议。之后，有乐观人士认为，最迟到2008年一季度，《循环经济法》就有望出台。
然而，一直到了今年6月下旬，《草案》才进入二审。究其原因，知情人士对《财经》记者表示，除了人大换届的因素，对《草案》部分内容的争议，是导致立法进程相对迟缓的重要原因。
在中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发看来，由于受中国“宜粗不宜细”传统立法理念的影响，这部仅有20页的《草案》，仍然或多或少存在着“规定很广，但具体执行起来比较困难”的弊端。
据《财经》记者了解，目前国务院已对循环经济立法制订了《关于加快发展循环经济的若干意见》《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等一系列具有指导性作用的综合性文件；同时，对《草案》中规定的制度和措施，国务院及其有关部门已制订了如《节能中长期规划》等64套配套法规和文件。但仍然还有26项重要的配套法规和文件迄今仍未出台，其中，就包括《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《包装物回收利用管理办法》、循环经济评价指标体系等。
另一个普遍受到质疑的，就是《循环经济法》出台之后，法律的具体执行和监管究竟由谁负责。
据了解，《循环经济法》将由发改委主要负责执行，环境保护部门等仅起到辅助作用。北京大学法学院教授汪劲在接受《财经》记者采访时表示，发改委作为主导国家宏观经济的部门，行政权力和执行力的确较其他部门要强，但在发改委现行架构中，并没有一个单独的执法机构，可以起到相应的监督处罚作用。
亮点和争议
对于这一《草案》过于“超前”的指责，也同样存在。如刚刚提交二次审议的《草案》，与初审时相比删除了有关“对居民生活用电、气、自来水等实行累进加价收费制度的规定”等三项条款。
全国人大法律委员会解释称，这有三个方面的考虑：一是国内很多低收入家庭对价格问题比较敏感，即使加价幅度不高，也可能影响其基本生活；二是从技术层面来说，每户家庭用电、气、自来水的基数不同，很难就此作出合理确定；三是很多城市已经实施类似措施，《草案》通过后按不同基数累进加价收费的难度将会增大。
对于上述说法，不少委员在6月24日的分组审议时提出了异议。他们认为，低收入家庭的问题完全可以通过相应的补贴政策加以解决；其他的技术性问题也并非原则性障碍。
整体而言，此次审议的《草案》仍不乏亮点。如要求县级以上行政区域必须控制主要污染物排放、建设用地和用水总量，对高耗能、高耗水行业如钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、印染等企业必须进行强化管理等。此外，《草案》还特别明确了生产者的责任延伸。
但《草案》依然没有说明企业如果不对废弃的产品或者包装物负责回收或者再利用，将会接受何种处罚和行政追究。中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发说，这是因为《循环经济法》更倾向于采取如税收优惠、优先贷款等激励措施，来鼓励循环经济的发展, “先让企业吃到甜头，企业才能逐渐意识到循环经济的好处。”
或许正是由于这些争议存在，全国人大环境与资源保护委员会法案室助理巡视员王凤春在接受《财经》记者采访时透露，目前对《草案》的审议态度非常谨慎，在未来还可能出现几次较大的修改，“能否尽快进入第三次审议的程序，并顺利于年内出台，仍是一个未知数。”
可以想象，循环经济在中国要真正走向成熟，仅仅依靠一部法律也许仍不现实。以美国为例，除了制定相关法律，还建立了多种经济激励制度。目前，全美大约有7000个城市采取了“垃圾付费”计划，通过征收高额的回收费用，鼓励企业和居民自主循环利用资源。
美国还鼓励建立专门从事废物回收再利用的机构和企业。根据美国环保局提供的一份报告，到2001年，美国从事废弃物回收利用的企业数量已达5.6万多家，年度利润总额达到2360亿美元，为超过100万的美国人提供了就业机会。
因此，对于中国而言，即使《循环经济法》按照2008年立法计划在年内出台，中国循环经济也还刚上路而已。■