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【摘要】本文拟以零陵区渣土运输管理情况作为研究对象，对零陵区环卫作业现状，特别是渣土运输管理现状进行深入调研，针对多年来零陵区渣土运输管理存在的问题和原因进行客观、具体的分析。从环境经济学的微观机理角度，探讨零陵区渣土运输市场化较之传统渣土运输作业的利弊，以及就不如何实现渣土运输市场化作出研究设计。
【关键字】环卫作业 ， 渣土管理 ， 市场化
中图分类号：X324文献标识码： A 文章编号：
【 abstract 】 this paper to zero mountainous clinker convey management as the research object, zero sanitation homework mountainous present situation, especially those clinker convey management present situation in-depth research, for many years to zero mountainous clinker convey management existence question and the reason of objective, specific analysis. From the microstructure of environmental economics perspective, probes into the part zero mountainous compared to the traditional transportation market clinker convey the advantages and disadvantages of homework, and will not, how to realize the clinker convey to study design market.
【 key words 】 environmental sanitation homework, waste management, market
绪论
环境卫生问题从有人类活动开始就已经存在，是与每个人的日常生活、生产息息相关的生活内容。随着国家经济、社会文明的发展，城市的环境卫生管理问题成了当今社会普遍存在难题。目前我国许多城市已建立了环境卫生清扫保洁、垃圾清运、粪便处理等专业队伍，并正积极探索城市环境卫生作业市场化途径，加快城市环境卫生作业的市场化步伐。
零陵区在建设初期由于人口少、建设水平低，经济发展落后等因素，环境卫生的管理问题一直没有显现出来。到了近几年，随着人口的急剧增加，各项城市基础设施和配套设施日益完善，环境卫生问题也就越来越突出，并对社会经济的发展产生不容忽视的影响。仿效全国其他卫生城市的环境卫生管理模式，进行环卫作业市场化运作将成为零陵区环卫作业的重大突破，对提升零陵区环卫效率及城市卫生水平起到重要的推动作用。同时，零陵区环卫作业市场化将直观的改善多年来城区卫生管理存在的矛盾与困难，使零陵区环卫效率与水平发生质的飞跃，为创建国家级卫生城市打下结实的基础。
一、 零陵区环卫作业、渣土管理现状
（一）零陵区环卫作业存在的困难和问题
1、经费保障不足，导致临时工待遇低、环卫基础设施不足、环卫领域的科研投入太少。
（1）临时工待遇低，极大影响其工作质量和积极性。一是工资一直低于我市最低工资标准。二是基本养老保险未购买。不仅违反劳动法，维稳形势日益严峻；而且导致临时工聘请难，工作积极性、主动性普遍不高。
（2）环卫基础设施不足，严重制约了创国卫进程。一是公厕数量不足，广大市民如厕难；二是垃圾中转站不足，零陵大道4S店、零陵火车站、河西工业园等地处偏远，未建垃圾中转站，居民倒垃圾极不方便，垃圾收集、运输及处理极不规范。三是果皮箱不仅数量欠缺，而且陈旧老化、功能不齐，严重影响城市整体形象。四是后三轮摩托车、清扫保洁车、道路扫洗车、洒水车等环卫专用车辆不足，仍需大力购置。
（3）针对提高环卫效率的科研太少，缺乏对此类问题的深层次的挖掘研究，在很多问题中缺乏具有建设性的意见和建议。太少的人力物力投入，致使这一领域科研的缺失。
2、执法监察力度不够，渣土处置不规范，经常造成街道污染。一是居民小区、城中村和城乡结合部有很多道路没有硬化，各种车辆都能随时随地带泥上路；二是大部分基建工地，特别是市政公司以及招商引资的重点工地进出口道路硬化和冲洗平台建设难以落实；三是未成立专业化的渣土运输公司，没有密闭的渣土车，渣土、河沙、卵石等基建物资敞开式运输，造成经常撒漏。四是没有渣土消纳场，渣土乱倒偷倒现象司空见惯。
3、城市管理制度、队伍建设不够完善。一是门前三包制度形同虚设。二是燃放烟花爆竹、丢撒冥纸的陋习没有革除。三是马路市场、店外经营和违章摊担依然存在。四是市民文明意识差，乱扔乱倒垃圾现象普遍。五是缺少一支专业的、科学的城区卫生管理队伍。高能力的管理队伍的缺失严重制约着环卫事业的发展。
（二）零陵区渣土管理现状
1、渣土承包主体不规范，竞争无序。目前在零陵区从事渣土承包作业的个人（没一家企业或组织）多达100人，谁都可以当老板，竞争秩序相当混乱，承包价格十分低廉，导致服务费用难以收取，偷运渣土时有发生，作业质量难以保证，污染街道不时发生。
2、出入口管理不规范，投入不足。集中表现在：该建的冲洗平台未建，该购置的洗车设备未购置，该硬化的通道未硬化，该请的保洁人员未请，等等。
3、渣土运输不规范，污染严重。几十年来，零陵区从事渣土运输的车辆都是敞口式的，再加之承包方受利益驱动经常超载，沿街丢弃、撒漏渣土便是情理之中。更有甚者，市场上有一支极为破烂无牌无证老爷车队，为逃避职能部门处罚，专门在夜间从事渣土运输，污染路面更是顺理成章了；
4、渣土消纳不规范，影响市容。主要是零陵区没有规划建设渣土消纳场所致，由于市场巨大，一部分从业者在郊外擅自设立消纳场受纳建筑垃圾，在选址、费用、服务和管理上极不规范，经常造成消纳场出入口污染严重，已造成建筑垃圾围城的局面。个别从业者甚至将沿河两岸、道路两旁当作“理想”的倾倒场所，严重影响城市市容市貌。
（三）建议及对策
1、全面提高环卫工人待遇。建议参照冷水滩、宁远、蓝山等周边县区成功做法，尽快为临时工补办养老保险，并将其纳入每年财政预算,具体金额已由劳动局等职能部门核算出。提高工资我处有二种方案，一是将目前的725元/月调至我市最低工资标准840元/月（每月只需增加5.65万元，每年增加67.8萬元）；二是将工资提高到1000元/月以上，聘请想干事、能干事、干成事、年轻力壮的工人，充分调动其工作积极性和主动性（每月增加13.5万元，每年增加162万元）。目前株洲环卫工人工资为1200元/月，均在退休年龄以下。
2、加快推动渣土管理的改革创新。一是必须尽快成立专业化的渣土运输公司，全面启用密闭化正规化的渣土运输车。由政府招商引进或在本地引导培育3至4家渣土运输公司，实行充分竞争，规范管理。株洲目前共有20多家渣土运输公司1000多台专用运输车从事渣土运输，其体制、运营、管理均值得大力借鉴；二是请求政府批准将原诸葛庙垃圾场改建成专门的渣土消纳场地，根本上解决渣土随意倾倒的问题。三是市政公司负责硬化小区、城乡结合部和城中村道路，施工中务必做好防污工作，确保净车上路。四是要求政府工程及招商引资的重点工地责无旁贷建设好冲洗平台和进出口道路硬化，切实发挥好示范带头作用。
3、强力实施严管重罚的市容环卫治理机制。我们到株洲学习，大家已形成一个重要共识：严管重罚的确是个迅速提升市民素质的好办法。目前湘潭正如火如荼效仿株洲开展“六乱”治理行动（乱吐 乱扔 乱丢 乱穿 乱贴 乱停），正逐步形成城管队员、市容环境监督员、公安民警、交警联动的“四位一体”工作模式，每天有2000多人上街处罚，成效十分显著，百姓衷心拥护。如果我区对门前三包不落实、燃放爆竹丢撒冥纸不规范、垃圾乱丢乱倒、马路市场、店外经营和违章摊等城市乱象进行严管重罚，甚至在城区禁止销售烟花爆竹冥纸，并建立长效机制，多年的顽症或许一朝破解，创国卫的进程定会大大提速。
4、完善环卫基础设施，大力推进垃圾中转站等设施建设。对照创建国家卫生城市标准和根据我区实际需要，我区还需继续加大环卫基础设施建设力度。
5、加大对环卫科研、学习的经费投入。加强队伍建设，定期组织卫生管理人员“走出去”学习考察，学习全国其他卫生城市的管理模式和环卫理念；鼓励、嘉奖针对环卫领域的若干问题进行研究，深层次、高时效的剖析现存的环卫困难与矛盾。
二、 零陵区渣土管理市场化的必要性
近年来,区委、区政府对城市渣土管理高度重视，出台多项政策，各职能部门强化管理，严格执法，渣土管理工作取得了一定的成效。但目前零陵区渣土市场仍然混乱，渣土污染时有发生，离广大市民的期望相差甚远，与创建国家级卫生城市目标相背离，为促进渣土市场健康有序发展，渣土管理市场化运作迫在眉睫。
（一）环卫作业市场化概念
所谓环卫作业市场化就是通过以市场为取向的环卫改革，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的环卫管理体制和运行机制，运用市场经济规律，推动和引导环卫行业的健康有序发展。
（二）渣土（砂石）運输公司化运作的可行性
借鉴株洲、长沙等创卫成功城市的先进经验，零陵区渣土运输业务让具有相关资质的运输企业承运，有利于培育壮大经营主体，减少无序竞争，是规范零陵区渣土运输市场、杜绝渣土污染的有效途径：
1、有利于从根本上消除渣土污染。较之个体，渣土公司完全有能力建设车辆冲洗台、购置必要的设施，硬化出入口、加强清扫保洁等，最主要的是渣土由车厢封闭的车辆进行运输，这样，既可以减少或杜绝渣土运输的飞扬和撒落，也是对城市建筑垃圾有效的归口管理，更可以杜绝无牌车辆报废车辆在建筑工地上的营运。
2、有利于增加地方财政收入。由于该市场从业者众，流动性强，被征收主体难以明确界定，国家税收多年一直流失，环卫平整服务费难以足额收取，成立渣土公司可以保证税收正常申报，正常交纳。
3、有利于渣土执法管理顺利实施。按《城市建筑垃圾管理规定》，建设施工单位不得将建筑垃圾交给个人或者未经核准从事建筑垃圾运输的单位运输，但零陵区根本没有依法成立从事建筑垃圾运输的单位，建设施工方只得交给个人承包处置，若个人出现违法行为，处罚建设施工单位于情于理于法；但处罚个人，由于个人流动性强，难以处罚到位。再且，按《城市建筑垃圾管理规定》，处罚个人只能在200元以下，达不到震慑效果。
（三）渣土（砂石）运输公司化运作的潜在风险
1、区政府责任转移、腐败与制度缺失的风险并存
零陵区渣土管理市场化运作离不开区政府的作用。在市场化进程中，如何界定公共服务的责任主体和委托关系，如何完善制度，以及防止政府的腐败和寻租行为将是市场化过程中不容忽视的问题。
2、渣土（沙石）公司规模扩大化可能影响政府公共决策
过去，政府下设立的部门、单位公共物品无论是财政、人员安置，还是制度安排，都受制于政府部门。在实行渣土运输市场化改革之后，更多的市场自由竞争主体被引入到公共物品的供给领域，因此，“一人独大”的局面被彻底打碎。作为一种规模企业，经过长期的垄断生产经营，对政府决策已经形成了强大的政治压力。于是多个渣土（沙石）公司可能以手中的利益为纽带，结成“反改革同盟”，直接参与或间接影响公共管理者，出现了“公共权力拥有者有意模糊和利用制度法规的漏洞牟取私利”的现象，从而左右甚至决定政府的公共决策过程。
3、市场化对市民需求分析的潜在风险
在渣土运输市场化过程中，基本上遵循着这样一种改革费用的承担模式，那就是零陵区政府、渣土（沙石）公司、市民三方付费。对于市民来说，公共物品的服务质量、价格是他们最关注的。市民是公共物品的直接消费者，他们是直接的收益者。反过来如果改革不成功，市民也就成为了直接的受害者。因此在渣土运输市场化的过程中，市民能否享受到预期的改革效果，能否保证从源头上提高公共物品的质量、效率，使市民享受到高质量、高服务的待遇是市民面临的改革风险。
三、 成立渣土运输公司的步骤及其具体内容
（一）规范渣土运输市场，成立渣土运输公司，配套出台《零陵区城市渣土运输企业资格管理规定》的具体细则。
区环境卫生管理处是负责对运输企业从事城市渣土运输业务的处置核准和资质审查等具体工作的单位。统一印制、核发证件（渣土运输经营证、渣土单车准运证、密闭车辆合格证）、验收密闭车辆、勘查现场、违章记分、处罚等具体工作由区环境卫生管理处渣土管理办公室办理。
1、资质审查条件：申请成立渣土运输有限公司的单位和个人须具备以下四类条件。
（1）注册资金500万以上（以营业执照标明的为准）；
（2）自备标准化渣土运输车辆不少于20台（可以整合现有市场渣土运输车辆，按规定统一改装，统一车身颜色，统一编号，统一到交警、交通、工商、保险等部门办理相关手续，高压冲洗车不少于一台，大中小型挖掘机各一台）；
（3）有固定的办公场所，有安全目标管理责任制和日常工作管理制度；
（4）管理人员不少于10人，工程技术人员不少于5人（其中机械类和建筑类中级职称人员各一人，具有特种机械操作证3人，有中级职称的财务人员一名，清扫保洁人员不少于20人。
2、资质办理程序：申请成立渣土运输公司的单位或个人，首先需在区工商局注册登记，确立公司主体；公司法人向零陵区环境卫生管理处提供以上四项资料证明，在法律规定的工作日内，由区城管执法局联合建设局、城管办、环卫处组成的专业委员会对提出申请公司进行资料审核和现场勘查，作出审查决定。符合条件的，颁发渣土运输经营证，将其从事渣土运输的车辆予以登记。不符合条件的，说明理由，并书面告知申请人。
（二）规范渣土处置运输手续，配套出台《零陵区渣土管理办法》的具体细则。
1、建设单位或个人必须在工程开工7日前，持该工程规划用地红线图、工程设计图（复印件）、防污设施验收单等资料，到区政务中心办理渣土处置申请，申报渣土种类、数量、运输单位名称和运输资质、渣土消纳处置场地等资料，取得《渣土处置证》后方可进行处置。建设行政主管部门凭渣土管理部门的渣土运输、排放、处理及场地许可手续办理建设工程施工许可手续。
2、取得渣土运输经营证的运输企业在承运渣土前，应当持与建设单位或者施工单位签订的委托运输协议向区渣土行政主管部门申请办理《渣土单车准运证》，并签订市容环境卫生责任书。渣土单车准运证应当记载建筑工地名称、运输企业名称、车牌号、行驶的路线和时间、渣土倾倒地点等事项。运输车辆行驶路线和时间由公安交警部门核准后发给《临时通行证》。
3、规范渣土处置场地手续
（1）、对自行安排渣土处置场地的由规划部门统一办理渣土处置场地的规划许可后，应向区环卫处提出申请备案，申报所需渣土数量、种类，由区环卫处统一安排调度；
（2）、建设工地和规划开发等用地需要受纳渣土回填基坑、洼地的，应向区环卫处提出申请，申报所需渣土数量、种类，由区环卫处统一安排调度；
（3）、建议将诸葛庙垃圾处理场进出口道路硬化并建立冲洗平台作为城区渣土临时处置消纳场地，由区环卫处统一安排调度。
（三）规范渣土市场化运作过程中的监管及执法。
1、明确各职能部门的职责及执法范围
（1）区城管执法局负责指导、协调、检查、督促全区的渣土砂石治理工作；组织公安、交警、交通、规划、环卫等部门开展渣土治理专项整治行动。
（2）区交警大队负责查处无牌无照车辆（含套牌车）、个体敞篷车辆运输渣土砂石以及不按规定时间、路线运输或超载运输渣土砂石的行为。
（3）区公安局负责渣土砂石运输治理工作执法保障，对暴力和以暴力威胁阻碍执法的行为依法进行处理。
（4）区交通局负责查处未办理道路交通经营许可手续和道路运输证件的非正规运输企业和非法运营车辆。
（5）区规划建设局负责督促工程防污设施建设并实行全程监管；负责检查和督促建设工程、渣土施工工地围档作业，并督促各施工队伍对施工场地进行硬化。
（6）区环卫处负责城区施工工地和渣土砂石运输车辆进行日常监管和执法工作。
2、规范施工场地，严格落实防污措施
（1）、处理、运输、排放、消纳建设工程渣土、砂石。施工前必须做好渣土、砂石防污准备工作，即根据工程场地实际，硬化施工作业场地，在工地出口位置建立洗车平台、设置照明灯光、配置洗车设备、安排洗车人员。
（2）、建设工程施工从开工之日起至竣工之日止，运输渣土、砂石有建筑材料等从工地驶出的车辆，必须在工地出口清洗干净后方能出场。
（3）、建设工程施工工地必须用实体材料围档，临城区主要道路的围档高度不得低于2.5米;管线埋设、市政、供水等工程施工,围档不低于1.5米;不得将建筑材料、建筑垃圾及回填渣土堆放在围档物以外。
（4）、管线埋设、市政、供水等工程施工工地，余土必须采取边挖、边装、边运的防污措施，保持施工沿线洁净卫生。
（5）、运输渣土砂石的车辆必须具备密闭式加盖装置。无密闭式中盖装置的车辆不得承运渣土、砂石。任何单位和个人不得雇请非密闭式车辆或个体车辆运输渣土砂石。
（6）、所有建设单位的渣土必须按渣土管理部门指定的路线、规定的时间运输，按指定的场点消纳。
3、有下列行为之一的，由有关职能部门依照相关法规进行处罚。
（1）、渣土、砂石运输单位未办理《道路运输经营许可证》及车辆未办理《道路运输证》的；
（2）、建设工程未办理《渣土处置证》擅自处理、排放渣土的；
（3）、车辆未办理《渣土单车准运证》擅自运输渣土砂石的；
（4）、建设工程没有按要求用实体材料围挡施工作业，或将建筑材料、建筑垃圾、回填渣土堆放在围挡物以外的；
（5）、车辆在运输途中因撒漏造成渣土、砂石及散装建材料污染环境的，或在渣土、砂石禁运期间，违反禁运规定擅自运输的；
（6）、车辆没有达到净车要求出场，车轮带泥砂造成环境污的；
（7）、车辆没有按指定线路行驶，以及渣土、砂石没有按指定场地排放的。
（8）、转让、涂改、仿造证件的。
（四）规范渣土处置收费，出台渣土管理有关费用规定。
（1）运输价格费用：由物价局出台文件限定运输价格上下限，实行政府指导下的市场调节价格制度。
建議指导价格：a、装载机装载，自卸车运土。运距在7公里以内，最低价27元/方，最高价34元/方；b、挖掘机装载，自卸车运土。运距在7公里以内，挖掘深度4.5米以内，最低价42元/方，最高价50元/方，挖掘深度每增加1米，另加收5元/方，此外，建设方负责单边进场费，每台挖掘机1000元；c、人工装载、自卸车运土。运距在7公里以内，最低价40元/方，最高价50元/方；运距超过7公里，每增加1公里，另加收2元/方。
（2）渣土平整场地费用：结合渣土处置场运营成本合理定价，暂按零价发[2009]21号《零陵区城市环境卫生有偿服务收费项目和标准》土方工程平整场地费每立方米1.6元计取。
（3）基建工程进出材料污染道路清扫、清洗费：按工程总额的0.2%计取（零价发[2009]21号《零陵区城市环境卫生有偿服务收费项目和标准》）
结语
目前，零陵区渣土运输秩序混乱，渣土乱运乱倒、沿街洒漏现象严重，对城市环境卫生的管理造成极大影响，与零陵区创建省级卫生城市的要求极不相符。若按照“管养分离、市场运作”的原则，本着企业化经营、社会化服务、产业化发展的要求，通过成立专业的渣土（砂石）运输有限公司，规范城区渣土运输秩序，建立城市渣土管理长效机制，实现渣土运输规范化，从根本上杜绝或减少渣土污染，零陵区的环卫效率定将大幅提高，环卫事业也将蓬勃发展，开拓零陵区环卫新局面。
参考文献
【1】徐宗威. 公用事业特许经营改革谈( 上)[ J] . 上海城市发展, 2006( 6) : 40- 43.
【2】徐宗威. 公用事业特许经营改革谈( 下)[ J] . 上海城市发展, 2007( 1) : 38- 40.
【3】仇保兴. 启动市政公用行业市场化改革三要点[ J] . 城乡建设, 2003( 11) : 4- 7.
【4】黄舒慧，环卫作业服务市场化改革研究，《环境卫生工程》，2008年01期
【5】仇保兴，市政公用事业改革的理论和实践进展综述[J]，城市发展研究，2007年01期
【6】仇保兴，王俊豪. 中国市政公用事业监管体制研究[ M] . 北京: 中国社会科学出版社，2006.2007，14 ( 1) : 107- 110.
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。
【关键字】环卫作业 ， 渣土管理 ， 市场化
中图分类号：X324文献标识码： A 文章编号：
【 abstract 】 this paper to zero mountainous clinker convey management as the research object, zero sanitation homework mountainous present situation, especially those clinker convey management present situation in-depth research, for many years to zero mountainous clinker convey management existence question and the reason of objective, specific analysis. From the microstructure of environmental economics perspective, probes into the part zero mountainous compared to the traditional transportation market clinker convey the advantages and disadvantages of homework, and will not, how to realize the clinker convey to study design market.
【 key words 】 environmental sanitation homework, waste management, market
绪论
环境卫生问题从有人类活动开始就已经存在，是与每个人的日常生活、生产息息相关的生活内容。随着国家经济、社会文明的发展，城市的环境卫生管理问题成了当今社会普遍存在难题。目前我国许多城市已建立了环境卫生清扫保洁、垃圾清运、粪便处理等专业队伍，并正积极探索城市环境卫生作业市场化途径，加快城市环境卫生作业的市场化步伐。
零陵区在建设初期由于人口少、建设水平低，经济发展落后等因素，环境卫生的管理问题一直没有显现出来。到了近几年，随着人口的急剧增加，各项城市基础设施和配套设施日益完善，环境卫生问题也就越来越突出，并对社会经济的发展产生不容忽视的影响。仿效全国其他卫生城市的环境卫生管理模式，进行环卫作业市场化运作将成为零陵区环卫作业的重大突破，对提升零陵区环卫效率及城市卫生水平起到重要的推动作用。同时，零陵区环卫作业市场化将直观的改善多年来城区卫生管理存在的矛盾与困难，使零陵区环卫效率与水平发生质的飞跃，为创建国家级卫生城市打下结实的基础。
一、 零陵区环卫作业、渣土管理现状
（一）零陵区环卫作业存在的困难和问题
1、经费保障不足，导致临时工待遇低、环卫基础设施不足、环卫领域的科研投入太少。
（1）临时工待遇低，极大影响其工作质量和积极性。一是工资一直低于我市最低工资标准。二是基本养老保险未购买。不仅违反劳动法，维稳形势日益严峻；而且导致临时工聘请难，工作积极性、主动性普遍不高。
（2）环卫基础设施不足，严重制约了创国卫进程。一是公厕数量不足，广大市民如厕难；二是垃圾中转站不足，零陵大道4S店、零陵火车站、河西工业园等地处偏远，未建垃圾中转站，居民倒垃圾极不方便，垃圾收集、运输及处理极不规范。三是果皮箱不仅数量欠缺，而且陈旧老化、功能不齐，严重影响城市整体形象。四是后三轮摩托车、清扫保洁车、道路扫洗车、洒水车等环卫专用车辆不足，仍需大力购置。
（3）针对提高环卫效率的科研太少，缺乏对此类问题的深层次的挖掘研究，在很多问题中缺乏具有建设性的意见和建议。太少的人力物力投入，致使这一领域科研的缺失。
2、执法监察力度不够，渣土处置不规范，经常造成街道污染。一是居民小区、城中村和城乡结合部有很多道路没有硬化，各种车辆都能随时随地带泥上路；二是大部分基建工地，特别是市政公司以及招商引资的重点工地进出口道路硬化和冲洗平台建设难以落实；三是未成立专业化的渣土运输公司，没有密闭的渣土车，渣土、河沙、卵石等基建物资敞开式运输，造成经常撒漏。四是没有渣土消纳场，渣土乱倒偷倒现象司空见惯。
3、城市管理制度、队伍建设不够完善。一是门前三包制度形同虚设。二是燃放烟花爆竹、丢撒冥纸的陋习没有革除。三是马路市场、店外经营和违章摊担依然存在。四是市民文明意识差，乱扔乱倒垃圾现象普遍。五是缺少一支专业的、科学的城区卫生管理队伍。高能力的管理队伍的缺失严重制约着环卫事业的发展。
（二）零陵区渣土管理现状
1、渣土承包主体不规范，竞争无序。目前在零陵区从事渣土承包作业的个人（没一家企业或组织）多达100人，谁都可以当老板，竞争秩序相当混乱，承包价格十分低廉，导致服务费用难以收取，偷运渣土时有发生，作业质量难以保证，污染街道不时发生。
2、出入口管理不规范，投入不足。集中表现在：该建的冲洗平台未建，该购置的洗车设备未购置，该硬化的通道未硬化，该请的保洁人员未请，等等。
3、渣土运输不规范，污染严重。几十年来，零陵区从事渣土运输的车辆都是敞口式的，再加之承包方受利益驱动经常超载，沿街丢弃、撒漏渣土便是情理之中。更有甚者，市场上有一支极为破烂无牌无证老爷车队，为逃避职能部门处罚，专门在夜间从事渣土运输，污染路面更是顺理成章了；
4、渣土消纳不规范，影响市容。主要是零陵区没有规划建设渣土消纳场所致，由于市场巨大，一部分从业者在郊外擅自设立消纳场受纳建筑垃圾，在选址、费用、服务和管理上极不规范，经常造成消纳场出入口污染严重，已造成建筑垃圾围城的局面。个别从业者甚至将沿河两岸、道路两旁当作“理想”的倾倒场所，严重影响城市市容市貌。
（三）建议及对策
1、全面提高环卫工人待遇。建议参照冷水滩、宁远、蓝山等周边县区成功做法，尽快为临时工补办养老保险，并将其纳入每年财政预算,具体金额已由劳动局等职能部门核算出。提高工资我处有二种方案，一是将目前的725元/月调至我市最低工资标准840元/月（每月只需增加5.65万元，每年增加67.8萬元）；二是将工资提高到1000元/月以上，聘请想干事、能干事、干成事、年轻力壮的工人，充分调动其工作积极性和主动性（每月增加13.5万元，每年增加162万元）。目前株洲环卫工人工资为1200元/月，均在退休年龄以下。
2、加快推动渣土管理的改革创新。一是必须尽快成立专业化的渣土运输公司，全面启用密闭化正规化的渣土运输车。由政府招商引进或在本地引导培育3至4家渣土运输公司，实行充分竞争，规范管理。株洲目前共有20多家渣土运输公司1000多台专用运输车从事渣土运输，其体制、运营、管理均值得大力借鉴；二是请求政府批准将原诸葛庙垃圾场改建成专门的渣土消纳场地，根本上解决渣土随意倾倒的问题。三是市政公司负责硬化小区、城乡结合部和城中村道路，施工中务必做好防污工作，确保净车上路。四是要求政府工程及招商引资的重点工地责无旁贷建设好冲洗平台和进出口道路硬化，切实发挥好示范带头作用。
3、强力实施严管重罚的市容环卫治理机制。我们到株洲学习，大家已形成一个重要共识：严管重罚的确是个迅速提升市民素质的好办法。目前湘潭正如火如荼效仿株洲开展“六乱”治理行动（乱吐 乱扔 乱丢 乱穿 乱贴 乱停），正逐步形成城管队员、市容环境监督员、公安民警、交警联动的“四位一体”工作模式，每天有2000多人上街处罚，成效十分显著，百姓衷心拥护。如果我区对门前三包不落实、燃放爆竹丢撒冥纸不规范、垃圾乱丢乱倒、马路市场、店外经营和违章摊等城市乱象进行严管重罚，甚至在城区禁止销售烟花爆竹冥纸，并建立长效机制，多年的顽症或许一朝破解，创国卫的进程定会大大提速。
4、完善环卫基础设施，大力推进垃圾中转站等设施建设。对照创建国家卫生城市标准和根据我区实际需要，我区还需继续加大环卫基础设施建设力度。
5、加大对环卫科研、学习的经费投入。加强队伍建设，定期组织卫生管理人员“走出去”学习考察，学习全国其他卫生城市的管理模式和环卫理念；鼓励、嘉奖针对环卫领域的若干问题进行研究，深层次、高时效的剖析现存的环卫困难与矛盾。
二、 零陵区渣土管理市场化的必要性
近年来,区委、区政府对城市渣土管理高度重视，出台多项政策，各职能部门强化管理，严格执法，渣土管理工作取得了一定的成效。但目前零陵区渣土市场仍然混乱，渣土污染时有发生，离广大市民的期望相差甚远，与创建国家级卫生城市目标相背离，为促进渣土市场健康有序发展，渣土管理市场化运作迫在眉睫。
（一）环卫作业市场化概念
所谓环卫作业市场化就是通过以市场为取向的环卫改革，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的环卫管理体制和运行机制，运用市场经济规律，推动和引导环卫行业的健康有序发展。
（二）渣土（砂石）運输公司化运作的可行性
借鉴株洲、长沙等创卫成功城市的先进经验，零陵区渣土运输业务让具有相关资质的运输企业承运，有利于培育壮大经营主体，减少无序竞争，是规范零陵区渣土运输市场、杜绝渣土污染的有效途径：
1、有利于从根本上消除渣土污染。较之个体，渣土公司完全有能力建设车辆冲洗台、购置必要的设施，硬化出入口、加强清扫保洁等，最主要的是渣土由车厢封闭的车辆进行运输，这样，既可以减少或杜绝渣土运输的飞扬和撒落，也是对城市建筑垃圾有效的归口管理，更可以杜绝无牌车辆报废车辆在建筑工地上的营运。
2、有利于增加地方财政收入。由于该市场从业者众，流动性强，被征收主体难以明确界定，国家税收多年一直流失，环卫平整服务费难以足额收取，成立渣土公司可以保证税收正常申报，正常交纳。
3、有利于渣土执法管理顺利实施。按《城市建筑垃圾管理规定》，建设施工单位不得将建筑垃圾交给个人或者未经核准从事建筑垃圾运输的单位运输，但零陵区根本没有依法成立从事建筑垃圾运输的单位，建设施工方只得交给个人承包处置，若个人出现违法行为，处罚建设施工单位于情于理于法；但处罚个人，由于个人流动性强，难以处罚到位。再且，按《城市建筑垃圾管理规定》，处罚个人只能在200元以下，达不到震慑效果。
（三）渣土（砂石）运输公司化运作的潜在风险
1、区政府责任转移、腐败与制度缺失的风险并存
零陵区渣土管理市场化运作离不开区政府的作用。在市场化进程中，如何界定公共服务的责任主体和委托关系，如何完善制度，以及防止政府的腐败和寻租行为将是市场化过程中不容忽视的问题。
2、渣土（沙石）公司规模扩大化可能影响政府公共决策
过去，政府下设立的部门、单位公共物品无论是财政、人员安置，还是制度安排，都受制于政府部门。在实行渣土运输市场化改革之后，更多的市场自由竞争主体被引入到公共物品的供给领域，因此，“一人独大”的局面被彻底打碎。作为一种规模企业，经过长期的垄断生产经营，对政府决策已经形成了强大的政治压力。于是多个渣土（沙石）公司可能以手中的利益为纽带，结成“反改革同盟”，直接参与或间接影响公共管理者，出现了“公共权力拥有者有意模糊和利用制度法规的漏洞牟取私利”的现象，从而左右甚至决定政府的公共决策过程。
3、市场化对市民需求分析的潜在风险
在渣土运输市场化过程中，基本上遵循着这样一种改革费用的承担模式，那就是零陵区政府、渣土（沙石）公司、市民三方付费。对于市民来说，公共物品的服务质量、价格是他们最关注的。市民是公共物品的直接消费者，他们是直接的收益者。反过来如果改革不成功，市民也就成为了直接的受害者。因此在渣土运输市场化的过程中，市民能否享受到预期的改革效果，能否保证从源头上提高公共物品的质量、效率，使市民享受到高质量、高服务的待遇是市民面临的改革风险。
三、 成立渣土运输公司的步骤及其具体内容
（一）规范渣土运输市场，成立渣土运输公司，配套出台《零陵区城市渣土运输企业资格管理规定》的具体细则。
区环境卫生管理处是负责对运输企业从事城市渣土运输业务的处置核准和资质审查等具体工作的单位。统一印制、核发证件（渣土运输经营证、渣土单车准运证、密闭车辆合格证）、验收密闭车辆、勘查现场、违章记分、处罚等具体工作由区环境卫生管理处渣土管理办公室办理。
1、资质审查条件：申请成立渣土运输有限公司的单位和个人须具备以下四类条件。
（1）注册资金500万以上（以营业执照标明的为准）；
（2）自备标准化渣土运输车辆不少于20台（可以整合现有市场渣土运输车辆，按规定统一改装，统一车身颜色，统一编号，统一到交警、交通、工商、保险等部门办理相关手续，高压冲洗车不少于一台，大中小型挖掘机各一台）；
（3）有固定的办公场所，有安全目标管理责任制和日常工作管理制度；
（4）管理人员不少于10人，工程技术人员不少于5人（其中机械类和建筑类中级职称人员各一人，具有特种机械操作证3人，有中级职称的财务人员一名，清扫保洁人员不少于20人。
2、资质办理程序：申请成立渣土运输公司的单位或个人，首先需在区工商局注册登记，确立公司主体；公司法人向零陵区环境卫生管理处提供以上四项资料证明，在法律规定的工作日内，由区城管执法局联合建设局、城管办、环卫处组成的专业委员会对提出申请公司进行资料审核和现场勘查，作出审查决定。符合条件的，颁发渣土运输经营证，将其从事渣土运输的车辆予以登记。不符合条件的，说明理由，并书面告知申请人。
（二）规范渣土处置运输手续，配套出台《零陵区渣土管理办法》的具体细则。
1、建设单位或个人必须在工程开工7日前，持该工程规划用地红线图、工程设计图（复印件）、防污设施验收单等资料，到区政务中心办理渣土处置申请，申报渣土种类、数量、运输单位名称和运输资质、渣土消纳处置场地等资料，取得《渣土处置证》后方可进行处置。建设行政主管部门凭渣土管理部门的渣土运输、排放、处理及场地许可手续办理建设工程施工许可手续。
2、取得渣土运输经营证的运输企业在承运渣土前，应当持与建设单位或者施工单位签订的委托运输协议向区渣土行政主管部门申请办理《渣土单车准运证》，并签订市容环境卫生责任书。渣土单车准运证应当记载建筑工地名称、运输企业名称、车牌号、行驶的路线和时间、渣土倾倒地点等事项。运输车辆行驶路线和时间由公安交警部门核准后发给《临时通行证》。
3、规范渣土处置场地手续
（1）、对自行安排渣土处置场地的由规划部门统一办理渣土处置场地的规划许可后，应向区环卫处提出申请备案，申报所需渣土数量、种类，由区环卫处统一安排调度；
（2）、建设工地和规划开发等用地需要受纳渣土回填基坑、洼地的，应向区环卫处提出申请，申报所需渣土数量、种类，由区环卫处统一安排调度；
（3）、建议将诸葛庙垃圾处理场进出口道路硬化并建立冲洗平台作为城区渣土临时处置消纳场地，由区环卫处统一安排调度。
（三）规范渣土市场化运作过程中的监管及执法。
1、明确各职能部门的职责及执法范围
（1）区城管执法局负责指导、协调、检查、督促全区的渣土砂石治理工作；组织公安、交警、交通、规划、环卫等部门开展渣土治理专项整治行动。
（2）区交警大队负责查处无牌无照车辆（含套牌车）、个体敞篷车辆运输渣土砂石以及不按规定时间、路线运输或超载运输渣土砂石的行为。
（3）区公安局负责渣土砂石运输治理工作执法保障，对暴力和以暴力威胁阻碍执法的行为依法进行处理。
（4）区交通局负责查处未办理道路交通经营许可手续和道路运输证件的非正规运输企业和非法运营车辆。
（5）区规划建设局负责督促工程防污设施建设并实行全程监管；负责检查和督促建设工程、渣土施工工地围档作业，并督促各施工队伍对施工场地进行硬化。
（6）区环卫处负责城区施工工地和渣土砂石运输车辆进行日常监管和执法工作。
2、规范施工场地，严格落实防污措施
（1）、处理、运输、排放、消纳建设工程渣土、砂石。施工前必须做好渣土、砂石防污准备工作，即根据工程场地实际，硬化施工作业场地，在工地出口位置建立洗车平台、设置照明灯光、配置洗车设备、安排洗车人员。
（2）、建设工程施工从开工之日起至竣工之日止，运输渣土、砂石有建筑材料等从工地驶出的车辆，必须在工地出口清洗干净后方能出场。
（3）、建设工程施工工地必须用实体材料围档，临城区主要道路的围档高度不得低于2.5米;管线埋设、市政、供水等工程施工,围档不低于1.5米;不得将建筑材料、建筑垃圾及回填渣土堆放在围档物以外。
（4）、管线埋设、市政、供水等工程施工工地，余土必须采取边挖、边装、边运的防污措施，保持施工沿线洁净卫生。
（5）、运输渣土砂石的车辆必须具备密闭式加盖装置。无密闭式中盖装置的车辆不得承运渣土、砂石。任何单位和个人不得雇请非密闭式车辆或个体车辆运输渣土砂石。
（6）、所有建设单位的渣土必须按渣土管理部门指定的路线、规定的时间运输，按指定的场点消纳。
3、有下列行为之一的，由有关职能部门依照相关法规进行处罚。
（1）、渣土、砂石运输单位未办理《道路运输经营许可证》及车辆未办理《道路运输证》的；
（2）、建设工程未办理《渣土处置证》擅自处理、排放渣土的；
（3）、车辆未办理《渣土单车准运证》擅自运输渣土砂石的；
（4）、建设工程没有按要求用实体材料围挡施工作业，或将建筑材料、建筑垃圾、回填渣土堆放在围挡物以外的；
（5）、车辆在运输途中因撒漏造成渣土、砂石及散装建材料污染环境的，或在渣土、砂石禁运期间，违反禁运规定擅自运输的；
（6）、车辆没有达到净车要求出场，车轮带泥砂造成环境污的；
（7）、车辆没有按指定线路行驶，以及渣土、砂石没有按指定场地排放的。
（8）、转让、涂改、仿造证件的。
（四）规范渣土处置收费，出台渣土管理有关费用规定。
（1）运输价格费用：由物价局出台文件限定运输价格上下限，实行政府指导下的市场调节价格制度。
建議指导价格：a、装载机装载，自卸车运土。运距在7公里以内，最低价27元/方，最高价34元/方；b、挖掘机装载，自卸车运土。运距在7公里以内，挖掘深度4.5米以内，最低价42元/方，最高价50元/方，挖掘深度每增加1米，另加收5元/方，此外，建设方负责单边进场费，每台挖掘机1000元；c、人工装载、自卸车运土。运距在7公里以内，最低价40元/方，最高价50元/方；运距超过7公里，每增加1公里，另加收2元/方。
（2）渣土平整场地费用：结合渣土处置场运营成本合理定价，暂按零价发[2009]21号《零陵区城市环境卫生有偿服务收费项目和标准》土方工程平整场地费每立方米1.6元计取。
（3）基建工程进出材料污染道路清扫、清洗费：按工程总额的0.2%计取（零价发[2009]21号《零陵区城市环境卫生有偿服务收费项目和标准》）
结语
目前，零陵区渣土运输秩序混乱，渣土乱运乱倒、沿街洒漏现象严重，对城市环境卫生的管理造成极大影响，与零陵区创建省级卫生城市的要求极不相符。若按照“管养分离、市场运作”的原则，本着企业化经营、社会化服务、产业化发展的要求，通过成立专业的渣土（砂石）运输有限公司，规范城区渣土运输秩序，建立城市渣土管理长效机制，实现渣土运输规范化，从根本上杜绝或减少渣土污染，零陵区的环卫效率定将大幅提高，环卫事业也将蓬勃发展，开拓零陵区环卫新局面。
参考文献
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【2】徐宗威. 公用事业特许经营改革谈( 下)[ J] . 上海城市发展, 2007( 1) : 38- 40.
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【4】黄舒慧，环卫作业服务市场化改革研究，《环境卫生工程》，2008年01期
【5】仇保兴，市政公用事业改革的理论和实践进展综述[J]，城市发展研究，2007年01期
【6】仇保兴，王俊豪. 中国市政公用事业监管体制研究[ M] . 北京: 中国社会科学出版社，2006.2007，14 ( 1) : 107- 110.
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。