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1980年12月国家出版局提出有计划有步骤地发展集体所有制和个体所有制的书店、书亭、书摊和书贩，开始打破图书发行新华书店一统天下的局面。1982年3月国家出版局提出《关于图书发行体制改革问题的报告》，提出图书发行体制根本改革的目标是“一主三多一少”。即：在全国组成一个以国营新华书店为主体的，多种经济成分、多种流通渠道、多种购销形式，少流转环节的图书发行网。