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摘 要 政府职能又称行政职能，指政府在社会中的职责与功能。在全面深化改革期，要做到政府职能合宪性，发挥其在经济社会中的积极作用，必须加快政府职能转变——由全能向有限，神秘向开放，权力向责任，任性向诚信，利益向中立，管理向服务政府转变，即努力推进“六型”政府建设。
关键词 政府职能 改革背景 “六型”政府
作者简介：张晓云，陕西省商洛市委党校。
中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）03-141-02
一、政府职能改革的背景
十八届三中全会《决定》全面部署了实施深化改革的战略。在政治改革领域里，未来改革的共识——必须保持三个最基本政治前提。
（一）政府职能改革坚守的三个前提
1.党的执政地位不动摇。从十一届三中全会至今，中国的改革开放工作能取得经济、政治等各方面的重大成就，离不开党的领导。面对新的国际国内形势和任务，依然是党从道路自信、理论自信、制度自信上要再一次全面深化改革，进而实现中华民族的伟大复兴。
2.指导思想不动摇。“以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表、科学发展观为指导思想”，即保持发展的特色社会主义性质不变、道路不变、理论不变。
3.国家的权力结构不动摇。即国家的最高权立法权隶属人大，只是要解决他在现实中“软”的方面；国家的执行权由政府执行，只是要对其职能强化分解，对政府的价值导向有更明确规定，使其符合现实社会建设需要；国家的司法权由法院检察院掌握，只是要解决独立行使司法权如何能“硬”起来的问题。政府机构没有大变动，为了适应发展需要，让政府职能更精进，塑造人民满意的政府形象，是目前行政改革最恰当的路径选择。
（二）经济社会发展中遇到的难题
习近平指出：“中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。可以说，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。”什么问题倒逼我们了？
1.经济发展成本过高。一是资源、环境消耗量大。1979-2006年中国GDP年均增长9.7%，是世界上增长速度最快的国家，但单位GDP的能耗高出经合组织30个国家平均值的20%，环境污染损失约占GDP的3%到8%，生态破坏约占GDP的6%-7%。二是非常死亡人数过多。有数据显示2012年全国发生安全事故33万起，死亡72000人，重特大事故59起。
2.社会发展压力大。中国社会是一个具有强烈内在紧张的社会：经济的紧张，包括经济增长速度的紧张，每天会围绕资源的争夺发生冲突；“社会结构性紧张”，这种因素的表现是人们普遍感觉社会在某些方面出了问题，通常集中于一些有普遍性意义的社会问题上，如社会不平等、不公正等；环境空间的拥挤，环境容量不足；工作与休息的关系协调问题。
3.利益固化严重。习近平同志在湖北考察时讲：“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱。”所谓利益藩篱就是好的利益机会、能够获利的市场空间已经被利益集团所垄断、所控制，普通百姓很难进入这样的领域。
4.阶层矛盾突出。反映在富人领域：阶层之间的话语开始不投机了，为利益互相拆台。反映在穷人或弱势群体内部：出现“鼠族、月光族、蚁族等“族群”，由房奴、孩奴、婚奴等构成的“奴化人群”，由留守儿童、留守妇女、空巢老人形成的3860部队，产生了经济、社会保障、就业等方面的突出问题。反映在富人与穷人之间：社会阶层间的堤坝越来越高，向上流动性减弱。
5.政治上的特权隐患。由于封建特权思想的影响，加上市场经济某些“资本权力”的渗透，少数领导干部把拥有权力，适用在任何领域。这些隐形的特权往往是以牺牲普通人的利益和发展机会为前提的。
6.社会价值观的变态。个人价值的扭曲，政府公信力的缺失、社会道德滑坡，本质是整个社会构成主体价值观变态了。都急于看钱、看利益，急于索取，而忽视为他、公德、服务的价值意义。针对这些表现明显的现实问题，中国政府一直在努力寻求解决办法。
二、政府职能改革发展历程
政府职能，其核心价值在于回答政府“应该做什么”、“不应该做什么”的问题；其转变是随着经济社会发展而改变，是伴随着政府机构改革而来的。
（一）政府职能演变历程
自改革开放以来，中国政府体制进行了七次较大的改革。第一次是1982年自上而下地展开各级政府机构改革，明确规定各级各部门领导班子的职数、年龄和文化结构，要求减少副职，提高素质。此次改革没有触动计划经济体制，政府职能依然是经济职能强于社会职能微观管理大于宏观调控。1988年第二次改革，首次提出了转变政府职能的要求，强调政府的经济管理部门要从直接管理为主变为间接管理为主，强化宏观管理，淡化微观管理。1993年第三次改革，核心任务是推动经济体制改革。在建立市场经济的同时，建立起适应市场经济体制的行政管理体制。但由于市场经济刚开始建设，政府职能的转变不可能到位。1998年第四次改革，此次改革明确提出、设定和加强政府的公共服务职能，即由直接管企业、管生产和分钱、分物转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，体现了政府行政管理方式的现代化。提出完善公务员制度，加强行政体系的法治建设。2003年第五次机构改革：一是转变政府职能，继续减少微观管理职能，强化执法职能，解决综合执法问题；二是改进管理方式，推进电子政务；三是依法规范中央和地方的职能和权限，处理中央垂直管理部门和地方政府关系；四是在企业改革的基础上推进事业单位管理体制的改革，实现政事分开。2008年第六次改革：要更加重视宏观调控，重视改革开放和自主创新，落实科学发展观，推进“四位一体”建设，全面加快建设小康社会进程。2013年第七次改革，党的十八届三中全会提出“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”政府职能的演变没有终点，它会随着一个国家面临的国际国内形势的变化而变化，但其中的规律是可以找寻的。 （二）政府职能改革的特点
从1982年到2013年七次政府机构改革，总体看政府职能转变特点：一是政府机构总数和人员数每一次改革后都有回潮，但回潮的幅度小于改革的幅度，机构总数从长期看是下降的。二是政府职能发生变化，逐渐放弃直接经济管理权，趋向于宏观经济的调控和市场监管。三是政府运作方式发生质的变化，依法行政已经成为政府行为的基本要求。四是政府的权力逐步做到“放、分、限”。探索政府职能的发展历程，是为了更好的转变其管理社会事务的方法、途径，塑造出人民满意的政府。
三、转变政府职能，努力推进“六型”政府建设
未来的中国政府会加速转变政府职能，以廉洁、公正、高效的面貌服务于民，适应国际国内的形势需求。
（一）全能向有限政府转变
1988年国家首次提出转变政府职能，就是要把政府拥有一切资源配置权的权限逐步缩小。有限政府意为：一是政府权力来源于宪法和法律规定；二是政府权力的行使依据法定程序。十八届三中全会确定了政府职能边界：（1）政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定；（2）加强和优化公共服务；（3）加强市场监管；（4）推动可持续发展，促进共同富裕。
（二）神秘向开放政府转变
开放政府也称阳光政府，意味着行政权力的依据公开、行政运作过程公开、行政结果公开。2008年实施《政府信息公开条例》以来，要求政府提高工作的透明度，促进依法行政；对公民来讲即充分享有知情权，真正有效地参与到国家社会事务管理中来。开放型政府应做到：（1）公开政务信息；（2）重大决策实行听证；（3）鼓励公民参政议政；（4）落实督察和监督制度。
（三）权力向责任政府转变
过去政府干工作存在以权压人，瞎指挥，呈现无序状态。行政法治的核心理念就在于克服行政活动中的无序，把全部行政活动置于法律框架之内，置于法律责任基础之上，确保行政权利的正当行使。按十八届三中全会《决定》要求，政府责任：（1）政府权限缩小，责任考核范围扩大。中国各级政府的政绩考核今后不再唯“GDP”论，会完善发展成果考核评价体系。（2）职能重点清楚，考核项目明确。会加大资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重。（3）有限政府没有无限责任。政府权力范围缩小了，相对应的法律责任也应当依据权限，权责相当。
（四）任性向诚信政府转变
诚信是现代市场经济的伦理基础。艾琳·卡瑟讲：诚实是力量的一种象征，它显示着一个人的高度自重和内心的安全感与尊严感。现实生活中，有行政人员对前途感到焦虑和彷徨，恰因为他们在实际工作中干了不诚实的事情。比如上报数字注水，为检查合格抓人充羊，为环保过关荒山刷绿漆等。这些做法，一时瞒过了检查，获得预期的政绩效果，但长此以往，会使行政人员内心恐慌，产生对党的事业丧失信心，丧失希望，更不用说信仰了。又因为中国是一个政府推动型的现代化国家，政府行为对社会具有表率作用，政府要获得公信力，必须先做到诚实守信：（1）保证决策科学，政策稳定。不能为了个人荣誉或既得利益欺上瞒下，反复无常。（2）实施法律时必须信守诺言，做到统一、公正、合理。（3）因法定事由，需要产生、改变行政决定的，应当依照法定权限和程序进行。
（五）利益向中立政府转变
过去甚至是现在，政府往往与企业集团有着直接或间接的经济利益，尤其是当政府官员的升迁与部门经济利益、企业经济利益挂钩时，更难保持政府的中立与公平。从现实的教训不难看出，政府开办的企业、市场有时会成为政府机关攫取私利的手段。十八届三中全会《决定》指出“全面正确履行政府职能应进一步简政放权，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理，”即权力由中央下放到地方；“深化行政审批制度改革，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，”即权力下发到市场，做到“政企分开，政事分开，政资分开”政府才会逐步做到利益中立，才能公平公正的处理好政务工作。
（六）管理向服务型政府转变
政府职能转变，保持服务于民的宗旨不变，这是现代政府最重要的价值目标，是现代政府合法性与合理性的坚实基础。从管理变向服务应做好四点：（1）做好公共性。《决定》中指出政府管理要向“治理”转化。明晰“治理”概念，治理是一种综合性的管理行动，它包括自上而下的管理，还包括自下而上的参与。治理意味着社会的共管共治：即政府治理 社会治理。（2）做好自治性。这主要针对乡村、社区、街道的自我建设。帮助这些区域内的公民做好自我道德、法律修养，自身环境设施的完善，形成自我管理的高度自治。（3）做好回应性。回应性指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。它强调应定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。（4）做好有效沟通。政府对公众反映的意见有回音，政策执行有反馈，措施方案有改进，治理效果有改善。
总之，政府职能的转变是从行政方式方面着手，以法治为手段，以服务为宗旨，努力建设好“六型政府”，以全面推进中国的行政体制改革。
参考文献：
[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定陕西日报2013.11.16.
[2]陈明峰.有限政府没有无限责任.中国青年报.2011.
[3]杨朝中.建设六型政府推进依法行政.行政法制.2004（1）.
关键词 政府职能 改革背景 “六型”政府
作者简介：张晓云，陕西省商洛市委党校。
中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）03-141-02
一、政府职能改革的背景
十八届三中全会《决定》全面部署了实施深化改革的战略。在政治改革领域里，未来改革的共识——必须保持三个最基本政治前提。
（一）政府职能改革坚守的三个前提
1.党的执政地位不动摇。从十一届三中全会至今，中国的改革开放工作能取得经济、政治等各方面的重大成就，离不开党的领导。面对新的国际国内形势和任务，依然是党从道路自信、理论自信、制度自信上要再一次全面深化改革，进而实现中华民族的伟大复兴。
2.指导思想不动摇。“以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表、科学发展观为指导思想”，即保持发展的特色社会主义性质不变、道路不变、理论不变。
3.国家的权力结构不动摇。即国家的最高权立法权隶属人大，只是要解决他在现实中“软”的方面；国家的执行权由政府执行，只是要对其职能强化分解，对政府的价值导向有更明确规定，使其符合现实社会建设需要；国家的司法权由法院检察院掌握，只是要解决独立行使司法权如何能“硬”起来的问题。政府机构没有大变动，为了适应发展需要，让政府职能更精进，塑造人民满意的政府形象，是目前行政改革最恰当的路径选择。
（二）经济社会发展中遇到的难题
习近平指出：“中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。可以说，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。”什么问题倒逼我们了？
1.经济发展成本过高。一是资源、环境消耗量大。1979-2006年中国GDP年均增长9.7%，是世界上增长速度最快的国家，但单位GDP的能耗高出经合组织30个国家平均值的20%，环境污染损失约占GDP的3%到8%，生态破坏约占GDP的6%-7%。二是非常死亡人数过多。有数据显示2012年全国发生安全事故33万起，死亡72000人，重特大事故59起。
2.社会发展压力大。中国社会是一个具有强烈内在紧张的社会：经济的紧张，包括经济增长速度的紧张，每天会围绕资源的争夺发生冲突；“社会结构性紧张”，这种因素的表现是人们普遍感觉社会在某些方面出了问题，通常集中于一些有普遍性意义的社会问题上，如社会不平等、不公正等；环境空间的拥挤，环境容量不足；工作与休息的关系协调问题。
3.利益固化严重。习近平同志在湖北考察时讲：“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱。”所谓利益藩篱就是好的利益机会、能够获利的市场空间已经被利益集团所垄断、所控制，普通百姓很难进入这样的领域。
4.阶层矛盾突出。反映在富人领域：阶层之间的话语开始不投机了，为利益互相拆台。反映在穷人或弱势群体内部：出现“鼠族、月光族、蚁族等“族群”，由房奴、孩奴、婚奴等构成的“奴化人群”，由留守儿童、留守妇女、空巢老人形成的3860部队，产生了经济、社会保障、就业等方面的突出问题。反映在富人与穷人之间：社会阶层间的堤坝越来越高，向上流动性减弱。
5.政治上的特权隐患。由于封建特权思想的影响，加上市场经济某些“资本权力”的渗透，少数领导干部把拥有权力，适用在任何领域。这些隐形的特权往往是以牺牲普通人的利益和发展机会为前提的。
6.社会价值观的变态。个人价值的扭曲，政府公信力的缺失、社会道德滑坡，本质是整个社会构成主体价值观变态了。都急于看钱、看利益，急于索取，而忽视为他、公德、服务的价值意义。针对这些表现明显的现实问题，中国政府一直在努力寻求解决办法。
二、政府职能改革发展历程
政府职能，其核心价值在于回答政府“应该做什么”、“不应该做什么”的问题；其转变是随着经济社会发展而改变，是伴随着政府机构改革而来的。
（一）政府职能演变历程
自改革开放以来，中国政府体制进行了七次较大的改革。第一次是1982年自上而下地展开各级政府机构改革，明确规定各级各部门领导班子的职数、年龄和文化结构，要求减少副职，提高素质。此次改革没有触动计划经济体制，政府职能依然是经济职能强于社会职能微观管理大于宏观调控。1988年第二次改革，首次提出了转变政府职能的要求，强调政府的经济管理部门要从直接管理为主变为间接管理为主，强化宏观管理，淡化微观管理。1993年第三次改革，核心任务是推动经济体制改革。在建立市场经济的同时，建立起适应市场经济体制的行政管理体制。但由于市场经济刚开始建设，政府职能的转变不可能到位。1998年第四次改革，此次改革明确提出、设定和加强政府的公共服务职能，即由直接管企业、管生产和分钱、分物转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，体现了政府行政管理方式的现代化。提出完善公务员制度，加强行政体系的法治建设。2003年第五次机构改革：一是转变政府职能，继续减少微观管理职能，强化执法职能，解决综合执法问题；二是改进管理方式，推进电子政务；三是依法规范中央和地方的职能和权限，处理中央垂直管理部门和地方政府关系；四是在企业改革的基础上推进事业单位管理体制的改革，实现政事分开。2008年第六次改革：要更加重视宏观调控，重视改革开放和自主创新，落实科学发展观，推进“四位一体”建设，全面加快建设小康社会进程。2013年第七次改革，党的十八届三中全会提出“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”政府职能的演变没有终点，它会随着一个国家面临的国际国内形势的变化而变化，但其中的规律是可以找寻的。 （二）政府职能改革的特点
从1982年到2013年七次政府机构改革，总体看政府职能转变特点：一是政府机构总数和人员数每一次改革后都有回潮，但回潮的幅度小于改革的幅度，机构总数从长期看是下降的。二是政府职能发生变化，逐渐放弃直接经济管理权，趋向于宏观经济的调控和市场监管。三是政府运作方式发生质的变化，依法行政已经成为政府行为的基本要求。四是政府的权力逐步做到“放、分、限”。探索政府职能的发展历程，是为了更好的转变其管理社会事务的方法、途径，塑造出人民满意的政府。
三、转变政府职能，努力推进“六型”政府建设
未来的中国政府会加速转变政府职能，以廉洁、公正、高效的面貌服务于民，适应国际国内的形势需求。
（一）全能向有限政府转变
1988年国家首次提出转变政府职能，就是要把政府拥有一切资源配置权的权限逐步缩小。有限政府意为：一是政府权力来源于宪法和法律规定；二是政府权力的行使依据法定程序。十八届三中全会确定了政府职能边界：（1）政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定；（2）加强和优化公共服务；（3）加强市场监管；（4）推动可持续发展，促进共同富裕。
（二）神秘向开放政府转变
开放政府也称阳光政府，意味着行政权力的依据公开、行政运作过程公开、行政结果公开。2008年实施《政府信息公开条例》以来，要求政府提高工作的透明度，促进依法行政；对公民来讲即充分享有知情权，真正有效地参与到国家社会事务管理中来。开放型政府应做到：（1）公开政务信息；（2）重大决策实行听证；（3）鼓励公民参政议政；（4）落实督察和监督制度。
（三）权力向责任政府转变
过去政府干工作存在以权压人，瞎指挥，呈现无序状态。行政法治的核心理念就在于克服行政活动中的无序，把全部行政活动置于法律框架之内，置于法律责任基础之上，确保行政权利的正当行使。按十八届三中全会《决定》要求，政府责任：（1）政府权限缩小，责任考核范围扩大。中国各级政府的政绩考核今后不再唯“GDP”论，会完善发展成果考核评价体系。（2）职能重点清楚，考核项目明确。会加大资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重。（3）有限政府没有无限责任。政府权力范围缩小了，相对应的法律责任也应当依据权限，权责相当。
（四）任性向诚信政府转变
诚信是现代市场经济的伦理基础。艾琳·卡瑟讲：诚实是力量的一种象征，它显示着一个人的高度自重和内心的安全感与尊严感。现实生活中，有行政人员对前途感到焦虑和彷徨，恰因为他们在实际工作中干了不诚实的事情。比如上报数字注水，为检查合格抓人充羊，为环保过关荒山刷绿漆等。这些做法，一时瞒过了检查，获得预期的政绩效果，但长此以往，会使行政人员内心恐慌，产生对党的事业丧失信心，丧失希望，更不用说信仰了。又因为中国是一个政府推动型的现代化国家，政府行为对社会具有表率作用，政府要获得公信力，必须先做到诚实守信：（1）保证决策科学，政策稳定。不能为了个人荣誉或既得利益欺上瞒下，反复无常。（2）实施法律时必须信守诺言，做到统一、公正、合理。（3）因法定事由，需要产生、改变行政决定的，应当依照法定权限和程序进行。
（五）利益向中立政府转变
过去甚至是现在，政府往往与企业集团有着直接或间接的经济利益，尤其是当政府官员的升迁与部门经济利益、企业经济利益挂钩时，更难保持政府的中立与公平。从现实的教训不难看出，政府开办的企业、市场有时会成为政府机关攫取私利的手段。十八届三中全会《决定》指出“全面正确履行政府职能应进一步简政放权，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理，”即权力由中央下放到地方；“深化行政审批制度改革，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，”即权力下发到市场，做到“政企分开，政事分开，政资分开”政府才会逐步做到利益中立，才能公平公正的处理好政务工作。
（六）管理向服务型政府转变
政府职能转变，保持服务于民的宗旨不变，这是现代政府最重要的价值目标，是现代政府合法性与合理性的坚实基础。从管理变向服务应做好四点：（1）做好公共性。《决定》中指出政府管理要向“治理”转化。明晰“治理”概念，治理是一种综合性的管理行动，它包括自上而下的管理，还包括自下而上的参与。治理意味着社会的共管共治：即政府治理 社会治理。（2）做好自治性。这主要针对乡村、社区、街道的自我建设。帮助这些区域内的公民做好自我道德、法律修养，自身环境设施的完善，形成自我管理的高度自治。（3）做好回应性。回应性指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。它强调应定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。（4）做好有效沟通。政府对公众反映的意见有回音，政策执行有反馈，措施方案有改进，治理效果有改善。
总之，政府职能的转变是从行政方式方面着手，以法治为手段，以服务为宗旨，努力建设好“六型政府”，以全面推进中国的行政体制改革。
参考文献：
[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定陕西日报2013.11.16.
[2]陈明峰.有限政府没有无限责任.中国青年报.2011.
[3]杨朝中.建设六型政府推进依法行政.行政法制.2004（1）.