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摘 要：十六大以来，东莞市政府为了构建和谐社会和建设服务型政府，陆续出台了一系列关于农民工就业、子女入学、入户等方面的政策。这些政策体现了镶嵌于经济、社会双转型过程中制度建设的加强，反映了政府政策从管制到服务的转型，凸显了政治层面上政府行为目标从GDP至上到构建和谐社会的变换。运用约翰 W 金登政策议程的多源流理论对这些政策进行分析，可以揭示东莞农民工政策议程中的问题流、政治流、政策流，从而透视地方政府政策制定过程中的运行逻辑。
关键词：政策制定；多源流分析；农民工
中图分类号：D922.222 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）29-0037-02
引言
20世纪70年代末，中国实行改革开放，农村剩余劳动力不断进城务工。进入20世纪后，一方面，我国城市化进程正在大力推行；另一方面，实行差异化管理的城乡户籍制度客观存在。因为我国的政府管理模式、市场经济发展程度以及农民工自身素质在不同时期存在差异，所以导致了不同时期农民工政策的内容发生巨大变化。从1978年到现在，我国政府的农民工政策经历了从严格限制到有所松动、从控制农民工盲目流动到规范流动、从管制型政策到服务型政策的转变。
改革开放30多年以来，东莞市的经济发展取得了巨大成就，从一个默默无闻的小县一跃为今日的加工制造业名城，经济总量曾经连续多年在全国地级市中名列前茅。东莞市的农民工数量远超本地户籍人口，大量农民工为东莞的辉煌做出了巨大贡献。自2002年党的十六大以来，东莞市政府基于构建和谐社会的理念，重视科学发展和民生问题，出台了不同于计划经济时代的农民工管理的政策。这一时期出台的系列政策体现了统筹城乡发展和经济社会发展的政策需求，反映了近年来农民工政策的服务性逐渐提高。通过运用约翰 W 金登政策议程的多源流理论对这些政策进行分析，可以揭示东莞农民工政策变迁过程中的运行逻辑。
一、约翰 W 金登的多源流政策理论
美国公共政策研究学者约翰 W 金登认为，政府议程建立过程中存在三条过程源流，即问题流、政治流、政策流。问题流通过指标变化、焦点事件和反馈等使有些特定的问题而不是其他的问题引起政府官员的关注。如果问题与相关的政策建议联系密切，那么它就很可能进入政府议程，从而推动正式决策的出台。政治流“由诸如公众情绪，压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成。”[1]政策流是指政策备选方案的产生过程中，“有许多思想孵出，互相碰撞，遇到一些新的思想，形成一些组合物。”[2]当三条源流汇合时，在可见的参与者和潜在的参与者的推动下，当政策之窗打开时，受到关注的特定问题的解决方案就可以顺利推出。
十六大以来，东莞市政府陆续出台了一系列农民工政策，本文运用约翰 W 金登提出的多源流政策过程理论分析这些政策制定过程中的问题流、政治流、政策流，并分析三源流汇聚时政策之窗的打开。
二、东莞市农民工政策制定的三源流政策理论分析
（一）问题源流：镶嵌于经济、社会双转型过程中的制度建设需要加强
制度建设是农民工权益表达、维护的重要保障。制度建设是一项系统工程，东莞市农民工政策的制度建设乏力体现在三个方面：农民工权益在受到侵犯时，计划经济时代管制型的政策内容有待完善，不适应新时期的政策需要；某些维护护农民工权益的制度在执行过程中没有得到真正的落实，尤其是政府的个别基层官僚在运用执法的自由裁量权时存在选择性执法的做法；某些企业和地方政府管理人员侵犯农民工权益时，相关预防和惩罚制度没有得到严格执行，违法和违规行为没有得到有效追究。
城乡二元结构下的户籍制度造成了东莞市农民工的弱势地位。户籍制度导致城乡之间形成一道难以逾越的鸿沟，限制了农民工身份的转化。农民工的社会保障制度有待完善，迁移居住权、平等就业权、教育权以及各种歧视性规定等问题积重难返，农民工无法享受与城市居民相等的待遇。农民工缺乏足够的劳动技能培训，过低的收入也导致他们无法对自己的人力资本进行太多投资。但是，东莞市面临产业结构升级和转型，需要具有一定教育程度和专业技能的人员，形成了不利于农民工职业发展的局面。
（二）政策源流：从管制到服务
计划经济时代背景下管制型农民工政策的理念缺乏现代社会的服务意识，导致相关服务性政策的短缺，农民工的权益不能得到有效维护。农民工在东莞市政治、经济双转型过程中为该市的辉煌做出了巨大贡献，但是，他们在很长一段时间内在官方或民间曾被称为盲流、民工、打工仔、外来妹、外来工，在一些管理者和本地市民眼里，他们的身份低人一等。在从计划经济体制到市场经济体制过渡的过程中，某些相关政策对政府在农民工管理中的角色定位失当，政府职能出现越位、错位、缺位等现象。
服务型农民工政策是新时期执政为民、以人为本执政理念的重要体现，它是东莞市经济和社会发展到新阶段的新要求，也是解决东莞市在过去30多年发展过程中累积的一些问题的客观需要。就服务型农民工政策的目标而言，它反映了新时期政府执政理念注重科学发展和构建和谐社会，不同于过去过于重视经济总量的做法。改革开放30多年来，农民工的经济收入不断提高，生活水平也得到很大改善。不同于过去简单地解决温饱问题，他们在子女教育、保险、社会保障、交通、通讯公共卫生、公共安全等方面的要求日益增强。根据马斯洛的需求层次理论，农民工尤其是第二代农民工的需求已经从过去低层次的解决温饱问题的生理层次上升到尊重、情感、自我实现等高层次上，越来越追求生活质量和品位。
（三）政治源流：从GDP至上到构建和谐社会
从20世纪70年代到90年代末，东莞市最大的政治就是发展经济，提高地方政府的GDP总量。这种政治现实突出反映在社会主义初级阶段基本路线的内容上：领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗。东莞市政府非常重视GDP总量的增长，注重生产力的迅速提高以及人民生活水平的改善。 但是，在改革开放进入新的阶段后，东莞市经济体制和社会结构出现了深刻变化，利益格局不断调整，思想观念发生转变，也出现了一些不利于社会和谐的问题。2006年，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，这标志着我国经济社会的发展模式由过去的GDP至上转变到到和谐社会的构建。
构建和谐社会，就农民工而言，需要妥善处理农民工在工作、生活、发展活动中的物质和精神文化的需求，需要以人为本，坚持科学发展，以人为本，关注和农民工利益切实相关的民生问题，正确处理政治改革、经济发展、社会稳定、农民工幸福四者之间的关系，加强农民工利益的实现和维护。
（四）多源流的汇聚与新莞人系列政策之窗的开启
2002年后，政策议程中的问题源流、政治源流和政策源流日益汇聚，民工荒、金融海啸、富士康员工跳楼事件的发生客观上也加快了政策之窗的开启：2002后东莞民工荒现象日益严重，企业招工难成为一个重要问题；2008年的金融海啸对东莞的经济形成负面影响，因为东莞市存在大量外资企业，金融海啸的发生使东莞企业国际订单锐减；深圳富士康员工跳楼事件的发生引发了政府、社会和企业对农民工生存状况和权益保护的关注。
在构建和谐社会、践行科学发展观的背景下，为了满足农民工尤其是二代农民工的多方面需求，为了预防富士康跳楼事件的重演，也为了促进东莞经济的可持续发展和经济结构的升级、转型，新莞人系列政策不断出台。
2007年4月16日，东莞市决策层通过对广泛征集上来的“新市民”、“新东莞人”、“来莞建设者”等东莞外来务工人员、流动人口的称谓中确定了“新莞人”这个称谓。东莞市人民政府新闻办公室经过三个多月的征集意见和充分讨论，使东莞“外来工”新称谓的大讨论取得满意的结果。同年，为了进一步关爱新莞人，让新莞人尽快、尽早、最大程度地融入东莞，东莞市领导明确提出为新莞人重点做好十件事——用“新莞人”代替“外来工”的称谓；成立新莞人服务局；保障同工同薪，保护新莞人权益；建设新莞人廉租公寓；每年建10所新莞人子女学校；实施新莞人培训工程；鼓励新莞人参与东莞事务管理，在人大和政协中有新莞人代表，在新莞人中公选团委副书记；吸引企业人才入户东莞；事业单位聘用人员户籍准入；新建博士创业园，吸纳更多优秀人才来东莞创业。
2009年5月22日，为解决新莞人子女义务教育难问题，改进新莞人子女义务教育管理，东莞市根据《中华人民共和国义务教育法》等有关法律法规，结合东莞实际情况，制定《东莞市新莞人子女接受义务教育暂行办法》。《东莞市新莞人子女接受义务教育暂行办法》把新莞人子女义务教育工作纳入经济社会发展规划统筹安排，通过各部门齐抓共管，建立并完善工作制度和保障制度，依法保障符合本办法规定的新莞人子女接受义务教育，使具备不同条件的新莞人子女进入民办或公办学校接受义务教育。“方案适用于年满6—15周岁，有学习能力，其父母在我市有暂住证明、合法固定住所、合法固定职业和稳定收入来源且在我市参加三年或以上社会保险，符合国家计划生育政策，遵纪守法的新莞人子女。……有学习能力，其父母在我市有暂住证明、合法固定住所、合法固定职业和稳定收入来源的新莞人子女，持有关证明材料到父母服务所在镇街的民办学校接受义务教育。……具备第五条规定，且其父母在我市参加三年或以上社会保险，符合国家计划生育政策的新莞人子女，可以通过积分制方式，入读其父或母一方服务所在镇街的义务教育阶段公办学校。申请人父母的学历、职称、在莞服务年限、居住条件、参加社会保险、纳税、计划生育等方面情况作为计算积分的依据。”[3]
为了构建和谐社会，满足农民工在工作、生活、发展活动中的物质和精神文化的需求，优化经济发展、社会稳定、农民工幸福三者之间的关系，切实保障和完善农民工利益的实现和维护，东莞又陆续出台一些和农民工相关的政策。例如，2010年9月26日，东莞市发布《东莞市积分制入户管理实施细则》（东府[2010]84号）。2011年4月27日，东莞市印发《东莞市积分制入户暂行办法》和《东莞市积分制入户管理实施细则》，规定以下人员可以申请积分制入户：“根据全市经济社会发展情况进行宏观规划，对申请人申请入户的条件进行量化评分，当申请人累计积分达到规定分值时，经公示无异议的，可在申请镇街获得入户资格。在本市行政区域内就业、经商的非本市户籍人员，并已办理《广东省居住证》和缴纳社会保险的，可申请积分制入户。同时，符合以下三类条件之一，经审核属实且经公示无异议的，可直接在申请镇街获得入户资格，并依照积分制入户申请流程管理。”
参考文献：
[1] 约翰 W 金登.议程、备选方案与公共政策[M].丁煌，方兴，译.北京：中国人民大学出版社，2004：184；253.
[2] 东莞市新莞人子女接受义务教育暂行办法.2009，http：//dgxgr.dg.gov.cn/604.html.
[3] 东莞市积分制入户暂行办法，东莞市积分制入户管理实施细则[EB/OL].2011，http：//dgxgr.dg.gov.cn/15205.html.
[责任编辑 柯 黎]
关键词：政策制定；多源流分析；农民工
中图分类号：D922.222 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）29-0037-02
引言
20世纪70年代末，中国实行改革开放，农村剩余劳动力不断进城务工。进入20世纪后，一方面，我国城市化进程正在大力推行；另一方面，实行差异化管理的城乡户籍制度客观存在。因为我国的政府管理模式、市场经济发展程度以及农民工自身素质在不同时期存在差异，所以导致了不同时期农民工政策的内容发生巨大变化。从1978年到现在，我国政府的农民工政策经历了从严格限制到有所松动、从控制农民工盲目流动到规范流动、从管制型政策到服务型政策的转变。
改革开放30多年以来，东莞市的经济发展取得了巨大成就，从一个默默无闻的小县一跃为今日的加工制造业名城，经济总量曾经连续多年在全国地级市中名列前茅。东莞市的农民工数量远超本地户籍人口，大量农民工为东莞的辉煌做出了巨大贡献。自2002年党的十六大以来，东莞市政府基于构建和谐社会的理念，重视科学发展和民生问题，出台了不同于计划经济时代的农民工管理的政策。这一时期出台的系列政策体现了统筹城乡发展和经济社会发展的政策需求，反映了近年来农民工政策的服务性逐渐提高。通过运用约翰 W 金登政策议程的多源流理论对这些政策进行分析，可以揭示东莞农民工政策变迁过程中的运行逻辑。
一、约翰 W 金登的多源流政策理论
美国公共政策研究学者约翰 W 金登认为，政府议程建立过程中存在三条过程源流，即问题流、政治流、政策流。问题流通过指标变化、焦点事件和反馈等使有些特定的问题而不是其他的问题引起政府官员的关注。如果问题与相关的政策建议联系密切，那么它就很可能进入政府议程，从而推动正式决策的出台。政治流“由诸如公众情绪，压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成。”[1]政策流是指政策备选方案的产生过程中，“有许多思想孵出，互相碰撞，遇到一些新的思想，形成一些组合物。”[2]当三条源流汇合时，在可见的参与者和潜在的参与者的推动下，当政策之窗打开时，受到关注的特定问题的解决方案就可以顺利推出。
十六大以来，东莞市政府陆续出台了一系列农民工政策，本文运用约翰 W 金登提出的多源流政策过程理论分析这些政策制定过程中的问题流、政治流、政策流，并分析三源流汇聚时政策之窗的打开。
二、东莞市农民工政策制定的三源流政策理论分析
（一）问题源流：镶嵌于经济、社会双转型过程中的制度建设需要加强
制度建设是农民工权益表达、维护的重要保障。制度建设是一项系统工程，东莞市农民工政策的制度建设乏力体现在三个方面：农民工权益在受到侵犯时，计划经济时代管制型的政策内容有待完善，不适应新时期的政策需要；某些维护护农民工权益的制度在执行过程中没有得到真正的落实，尤其是政府的个别基层官僚在运用执法的自由裁量权时存在选择性执法的做法；某些企业和地方政府管理人员侵犯农民工权益时，相关预防和惩罚制度没有得到严格执行，违法和违规行为没有得到有效追究。
城乡二元结构下的户籍制度造成了东莞市农民工的弱势地位。户籍制度导致城乡之间形成一道难以逾越的鸿沟，限制了农民工身份的转化。农民工的社会保障制度有待完善，迁移居住权、平等就业权、教育权以及各种歧视性规定等问题积重难返，农民工无法享受与城市居民相等的待遇。农民工缺乏足够的劳动技能培训，过低的收入也导致他们无法对自己的人力资本进行太多投资。但是，东莞市面临产业结构升级和转型，需要具有一定教育程度和专业技能的人员，形成了不利于农民工职业发展的局面。
（二）政策源流：从管制到服务
计划经济时代背景下管制型农民工政策的理念缺乏现代社会的服务意识，导致相关服务性政策的短缺，农民工的权益不能得到有效维护。农民工在东莞市政治、经济双转型过程中为该市的辉煌做出了巨大贡献，但是，他们在很长一段时间内在官方或民间曾被称为盲流、民工、打工仔、外来妹、外来工，在一些管理者和本地市民眼里，他们的身份低人一等。在从计划经济体制到市场经济体制过渡的过程中，某些相关政策对政府在农民工管理中的角色定位失当，政府职能出现越位、错位、缺位等现象。
服务型农民工政策是新时期执政为民、以人为本执政理念的重要体现，它是东莞市经济和社会发展到新阶段的新要求，也是解决东莞市在过去30多年发展过程中累积的一些问题的客观需要。就服务型农民工政策的目标而言，它反映了新时期政府执政理念注重科学发展和构建和谐社会，不同于过去过于重视经济总量的做法。改革开放30多年来，农民工的经济收入不断提高，生活水平也得到很大改善。不同于过去简单地解决温饱问题，他们在子女教育、保险、社会保障、交通、通讯公共卫生、公共安全等方面的要求日益增强。根据马斯洛的需求层次理论，农民工尤其是第二代农民工的需求已经从过去低层次的解决温饱问题的生理层次上升到尊重、情感、自我实现等高层次上，越来越追求生活质量和品位。
（三）政治源流：从GDP至上到构建和谐社会
从20世纪70年代到90年代末，东莞市最大的政治就是发展经济，提高地方政府的GDP总量。这种政治现实突出反映在社会主义初级阶段基本路线的内容上：领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗。东莞市政府非常重视GDP总量的增长，注重生产力的迅速提高以及人民生活水平的改善。 但是，在改革开放进入新的阶段后，东莞市经济体制和社会结构出现了深刻变化，利益格局不断调整，思想观念发生转变，也出现了一些不利于社会和谐的问题。2006年，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，这标志着我国经济社会的发展模式由过去的GDP至上转变到到和谐社会的构建。
构建和谐社会，就农民工而言，需要妥善处理农民工在工作、生活、发展活动中的物质和精神文化的需求，需要以人为本，坚持科学发展，以人为本，关注和农民工利益切实相关的民生问题，正确处理政治改革、经济发展、社会稳定、农民工幸福四者之间的关系，加强农民工利益的实现和维护。
（四）多源流的汇聚与新莞人系列政策之窗的开启
2002年后，政策议程中的问题源流、政治源流和政策源流日益汇聚，民工荒、金融海啸、富士康员工跳楼事件的发生客观上也加快了政策之窗的开启：2002后东莞民工荒现象日益严重，企业招工难成为一个重要问题；2008年的金融海啸对东莞的经济形成负面影响，因为东莞市存在大量外资企业，金融海啸的发生使东莞企业国际订单锐减；深圳富士康员工跳楼事件的发生引发了政府、社会和企业对农民工生存状况和权益保护的关注。
在构建和谐社会、践行科学发展观的背景下，为了满足农民工尤其是二代农民工的多方面需求，为了预防富士康跳楼事件的重演，也为了促进东莞经济的可持续发展和经济结构的升级、转型，新莞人系列政策不断出台。
2007年4月16日，东莞市决策层通过对广泛征集上来的“新市民”、“新东莞人”、“来莞建设者”等东莞外来务工人员、流动人口的称谓中确定了“新莞人”这个称谓。东莞市人民政府新闻办公室经过三个多月的征集意见和充分讨论，使东莞“外来工”新称谓的大讨论取得满意的结果。同年，为了进一步关爱新莞人，让新莞人尽快、尽早、最大程度地融入东莞，东莞市领导明确提出为新莞人重点做好十件事——用“新莞人”代替“外来工”的称谓；成立新莞人服务局；保障同工同薪，保护新莞人权益；建设新莞人廉租公寓；每年建10所新莞人子女学校；实施新莞人培训工程；鼓励新莞人参与东莞事务管理，在人大和政协中有新莞人代表，在新莞人中公选团委副书记；吸引企业人才入户东莞；事业单位聘用人员户籍准入；新建博士创业园，吸纳更多优秀人才来东莞创业。
2009年5月22日，为解决新莞人子女义务教育难问题，改进新莞人子女义务教育管理，东莞市根据《中华人民共和国义务教育法》等有关法律法规，结合东莞实际情况，制定《东莞市新莞人子女接受义务教育暂行办法》。《东莞市新莞人子女接受义务教育暂行办法》把新莞人子女义务教育工作纳入经济社会发展规划统筹安排，通过各部门齐抓共管，建立并完善工作制度和保障制度，依法保障符合本办法规定的新莞人子女接受义务教育，使具备不同条件的新莞人子女进入民办或公办学校接受义务教育。“方案适用于年满6—15周岁，有学习能力，其父母在我市有暂住证明、合法固定住所、合法固定职业和稳定收入来源且在我市参加三年或以上社会保险，符合国家计划生育政策，遵纪守法的新莞人子女。……有学习能力，其父母在我市有暂住证明、合法固定住所、合法固定职业和稳定收入来源的新莞人子女，持有关证明材料到父母服务所在镇街的民办学校接受义务教育。……具备第五条规定，且其父母在我市参加三年或以上社会保险，符合国家计划生育政策的新莞人子女，可以通过积分制方式，入读其父或母一方服务所在镇街的义务教育阶段公办学校。申请人父母的学历、职称、在莞服务年限、居住条件、参加社会保险、纳税、计划生育等方面情况作为计算积分的依据。”[3]
为了构建和谐社会，满足农民工在工作、生活、发展活动中的物质和精神文化的需求，优化经济发展、社会稳定、农民工幸福三者之间的关系，切实保障和完善农民工利益的实现和维护，东莞又陆续出台一些和农民工相关的政策。例如，2010年9月26日，东莞市发布《东莞市积分制入户管理实施细则》（东府[2010]84号）。2011年4月27日，东莞市印发《东莞市积分制入户暂行办法》和《东莞市积分制入户管理实施细则》，规定以下人员可以申请积分制入户：“根据全市经济社会发展情况进行宏观规划，对申请人申请入户的条件进行量化评分，当申请人累计积分达到规定分值时，经公示无异议的，可在申请镇街获得入户资格。在本市行政区域内就业、经商的非本市户籍人员，并已办理《广东省居住证》和缴纳社会保险的，可申请积分制入户。同时，符合以下三类条件之一，经审核属实且经公示无异议的，可直接在申请镇街获得入户资格，并依照积分制入户申请流程管理。”
参考文献：
[1] 约翰 W 金登.议程、备选方案与公共政策[M].丁煌，方兴，译.北京：中国人民大学出版社，2004：184；253.
[2] 东莞市新莞人子女接受义务教育暂行办法.2009，http：//dgxgr.dg.gov.cn/604.html.
[3] 东莞市积分制入户暂行办法，东莞市积分制入户管理实施细则[EB/OL].2011，http：//dgxgr.dg.gov.cn/15205.html.
[责任编辑 柯 黎]