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内容提要 地方政府竞争经历了从税收竞争、公共产品供给竞争、制度竞争的过程。税收优惠并 非像通常认为的那样，对FDI产生显然的吸引力，而更多地成为一种保健因素；这样， 地方政府倾向于通过公共产品供给的差异化来获取竞争优势，然而，本文检验发现，各地区 吸引FDI的数量与基础设施水平呈正相关，而与人均财政支出水平、卫生服务水平、教育服 务水平呈明显负相关关系，环境质量水平几乎是一个无关紧要的变量。这表明，地方政府为 了吸引FDI，大力发展基础设施，而忽视其他地方公共产品的供给；进入1990年代以来，地 方政府试图通过制度创新来提供激励机制，降低交易费用，提高资源配置效率，进而获取竞 争优势，收到了良好的效果。
关键词 地方政府竞争 FDI 税收竞争 公共产品 制度竞争
〔中图分类号〕F127 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662 X(2007)04-0063-08
中国的地方政府竞争起始于1980年开始的分权化改革。在分权化改革前，地方政府是中央政 府在地方上的代理机构，或者说是中央政府的创造物，地方政府官员也不是地方利益的代表 ，更倾向于维护全国的公共利益。因此，地方利益与中央政府所代表的全国公共利益是不存 在分歧的，是全国公共利益的一部分。某一地方利益的扩大必然意味着其他地方利益的缩减 ，彼此之间不存在直接的竞争，而是一种通过中央政府来实施的间接“索要竞争”。分权化 改革后，中央政府已经不再具有过去那种控制和影响地区发展的能力，因为在中央、地方、 省之间关系已经发生了结构上的变化，为了确定的目标，地方政府仍然会履行中央政府代理 人角色，比如税收征集，在其他方面，则代表地方利益。这种利益主体地位的确立，改变了 地方政府的其目标函数和行为取向，它们不再是完全听从中央政府以获取最大化的预算支出 ，而是向中央政府传递“忠诚”信号的同时，试图通过自身的努力扩大地方利益。因此，地 方政府因分权化改革而成为了独立的利益主体，这种地位的确立导致彼此为扩大地方利益而 进行竞争。20多年来，地方政府竞争的激烈程度和方式发生了很大的变化，本文以“外商直 接投资”（Foreign Direct Investment, 简称FDI）作为衡量工具，分析地方政府竞争方式 的演进历程，探寻竞争规律，进而为构建良性的地主政府竞争秩序提供必要的参考。
一、最缺乏进入壁垒的税收优惠竞争
税收优惠竞争是指在国家通过税法规定的地方税权范围内，各地根据自身情况，为招商引资 、加快自身发展，承诺对满足条件的特定纳税人实行低于法定名义税率的优惠税率，或者免 除或减少纳税人一定期限内应当缴纳的税款。一般是针对存续性税源的竞争，目的在于通过 让渡短期的税收利益而谋取长期的经济税收利益。（注： 目前学术界关于地方政府税收竞争一般认为是：地方政府税收竞争包括制度内税收竞争 、制度外税收竞争以及其他税收竞争。（参见：葛夕良：《国内税收竞争研究》，中国财政 经济出版社，2005年，第159-165页；杨志勇：《国内税收竞争理论：结合我国现实的分析 》，《税务研究》2003年第6期）笔者以为，不论哪种竞争形式，其本质都是给予企业 一定的好处实现其落户本地的目的，这种好处主要有税收减免、财政返还、税收折扣、土地 无偿使用等，显然都集中体现在给予企业一定的税收优惠政策上。因此，本文对此不作区分 ，统一称为税收优惠。）税收优惠因为不存在进入壁垒，是地方政府最先采用的竞争策略，也是最缺乏进入壁垒的竞 争方式。国家曾从整体利益的角度出发，为了经济发展，吸引外资到中国投资，制定一些税 收优惠政策。例如，《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》第七条规定：“ 设在经济特区的外商投资企业，在经济特区设立机构、场所从事生产，经营的外国企业和设 在经济技术开发区的生产性外商投资企业，减按15%的税率征收企业所得税；设在沿海经济 开放区和经济特区，经济技术开发区所在城市的老市区的生产性外商投资企业，减按24%的 税率征收企业所得税；设在沿海经济开放区和经济特区，经济技术开发区所在城市的老市区 或者设在国务院规定的其他地区的外商投资企业，属于能源，交通，港口，码头或者国家鼓 励的其他项目的，可以减按15%的税率征收企业所得税，具体办法由国务院规定。”
然而，现实情况是，地方政府除了用足税法赋予的这些优惠政策外，还有幅度突破国家税收 法规及中央政府相关政策的底线“贱卖”自己的冲动。各级地方政府擅自对企业实行优惠税 率的现象，经常见诸报端。比如，国家规定的引资税收“两免三减半”政策（投资７年以上 的生产性外企，前两年可以免征企业所得税，后三年可减半征收），到地方政府手上都被放 大执行，有的甚至出台“五免五减”政策。这些税收优惠政策是否对FDI产生了明显的影响 呢？现有的文献将其视为公理性的结论并没有进行实证检验，一个很关键的问题在于很难根 据已有的数据判断税收优惠程度的大小以及FDI的行为选择。笔者认为，可以通过各地税负 的高低与FDI关系的实证检验实现这一目标。
税负的衡量标准通常用式（1）表式：
即税负的高低Bt为某地的税收收入Rt与GDP的比值。然而，如果 我们简单地通过上述公式计算得出的各地的税负值来检验税收优惠对FDI的影响，肯定会产 生很大的误差。因为，我国现有的统计资料中，各地区税收收入包括增值税、营业税、企业 所得税等20个科目，其中的个人所得税、屠宰税、筵席税、农业税、农业特产税、牧业税等 不会对FDI的行为选择产生影响，可以剔除，仅以剩余的14个科目为计量对象。而且，以全 部的GDP作为计量对象也会产生较大的误差，因为农业对GDP的贡献与FDI没有直接的关系， 可以剔除，仅以二、三产业为计量对象。这样，把调整后的数据代入式（1），可以得出200 4年的各地税负情况，再以各地的税负除以全国平均值得出各地的税负指数，用FDI 指数来衡量各地竞争力的大小，即各地区吸引的FDI与当年全国平均值的比值，见表1。
可以看出，IndexBt与FDI没有显著相关性。由此可以得出结论：各地区的税收竞争 将趋于“纳什均衡”，税收优惠对FDI行为选择的激励作用相当有限。这也意味着其不再是 获取竞争优势的“激励因素”，而是一种“保健因素”，即单纯的税收优惠并不能促使FDI 落户本辖区，而没有税收优惠，FDI落户本辖区则相当困难。
二、以基础设施为代表的硬性公共产品供给竞争
在税收优惠无法继续对FDI的行为选择产生激励作用的情况下，地方政府就倾向于采用差异 性的竞争手段以获取竞争优势。基于各地自然环境和财力的不同，公共产品的供给就成了地 方政府赢得竞争优势的最重要因素。（注：这里所指的公共产品是指的硬性公共 产品，即具有明确形态、能够明显被人们所触及和感知的公共产品，如基础设施、良好的生 态环境等。）对地方政府竞争下的公共产品供给的规模和效应进行实证分析，涉及到基础数据的收集问题 。选择经济变量的指标要求口径一致，即所有有关的变量都应是研究对象本身特定意义下的 变量，其范围不能扩大也不能缩小。但是，地方公共产品本身是一个学术概念，在现有的统 计数据中并不能直接找到关于地方公共产品供给的数据，因此为了分析结果的可靠性和可比 性，有必要对有关变量的指标选择进行说明。
本文所用到的公共产品供给水平主要包括五个部分：1、人均财政支出水平指数，用以衡量 公共产品的增量水平，设为P，即各地区人均财政支出同全国平均值的比值之和。2、基础设 施水平指数，由城市用水普及率、城市燃气普及率、城市人均道路铺装面积、人均公共绿地 面积等4个项目的水平指数组成，设为C，即这4个项目的各地区数值与全国平均值的比值之 和。3、卫生服务水平指数，由每万人病床数、每万人医疗卫生技术人员数2个项目组成，设 为H，即这2个项目的各地区数值与全国平均值的比值之和。4、教育服务水平指数，设为E， 即各地区人均财政性教育经费与全国平均值的比值。5、环境质量水平指数，由空气质量、 生活垃圾无害化处理率等2个项目水平指数组成，设为G，即这2个项目的各地区数值与全国 平均值的比值之和。
同样，笔者用FDI指数来衡量各地竞争力的大小，即各地区吸引的FDI与当年全国平均值的比 值。表3给出了上述六项指数的现实情况。
可以看出，IndexBt与FDI没有显著相关性。由此可以得出结论：各地区的税收竞争 将趋于“纳什均衡”，税收优惠对FDI行为选择的激励作用相当有限。这也意味着其不再是 获取竞争优势的“激励因素”，而是一种“保健因素”，即单纯的税收优惠并不能促使FDI 落户本辖区，而没有税收优惠，FDI落户本辖区则相当困难。
二、以基础设施为代表的硬性公共产品供给竞争
在税收优惠无法继续对FDI的行为选择产生激励作用的情况下，地方政府就倾向于采用差异 性的竞争手段以获取竞争优势。基于各地自然环境和财力的不同，公共产品的供给就成了地 方政府赢得竞争优势的最重要因素。（注：这里所指的公共产品是指的硬性公共 产品，即具有明确形态、能够明显被人们所触及和感知的公共产品，如基础设施、良好的生 态环境等。）对地方政府竞争下的公共产品供给的规模和效应进行实证分析，涉及到基础数据的收集问题 。选择经济变量的指标要求口径一致，即所有有关的变量都应是研究对象本身特定意义下的 变量，其范围不能扩大也不能缩小。但是，地方公共产品本身是一个学术概念，在现有的统 计数据中并不能直接找到关于地方公共产品供给的数据，因此为了分析结果的可靠性和可比 性，有必要对有关变量的指标选择进行说明。
本文所用到的公共产品供给水平主要包括五个部分：1、人均财政支出水平指数，用以衡量 公共产品的增量水平，设为P，即各地区人均财政支出同全国平均值的比值之和。2、基础设 施水平指数，由城市用水普及率、城市燃气普及率、城市人均道路铺装面积、人均公共绿地 面积等4个项目的水平指数组成，设为C，即这4个项目的各地区数值与全国平均值的比值之 和。3、卫生服务水平指数，由每万人病床数、每万人医疗卫生技术人员数2个项目组成，设 为H，即这2个项目的各地区数值与全国平均值的比值之和。4、教育服务水平指数，设为E， 即各地区人均财政性教育经费与全国平均值的比值。5、环境质量水平指数，由空气质量、 生活垃圾无害化处理率等2个项目水平指数组成，设为G，即这2个项目的各地区数值与全国 平均值的比值之和。
同样，笔者用FDI指数来衡量各地竞争力的大小，即各地区吸引的FDI与当年全国平均值的比 值。表3给出了上述六项指数的现实情况。
令人意外的是，回归的结果仅仅支持了基础设施水平C对FDI的积极作用，如表5所示 ；排除了各地区人均财政支出水平P、卫生服务水平H、教育服务水平E、环境质量水平Q对FD I的促进作用，如表6、表7所示。
通过以上计量检验，可以就地方政府为吸引FDI而进行的竞争与公共产品供给的相关性得出 初步结论。可以很明显地看到，各地区吸引FDI的数量与基础设施水平呈正相关，而与人均 财政支出水平P、卫生服务水平H、教育服务水平E呈明显负相关关系，环境质量水平Q几乎是 一个无关紧要的变量。这说明，地方政府为了吸引FDI，大力发展基础设施，而忽视其他地 方公共产品的供给。但总的来说，地方公共产品（主要指基础设施）的供给对FDI产生了明 显的作用，各地方政府为了在吸引FDI中胜出，会从增加基础设施的投放出发，增加公共产 品的供给。
三、以提升整体竞争力为目标的综合制度竞争
进入1990年代以来，地方政府之间的竞争逐渐转移到政府服务、投资环境塑造、信用建设等 制度供给方面。诸如在现有政府体制下大力减少行政审批程序，对投资等审批事项实行“一 站式服务”，实行统一收费办法以及在特定区域（比如工业园区、开发区内）实行“税外无 费”政策；采取措施制止政府权力部门随意侵占投资者的利益，实行“有奖举报”制度等等 。上海提出“要努力打造商务成本‘盆地’、政府服务‘高地’、外商投资‘福地’”；浙 江省提出要建设信用大省；山东提出建设“诚信山东”的目标；湖北省重视信用环境建设， 将过去评比“十强县市”改为“信用县市”，把信用治理成效纳入市县区政府负责人年度工 作业绩一并考核，调动了各级政府对创建“信用县市”的积极性。客观讲，这类竞争方式已 经摆脱了过去那种局限于产业、原材料等等有形物品的竞争层次，深入到制度建设的层面。
这说明，地方政府竞争又呈现了新的特点，在继续推行税收优惠和增加公共产品供给的同时 ，更加注重通过综合的制度创新提升政府工作的绩效。而FDI对此的敏感度很高，呼应了地 方政府的这种竞争方式。南京大学周晓虹教授曾就南京市的投资环境对世界500强中的11家 在南京投资的企业进行了调查，它们认为影响南京投资环境的因素依次为政府廉洁（38%） 、依法行政（35%）、政策环境（33%）、领导者素质（29%）、环境污染（28%）、基础设施 （24%）、投资安全（18%）、企业信用（15%）、市民素质（14%）、税费外负担（10%）、 司法公正（7%）、社会治安（6%）与土地价格（3%）。由此可见，调查对象认为影响南京市 投资环境的前四位因素都与政府密切相关。
另外一个引人注目的例证是，今年“两会”上，来自湖北的38名全国政协委员和42名全国人 大 代表分别递交提案和议案，呼吁国家在武汉设立国家第三个综合配套改革试验区，为中部地 区体制机制创新积累经验；湖南省的全国人大代表和政协委员也提出建议，将长株潭（长沙 、株洲、湘潭）城市群设立为国家综合配套改革试验区，担当引领中部崛起的重任；来自辽 宁省的全国人大代表提交给大会一份名为“关于请求国家支持沈阳沈西工业走廊开发建设的 建议”，核心内容是请国家批准这一区域为全国综合配套改革试验区；来自海南特区的全国 人大代表，则干脆吁请国务院将海南列为全国综合配套改革试验区。此外，广东、广西、四 川等省也通过不同方式运作，希望成为第三个综合配套改革试验区，竞争非常激烈。其中湖 北提出了六大改革设想：完善现代市场体系，提升城市聚散功能，基本形成市场配置资源的 有效机制；加快科技体制改革，提升自主创新能力，基本形成激发自主创新活力的有效机制 ；努力消除城乡二元体制障碍和城乡心理对立，探索城乡一体化新途径，基本形成城乡协调 发展、和谐相处的新格局；建立健全现代产权制度，增强市场主体活力，基本形成符合市场 经济要求的现代企业体系；推进涉外经济体制改革，提高国际国内市场一体化程度，基本形 成适应国际市场规则的管理体制和管理方式；深化行政管理体制改革，推动政府转型，基本 形成公共服务型政府管理体制。
上述两例说明，地方政府之间的竞争不再是单纯的某一方面的竞争，而是一种提升整体实力 的综合制度竞争，地方政府要充当诺斯意义上的“初级行为团体”（注： 初级行为团体又称第一行动集团，它是一个决策单位，它们的决策支配了安排创新的进 程，这一单位可能是单个人或由单个人组成的团体，正是行动团体认识到存在一些收入（这 些收入是他们的成员现在不可能获得的），只要它们能改变安排的结构，这些收入就可能增 加。初级行为团体在制度创新中起着举足轻重的作用，它是制度创新的决策者和首创人，并 决定着制度创新的进程。地方政府作为“初级行为团体”的制度创新指的就是在预期存在潜 在利益的情况下选择、创设一种新的制度安排。），主动地优化现有制度结构，实施 制度创新。因为，在中国政府主导的制度变迁路线下，政府以其“暴力优势”，通过法律、 法规和行政命令等手段，限制微观主体的制度进入权。这样，在既有的政治体系内，微观主 体的制度创新会面临诸多阻力，要获得成功，就需要借助外部的力量。地方政府为谋求本地 利益的最大化，则对制度创新表现出更大的热情和冲动，创新有利于促进地方经济发展的制 度，满足地方政府“经济人”的利益要求。这种制度创新的整体效应体现在以下几个方面： 第一，提高资源配置效率。制度创新通过设定新规则，可以把人们的努力及资源从非生产性 或生产效率低的领域引导到生产性或生产效率高的创造财富的部门，这种创新虽然不能改变 一个国家资源禀赋的状况，但却能使产出向外移动，靠近生产可能性曲线，在不改变资源总 量的情况下，实现产出和积累的增加。不仅如此，制度创新还可以把人们的努力从争夺既定 财富的分配斗争中引领到争相创造财富的有序竞争中，这种过程可以看成是一种帕累托改进 。
第二，降低交易费用。交易费用包括一切不直接发生在物质生产过程中的成本。现实中交易 费用是巨大的，由于交易费用主要用于交易过程中人与人之间交易行为的协调，不用于直接 生产过程，因而在产出既定的条件下，交易费用的大小可以反映一个国家经济活动效率的高 低。新制度经济学指出，法律制度不健全，政治制度不稳定，交易风险增加，机会主义盛行 等，会无形中增加交易费用，使人们没有动力去寻求有效率的产出。在这种情况下，通过一 系列制度创新，能够有效地减少交易风险和不确定性，优化交易行为，降低交易成本，从而 有效促进产出和增长。
第三，提供激励机制。诺斯在《西方世界的兴起》中明确指出：“有效率的经济组织是经济 增长的关键：一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。有效率的组织 需要在制度上作出安排和确立所有权以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率 接近社会收益率的活动。”因此，地方政府之间的制度竞争促发了新制度的产生，这形成 了一种激励机制。所谓激励，就是要使人具有从事某种经济活动的内在推动力。激励机制一 方面反映了个人工作努力程度和报酬的关系，另一方面反映了个人目标与社会目标的关系。 不同的制度安排形成不同的激励机制，有效的激励机制能够把个体的努力程度与报酬、个人 目标与社会目标紧密结合，在增进个体福利的同时增进社会福利。
参考文献：
［1］Hans Hendrischke and Feng Chongyi,The Political Economy of China,London,1999, p.6.
［2］ 道格拉斯
关键词 地方政府竞争 FDI 税收竞争 公共产品 制度竞争
〔中图分类号〕F127 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662 X(2007)04-0063-08
中国的地方政府竞争起始于1980年开始的分权化改革。在分权化改革前，地方政府是中央政 府在地方上的代理机构，或者说是中央政府的创造物，地方政府官员也不是地方利益的代表 ，更倾向于维护全国的公共利益。因此，地方利益与中央政府所代表的全国公共利益是不存 在分歧的，是全国公共利益的一部分。某一地方利益的扩大必然意味着其他地方利益的缩减 ，彼此之间不存在直接的竞争，而是一种通过中央政府来实施的间接“索要竞争”。分权化 改革后，中央政府已经不再具有过去那种控制和影响地区发展的能力，因为在中央、地方、 省之间关系已经发生了结构上的变化，为了确定的目标，地方政府仍然会履行中央政府代理 人角色，比如税收征集，在其他方面，则代表地方利益。这种利益主体地位的确立，改变了 地方政府的其目标函数和行为取向，它们不再是完全听从中央政府以获取最大化的预算支出 ，而是向中央政府传递“忠诚”信号的同时，试图通过自身的努力扩大地方利益。因此，地 方政府因分权化改革而成为了独立的利益主体，这种地位的确立导致彼此为扩大地方利益而 进行竞争。20多年来，地方政府竞争的激烈程度和方式发生了很大的变化，本文以“外商直 接投资”（Foreign Direct Investment, 简称FDI）作为衡量工具，分析地方政府竞争方式 的演进历程，探寻竞争规律，进而为构建良性的地主政府竞争秩序提供必要的参考。
一、最缺乏进入壁垒的税收优惠竞争
税收优惠竞争是指在国家通过税法规定的地方税权范围内，各地根据自身情况，为招商引资 、加快自身发展，承诺对满足条件的特定纳税人实行低于法定名义税率的优惠税率，或者免 除或减少纳税人一定期限内应当缴纳的税款。一般是针对存续性税源的竞争，目的在于通过 让渡短期的税收利益而谋取长期的经济税收利益。（注： 目前学术界关于地方政府税收竞争一般认为是：地方政府税收竞争包括制度内税收竞争 、制度外税收竞争以及其他税收竞争。（参见：葛夕良：《国内税收竞争研究》，中国财政 经济出版社，2005年，第159-165页；杨志勇：《国内税收竞争理论：结合我国现实的分析 》，《税务研究》2003年第6期）笔者以为，不论哪种竞争形式，其本质都是给予企业 一定的好处实现其落户本地的目的，这种好处主要有税收减免、财政返还、税收折扣、土地 无偿使用等，显然都集中体现在给予企业一定的税收优惠政策上。因此，本文对此不作区分 ，统一称为税收优惠。）税收优惠因为不存在进入壁垒，是地方政府最先采用的竞争策略，也是最缺乏进入壁垒的竞 争方式。国家曾从整体利益的角度出发，为了经济发展，吸引外资到中国投资，制定一些税 收优惠政策。例如，《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》第七条规定：“ 设在经济特区的外商投资企业，在经济特区设立机构、场所从事生产，经营的外国企业和设 在经济技术开发区的生产性外商投资企业，减按15%的税率征收企业所得税；设在沿海经济 开放区和经济特区，经济技术开发区所在城市的老市区的生产性外商投资企业，减按24%的 税率征收企业所得税；设在沿海经济开放区和经济特区，经济技术开发区所在城市的老市区 或者设在国务院规定的其他地区的外商投资企业，属于能源，交通，港口，码头或者国家鼓 励的其他项目的，可以减按15%的税率征收企业所得税，具体办法由国务院规定。”
然而，现实情况是，地方政府除了用足税法赋予的这些优惠政策外，还有幅度突破国家税收 法规及中央政府相关政策的底线“贱卖”自己的冲动。各级地方政府擅自对企业实行优惠税 率的现象，经常见诸报端。比如，国家规定的引资税收“两免三减半”政策（投资７年以上 的生产性外企，前两年可以免征企业所得税，后三年可减半征收），到地方政府手上都被放 大执行，有的甚至出台“五免五减”政策。这些税收优惠政策是否对FDI产生了明显的影响 呢？现有的文献将其视为公理性的结论并没有进行实证检验，一个很关键的问题在于很难根 据已有的数据判断税收优惠程度的大小以及FDI的行为选择。笔者认为，可以通过各地税负 的高低与FDI关系的实证检验实现这一目标。
税负的衡量标准通常用式（1）表式：
即税负的高低Bt为某地的税收收入Rt与GDP的比值。然而，如果 我们简单地通过上述公式计算得出的各地的税负值来检验税收优惠对FDI的影响，肯定会产 生很大的误差。因为，我国现有的统计资料中，各地区税收收入包括增值税、营业税、企业 所得税等20个科目，其中的个人所得税、屠宰税、筵席税、农业税、农业特产税、牧业税等 不会对FDI的行为选择产生影响，可以剔除，仅以剩余的14个科目为计量对象。而且，以全 部的GDP作为计量对象也会产生较大的误差，因为农业对GDP的贡献与FDI没有直接的关系， 可以剔除，仅以二、三产业为计量对象。这样，把调整后的数据代入式（1），可以得出200 4年的各地税负情况，再以各地的税负除以全国平均值得出各地的税负指数，用FDI 指数来衡量各地竞争力的大小，即各地区吸引的FDI与当年全国平均值的比值，见表1。
可以看出，IndexBt与FDI没有显著相关性。由此可以得出结论：各地区的税收竞争 将趋于“纳什均衡”，税收优惠对FDI行为选择的激励作用相当有限。这也意味着其不再是 获取竞争优势的“激励因素”，而是一种“保健因素”，即单纯的税收优惠并不能促使FDI 落户本辖区，而没有税收优惠，FDI落户本辖区则相当困难。
二、以基础设施为代表的硬性公共产品供给竞争
在税收优惠无法继续对FDI的行为选择产生激励作用的情况下，地方政府就倾向于采用差异 性的竞争手段以获取竞争优势。基于各地自然环境和财力的不同，公共产品的供给就成了地 方政府赢得竞争优势的最重要因素。（注：这里所指的公共产品是指的硬性公共 产品，即具有明确形态、能够明显被人们所触及和感知的公共产品，如基础设施、良好的生 态环境等。）对地方政府竞争下的公共产品供给的规模和效应进行实证分析，涉及到基础数据的收集问题 。选择经济变量的指标要求口径一致，即所有有关的变量都应是研究对象本身特定意义下的 变量，其范围不能扩大也不能缩小。但是，地方公共产品本身是一个学术概念，在现有的统 计数据中并不能直接找到关于地方公共产品供给的数据，因此为了分析结果的可靠性和可比 性，有必要对有关变量的指标选择进行说明。
本文所用到的公共产品供给水平主要包括五个部分：1、人均财政支出水平指数，用以衡量 公共产品的增量水平，设为P，即各地区人均财政支出同全国平均值的比值之和。2、基础设 施水平指数，由城市用水普及率、城市燃气普及率、城市人均道路铺装面积、人均公共绿地 面积等4个项目的水平指数组成，设为C，即这4个项目的各地区数值与全国平均值的比值之 和。3、卫生服务水平指数，由每万人病床数、每万人医疗卫生技术人员数2个项目组成，设 为H，即这2个项目的各地区数值与全国平均值的比值之和。4、教育服务水平指数，设为E， 即各地区人均财政性教育经费与全国平均值的比值。5、环境质量水平指数，由空气质量、 生活垃圾无害化处理率等2个项目水平指数组成，设为G，即这2个项目的各地区数值与全国 平均值的比值之和。
同样，笔者用FDI指数来衡量各地竞争力的大小，即各地区吸引的FDI与当年全国平均值的比 值。表3给出了上述六项指数的现实情况。
可以看出，IndexBt与FDI没有显著相关性。由此可以得出结论：各地区的税收竞争 将趋于“纳什均衡”，税收优惠对FDI行为选择的激励作用相当有限。这也意味着其不再是 获取竞争优势的“激励因素”，而是一种“保健因素”，即单纯的税收优惠并不能促使FDI 落户本辖区，而没有税收优惠，FDI落户本辖区则相当困难。
二、以基础设施为代表的硬性公共产品供给竞争
在税收优惠无法继续对FDI的行为选择产生激励作用的情况下，地方政府就倾向于采用差异 性的竞争手段以获取竞争优势。基于各地自然环境和财力的不同，公共产品的供给就成了地 方政府赢得竞争优势的最重要因素。（注：这里所指的公共产品是指的硬性公共 产品，即具有明确形态、能够明显被人们所触及和感知的公共产品，如基础设施、良好的生 态环境等。）对地方政府竞争下的公共产品供给的规模和效应进行实证分析，涉及到基础数据的收集问题 。选择经济变量的指标要求口径一致，即所有有关的变量都应是研究对象本身特定意义下的 变量，其范围不能扩大也不能缩小。但是，地方公共产品本身是一个学术概念，在现有的统 计数据中并不能直接找到关于地方公共产品供给的数据，因此为了分析结果的可靠性和可比 性，有必要对有关变量的指标选择进行说明。
本文所用到的公共产品供给水平主要包括五个部分：1、人均财政支出水平指数，用以衡量 公共产品的增量水平，设为P，即各地区人均财政支出同全国平均值的比值之和。2、基础设 施水平指数，由城市用水普及率、城市燃气普及率、城市人均道路铺装面积、人均公共绿地 面积等4个项目的水平指数组成，设为C，即这4个项目的各地区数值与全国平均值的比值之 和。3、卫生服务水平指数，由每万人病床数、每万人医疗卫生技术人员数2个项目组成，设 为H，即这2个项目的各地区数值与全国平均值的比值之和。4、教育服务水平指数，设为E， 即各地区人均财政性教育经费与全国平均值的比值。5、环境质量水平指数，由空气质量、 生活垃圾无害化处理率等2个项目水平指数组成，设为G，即这2个项目的各地区数值与全国 平均值的比值之和。
同样，笔者用FDI指数来衡量各地竞争力的大小，即各地区吸引的FDI与当年全国平均值的比 值。表3给出了上述六项指数的现实情况。
令人意外的是，回归的结果仅仅支持了基础设施水平C对FDI的积极作用，如表5所示 ；排除了各地区人均财政支出水平P、卫生服务水平H、教育服务水平E、环境质量水平Q对FD I的促进作用，如表6、表7所示。
通过以上计量检验，可以就地方政府为吸引FDI而进行的竞争与公共产品供给的相关性得出 初步结论。可以很明显地看到，各地区吸引FDI的数量与基础设施水平呈正相关，而与人均 财政支出水平P、卫生服务水平H、教育服务水平E呈明显负相关关系，环境质量水平Q几乎是 一个无关紧要的变量。这说明，地方政府为了吸引FDI，大力发展基础设施，而忽视其他地 方公共产品的供给。但总的来说，地方公共产品（主要指基础设施）的供给对FDI产生了明 显的作用，各地方政府为了在吸引FDI中胜出，会从增加基础设施的投放出发，增加公共产 品的供给。
三、以提升整体竞争力为目标的综合制度竞争
进入1990年代以来，地方政府之间的竞争逐渐转移到政府服务、投资环境塑造、信用建设等 制度供给方面。诸如在现有政府体制下大力减少行政审批程序，对投资等审批事项实行“一 站式服务”，实行统一收费办法以及在特定区域（比如工业园区、开发区内）实行“税外无 费”政策；采取措施制止政府权力部门随意侵占投资者的利益，实行“有奖举报”制度等等 。上海提出“要努力打造商务成本‘盆地’、政府服务‘高地’、外商投资‘福地’”；浙 江省提出要建设信用大省；山东提出建设“诚信山东”的目标；湖北省重视信用环境建设， 将过去评比“十强县市”改为“信用县市”，把信用治理成效纳入市县区政府负责人年度工 作业绩一并考核，调动了各级政府对创建“信用县市”的积极性。客观讲，这类竞争方式已 经摆脱了过去那种局限于产业、原材料等等有形物品的竞争层次，深入到制度建设的层面。
这说明，地方政府竞争又呈现了新的特点，在继续推行税收优惠和增加公共产品供给的同时 ，更加注重通过综合的制度创新提升政府工作的绩效。而FDI对此的敏感度很高，呼应了地 方政府的这种竞争方式。南京大学周晓虹教授曾就南京市的投资环境对世界500强中的11家 在南京投资的企业进行了调查，它们认为影响南京投资环境的因素依次为政府廉洁（38%） 、依法行政（35%）、政策环境（33%）、领导者素质（29%）、环境污染（28%）、基础设施 （24%）、投资安全（18%）、企业信用（15%）、市民素质（14%）、税费外负担（10%）、 司法公正（7%）、社会治安（6%）与土地价格（3%）。由此可见，调查对象认为影响南京市 投资环境的前四位因素都与政府密切相关。
另外一个引人注目的例证是，今年“两会”上，来自湖北的38名全国政协委员和42名全国人 大 代表分别递交提案和议案，呼吁国家在武汉设立国家第三个综合配套改革试验区，为中部地 区体制机制创新积累经验；湖南省的全国人大代表和政协委员也提出建议，将长株潭（长沙 、株洲、湘潭）城市群设立为国家综合配套改革试验区，担当引领中部崛起的重任；来自辽 宁省的全国人大代表提交给大会一份名为“关于请求国家支持沈阳沈西工业走廊开发建设的 建议”，核心内容是请国家批准这一区域为全国综合配套改革试验区；来自海南特区的全国 人大代表，则干脆吁请国务院将海南列为全国综合配套改革试验区。此外，广东、广西、四 川等省也通过不同方式运作，希望成为第三个综合配套改革试验区，竞争非常激烈。其中湖 北提出了六大改革设想：完善现代市场体系，提升城市聚散功能，基本形成市场配置资源的 有效机制；加快科技体制改革，提升自主创新能力，基本形成激发自主创新活力的有效机制 ；努力消除城乡二元体制障碍和城乡心理对立，探索城乡一体化新途径，基本形成城乡协调 发展、和谐相处的新格局；建立健全现代产权制度，增强市场主体活力，基本形成符合市场 经济要求的现代企业体系；推进涉外经济体制改革，提高国际国内市场一体化程度，基本形 成适应国际市场规则的管理体制和管理方式；深化行政管理体制改革，推动政府转型，基本 形成公共服务型政府管理体制。
上述两例说明，地方政府之间的竞争不再是单纯的某一方面的竞争，而是一种提升整体实力 的综合制度竞争，地方政府要充当诺斯意义上的“初级行为团体”（注： 初级行为团体又称第一行动集团，它是一个决策单位，它们的决策支配了安排创新的进 程，这一单位可能是单个人或由单个人组成的团体，正是行动团体认识到存在一些收入（这 些收入是他们的成员现在不可能获得的），只要它们能改变安排的结构，这些收入就可能增 加。初级行为团体在制度创新中起着举足轻重的作用，它是制度创新的决策者和首创人，并 决定着制度创新的进程。地方政府作为“初级行为团体”的制度创新指的就是在预期存在潜 在利益的情况下选择、创设一种新的制度安排。），主动地优化现有制度结构，实施 制度创新。因为，在中国政府主导的制度变迁路线下，政府以其“暴力优势”，通过法律、 法规和行政命令等手段，限制微观主体的制度进入权。这样，在既有的政治体系内，微观主 体的制度创新会面临诸多阻力，要获得成功，就需要借助外部的力量。地方政府为谋求本地 利益的最大化，则对制度创新表现出更大的热情和冲动，创新有利于促进地方经济发展的制 度，满足地方政府“经济人”的利益要求。这种制度创新的整体效应体现在以下几个方面： 第一，提高资源配置效率。制度创新通过设定新规则，可以把人们的努力及资源从非生产性 或生产效率低的领域引导到生产性或生产效率高的创造财富的部门，这种创新虽然不能改变 一个国家资源禀赋的状况，但却能使产出向外移动，靠近生产可能性曲线，在不改变资源总 量的情况下，实现产出和积累的增加。不仅如此，制度创新还可以把人们的努力从争夺既定 财富的分配斗争中引领到争相创造财富的有序竞争中，这种过程可以看成是一种帕累托改进 。
第二，降低交易费用。交易费用包括一切不直接发生在物质生产过程中的成本。现实中交易 费用是巨大的，由于交易费用主要用于交易过程中人与人之间交易行为的协调，不用于直接 生产过程，因而在产出既定的条件下，交易费用的大小可以反映一个国家经济活动效率的高 低。新制度经济学指出，法律制度不健全，政治制度不稳定，交易风险增加，机会主义盛行 等，会无形中增加交易费用，使人们没有动力去寻求有效率的产出。在这种情况下，通过一 系列制度创新，能够有效地减少交易风险和不确定性，优化交易行为，降低交易成本，从而 有效促进产出和增长。
第三，提供激励机制。诺斯在《西方世界的兴起》中明确指出：“有效率的经济组织是经济 增长的关键：一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。有效率的组织 需要在制度上作出安排和确立所有权以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率 接近社会收益率的活动。”因此，地方政府之间的制度竞争促发了新制度的产生，这形成 了一种激励机制。所谓激励，就是要使人具有从事某种经济活动的内在推动力。激励机制一 方面反映了个人工作努力程度和报酬的关系，另一方面反映了个人目标与社会目标的关系。 不同的制度安排形成不同的激励机制，有效的激励机制能够把个体的努力程度与报酬、个人 目标与社会目标紧密结合，在增进个体福利的同时增进社会福利。
参考文献：
［1］Hans Hendrischke and Feng Chongyi,The Political Economy of China,London,1999, p.6.
［2］ 道格拉斯