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摘 要：国家安全审查制度构建的核心原则和价值追求在于实现开放投资与国家安全之间的平衡。在2020年疫情肆虐全球的大背景下，中国继续走扩大对外开放的道路。准入制度的放开，外商投资安全审查制度相关法律、法规等也在逐步完善。对接外商投资准入制度的放开，外商投资安全审查程序对投资者权益的保护尚且存在改进空间，后续制度规范可根据OECD四大原则的意旨对安全审查决定的司法审查、听证程序的设定、发布年度报告等方面予以完善。
关键词：安全审查;投资者权益保护;司法审查;程序规范
中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.25.054
目前，涉及外商投资国家安全审查的法律、法规主要有：《中华人民共和国反垄断法》（下称《反垄断法》）《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（下称《外资并购审查制度通知》）《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》（下称《外资并购审查制度规定》）《外商投资项目核准和备案管理办法》《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》（下称《自贸区审查办法》）《中华人民共和国国家安全法》（下称《国家安全法》）《中华人民共和国外商投资法》（下称《外商投资法》）《中华人民共和国外商投资法实施条例》（下称《外资法实施条例》）《外商投资企业投诉工作办法》《外商投资安全审查办法》（以下简称《21外资审查办法》）等。其中，《外商投资安全审查办法》以《外商投资法》《国家安全法》为主要法律依据，内容像是《外资并购审查制度通知》《外资并购审查制度规定》及《自贸区审查办法》等文件的结合体，但是又有不同。它不仅将地区先行先试的审查模式推向全国，形成了“上下一盘棋”的局势，23条的文本规定涵盖了安全审查的对象类型、审查范围、审查机构、审查程序、审查决定的监督执行以及违规处理等内容，使安全审查工作更加规范、精准且透明。
1 外商投资安全审查与投资者权益保护：国家安全与投资自由化的平衡
国家安全审查制度构建的核心原则和价值追求在于实现开放投资与国家安全之间的平衡。其中，投资者权益保护与国家安全审查的关系如何进行理解？和平与发展是当今世界的主流，投资者权益保护是国家间合作的前提，要想互利共赢就必须各自让步、作出一定的利益牺牲，国家间合作、共同繁荣的趋势是世界大势，国家安全审查目的在于保护国家安全，但是不能违背国际社会发展的规律，当今世界各国应当是命运共同体，世界经济牵一发而动全身。历史的经验告诉中国，顺应经济全球化，坚持开放的大门才能发展壮大，“一枝独秀不是春，”各国要在经济交融中共同获益。国家安全审查的目的不在于限制投资，而是最大程度地保护投资，其中的关键前提就在于国家安全的维护。即中国国家安全审查的进行要以维护国家安全为限，在保护好国家安全的前提下最大程度地促进外商投资，是国家安全审查设置的主旨。
国家安全审查虽属一国主权行为，但其制度设置需考量国际社会背景，国家安全审查要在有限的范围内进行，以保护国家安全为宗旨，以保障投资者权益为重要内涵。平衡投资自由与国家安全，最低程度地限制投资者权益，最大化地保障国家安全。基于《外商投资法》规定了安全审查决定的终局性，本文拟从安全审查的程序入手探索投资者权益救济的途径。
2 安全审查程序的规定现状——基于对《外商投资安全审查办法》的分析
2.1 《外商投资安全审查办法》的程序规定
关于外商投资国家安全审查程序，主要在《外资并购审查制度通知》《外商投资法》（草案征求意见稿）《外商投资安全审查办法》中有规定。《外商投资安全审查办法》第4条的主动申报、依职权申报，加上第15条安全审查建议的“群众路线”——有关第三方“举报”，安全审查的全部渠道便已集结完毕，渠道很完善。主动申报为主，体现了预防为主、防范风险的原则。第5条还规定了申报投资前可咨询的机制，这是前所未有的规定，有利于投资者对投资前景的预测及改良投资方案等。简化安全审查的阶段，分别是第7条的初步审查、第8条的一般审查和第9条的特别审查，与《外资并购审查制度通知》相比，少了“特别审查程序中联席会议组织意见存在重大分歧的报国务院决定”。明确每一阶段的审查时限，初步审查阶段为15个工作日;一般审查为30个工作日;特别审查为60个工作日，此情况只有未通过一般审查的外商投资才会进入特别审查，特殊情况下特别审查时限可以延长。此规定相较于《外资并购审查制度通知》规定更加清晰。后者对时限规定比较详细、具体，明确了安全审查的内部工作流程及具体时限。第15条体现了国家安全保护中与群众路线的结合，不管经过安全审查与否，广泛动员公民和组织等“吹哨人”制度似的规定赋予社会各界对外商投资安全审查的参与权，也拓宽了安全审查的渠道。第16、17、18条规定了违反安全审查的后果，即对未按《外商投资安全审查办法》申报审查、提供虚假材料或隐瞒审查信息以及未按审查决定中所附条件进行投资的行为的违法后果。19条规定了16、17、18条违法的联合惩戒机制，通过对违法者纳入信用信息记录，对投资者的行为后果体现法的规范作用之预测功能。這就弥补了《外资并购审查制度规定》的不足，补充了对企业未主动申报审查及商务部门对未申报交易可以叫停的处罚依据，也体现了监管部门对影响国家安全的外商投资加大监管力度的决心。
2.2 外商投资国家安全审查的部分程序尚需完善
《外商投资安全审查办法》第6条第4项“机制办公室规定的其他事项”表明还需机制办公室另外规定，以满足实际操作过程中的需要。申报时间为实施投资前，但是具体指的是实施投资前的哪个时间点，是签意向书的时间之前？还是申请企业设立或变更的时间之前？第9条规定特别审查时限为60个工作日，特殊情况可延长，但是未提及延长多久，不如美国规定可延长30天更加明确。第10条关于当事人补充材料，审查期间要求当事人补充提供相关材料没有期限规定，这就大大影响政府完成外商投资国家安全审查的效率。第11条是关于审查期间修改或撤销投资的规定，修改投资方案审查期限重新计算是应该的，但是重新起算点应当予以明确，比如从初审起算或是一般审查重新开始，又或是特别审查期间重新计算，还是到哪个阶段就从哪个阶段的期间重新起算？第14条变更投资方案或会影响国家安全的应当重新申报，这里关于变更投资方案的规定不够明确，应当对变更投资方案的认定标准予以明确，比如在不变更投资股权及资产数量的情况下是否需要申报？关于审查结果，一般审查阶段不能决定禁止投资或者附条件通过，效果上与初步审查相似，有重复之嫌。根据条文理解，通过审查的决定应当与初步审查通过类似，即可以进行投资。 中国早在2001年加入WTO时就在《加入世界贸易组织议定书》中承诺了政府的透明度问题以及非歧视原则。经济合作与发展组织（简称OECD）在《投资政策指南》中提到东道国要以必要性作为维护国家安全的前提。该指南建议东道国在制定国家安全政策时遵循四大原则，即透明度/可预测性原则、非歧视原则、监管比例性原则以及可问责性原则。2008年金融危机全面爆发，二十国集团（以下称G20）领导人在2016年商定了《G20国际投资政策指导原则》，明确了建立促进包容性经济增长以及可持续发展的投资政策环境，明确投资政策的制定应秉持公开、非歧视、透明、可预期的原则。提到投资政策法律程序应当稳定、公平公开且透明。严格明确的法律程序是审查结果的正当性基础。虽对国家政策选择无强制拘束力，但其体现的是对国家安全与投资自由的平衡原则，会在无形中发挥其指引作用。
3 提高安全審查程序的透明度
《外商投资安全审查办法》第6条第4项当事人申报材料之“机制办公室规定的其他事项”应当由机制办公室根据自贸区或之前并购安全审查的实例操作予以明确规定。关于投资申报的时间点，应当在签订意向书后正式协议之前予以申报。因为签订意向书后外商投资者所欲投资项目范围等已经有了计划，而签订正式协议后即应履行协议义务，若因申报消耗时间或因安全审查申报失败而不能投资会对投资者的合同义务产生巨大影响，现实中的例子为2017年蚂蚁金服收购美国速汇金的案子，因为美国CFIUS对该收购的阻挠，导致蚂蚁金服被迫放弃收购，而且向速汇金支付3000万美元“分手费”。第9条规定了特别审查时限为60日，特殊情况可以延长，第10条当事人补充材料的时间也没有时间限制，为提高政府审查效率，应当根据已有审查案件的综合分析对延长的时间予以限制。第11条审查期间修改投资方案时限的重新起算点应当予以明确，笔者认为应当是到哪个阶段就对哪个阶段的期间重新起算，不会重复浪费审查成本与资源。根据监管比例性原则的要求，对相关时限予以规范，会大大强化外商投资安全审查的透明度/可预测性，也会大大节省政府的行政成本并减小事前咨询的压力，提高政府行政效率。《外商投资安全审查办法》第14条关于变更投资方案的认定，应当考量透明度和可预测性原则，通过其他相应的法规、规章等予以列明，若担心投资领域的变化，则可考虑不完全列举的方式尽可能地将目前所涉情况予以列明，可类似负面清单每年予以更新。
4 规范国家安全审查决定的司法审查程序
正义要以人们看得见的方式得到实现。程序正义的古典表达在不同国家是不同的，在英国称之为自然正义，而美国称之为正当法律程序，程序正义是正当程序的体现。如Ralls诉奥巴马案件，美国法律有明确规定总统的决定或所采取的行动不受司法审查，但是作出决定和行动前的过程是否受司法审查的约束并未有规定。由于法院无法审查总统关于国家安全方面行使其自由裁量权的行为，事实上法院永远不会或几乎不会审查总统的决定。所以在审判中法院的核心问题在于以国家安全为由采取的总统行动是否应受到司法审查。首先，法院驳斥了美国政府的立场，认为Ralls公司具有“宪法程序正义保护的财产权”。其次，法院认为CFIUS和总统令作出决定依赖的非机密信息应当提供给Ralls公司并保障其作出回应的权利，而CFIUS没有提供相应信息。最后，合议庭对案件的审查未受总统令的影响，反而要求初审法院进行“实质审查”。这就意味着美国总统所作安全审查的决定并非不受约束，其作出决定的过程同样要受司法审查的约束。
审查机关在审查过程中存在程序运用不当时，可能会对投资者合法权益产生损害。而外商投资国家安全审查是政府维护国家安全的重要制度，审查应依法定程序进行。自由裁量权应当在有限的范围内行使，不应当含糊不清、捉摸不定。程序正义是被剥夺利益的一方可以挑战裁决权威的工具。所以对于国家安全审查决定的作出过程，行政机关应遵从正当法律程序，即在违背正当程序的权力行使的情况下形成的决定不具有终局的效力，而且要对行政行为进行追责。这也是对《外商投资法》第35条第2款的解析，可问责性原则也是外商投资安全审查制度实施中的必要原则。
4.1 国家安全审查决定的可问责性
根据《外商投资法》第35条第2款，外商投资国家安全审查决定若为行政机关依法作出则具有终局性。此处的依法作出应当理解为“依照法律、法规”“依照法定程序”，那么是否可以理解为外商投资国家安全审查决定并非完全不能进行行政复议或司法审查？根据对国家安全的维护目标，豁免行政复议和司法审查对国家有利，如此还能维护外商投资安全审查决定的权威性。但是对外商投资者的合法权益而言却缺少了救济方式。安全审查决定的作出既属于行政行为的一种，行政行为的作出要遵照法定程序，所以在安全审查决定作出的过程中所涉程序若非法，则结果的公正性就可能被打下了问号，于安全审查决定的权威性而言有害无利。正如上述Ralls案中，若总统所作行为或结论绝对豁免于司法审查，Ralls上诉也绝无翻身的可能。即使美国FINSA第6节e条规定了总统作出关于暂停或禁止可能损害美国国家安全交易的裁定不受司法审查的不可诉模式，安全审查决定在美国依然要受正当程序原则的约束。外商投资国家安全审查决定是行政机关根据安全审查相关法律、法规等依照法定程序作出的，安全审查的焦点在于对“国家安全”的判断，但国家安全本身具有的模糊性与政治性特征使得安全审查细节、信息不可能全公开，只能做到审查过程的公开，所以安全审查的流程合法正当对投资者权益保护就显得尤为重要。程序正义原则是行政法的标志性原则，它也涉及国家安全审查制度的各个方面，即使在排除安全审查决定司法审查的国家，程序结果公正的标准之一就是“形式正义标准”，即裁决结果要遵守形式正义的要求。
4.2 国家安全审查决定的司法审查建议
4.2.1 安全审查决定应豁免于行政复议
根据《外商投资法》第35条第2款，应当视为安全审查决定原则上具有豁免行政复议及诉讼的性质。但是“依法作出”的含义也包含着对于程序正义的要求。所以安全审查决定的作出要依照《宪法》《外商投资法》《外商投资安全审查办法》等与安全审查相关国家法律、法规等的规定进行。因为《外商投资法》对安全审查决定的终局性作了规定，而且机制办公室由国家发展改革委、商务部牵头，所以对安全审查决定不宜再提起行政复议。《外商投资企业投诉工作办法》也已发布，外商投资企业、外国投资者依该办法享有对行政机关及其工作人员的侵权行为投诉的权利。其中第8条还规定了投诉者不因投诉申请协调解决与行政机关争议而消灭其行政复议、行政诉讼等程序的权利。这也体现了国家尊重投诉人多途径救济的权利，支持投诉人依法维权。从该投诉办法也能了解投资者享有一定的行政复议、行政诉讼的权利。 依法作出的国家安全审查决定具有终局性的原因在于安全审查的过程或涉及政治内容，尤其是对国家安全的认定本身就可能具有一定的国家秘密性，所以对安全审查涉及的国家秘密相关内容应当坚持非公开的原则。此处安全审查决定的司法救济应当是程序性司法审查，即不可展开对安全审查决定的实质性审查，只是对于程序性事项进行审查。这样一来对于投资者权益保护又多了一条救济途径。审查过程中涉及的秘密事项可仅使法官审阅并签保密协议。关于程序性审查的审查权由谁行使的问题，可以由最高院或者根据目前外商投资大量进入的现状设置专门法庭予以管辖。
4.2.2 增加听证程序：保障投资者的知情权与参与权
《G20投资指导原则》提到应有防止滥用程序的保障措施，投资争端的解决应当有利益攸关方的参与并被规范在法治机制中。听证程序是赋予投资者发表意见权利的程序，也是证明行政机关所作安全审查决定合理的途径，程序设置中的合法性要素加之以合理性要素，便组成了安全审查程序中的“实体公正”。
4.2.3 發布年度审查报告
安全审查案件应当“同类同判”，所以可以通过对每年审查案件的归档、整理，形成年度报告，定期对社会发布，保障投资者的知情权。年度报告应对审查案件的分布行业、投资者咨询关注的方面、审查不通过的原因进行分类化的整理，此规定也可以减轻机制办公室应对投资者咨询的压力。
5 结语
《外商投资安全审查办法》的发布无疑给外商投资安全审查制度的落地提供了可操作性的依据，但是在明确“国内大循环为主体，国内国际双循环同步推进”的对外开放新体制的背景下，国家安全审查法规还应对接投资者权益保护的救济机制，对于程序方面尚有完善空间。通过增加听证程序、安全审查决定的司法审查程序、安全审查年度报告的发布，都能反映OECD的透明度、监管比例性原则，保障投资者的知情权与参与权，响应外资准入制度的“准入+准营”，以充分平衡国家安全维护与投资者权益保护。
参考文献
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[7]田昕清.外资安全审查制度比较研究及对我国的借鉴意义[D].北京：外交学院，2019：179.
关键词：安全审查;投资者权益保护;司法审查;程序规范
中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.25.054
目前，涉及外商投资国家安全审查的法律、法规主要有：《中华人民共和国反垄断法》（下称《反垄断法》）《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（下称《外资并购审查制度通知》）《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》（下称《外资并购审查制度规定》）《外商投资项目核准和备案管理办法》《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》（下称《自贸区审查办法》）《中华人民共和国国家安全法》（下称《国家安全法》）《中华人民共和国外商投资法》（下称《外商投资法》）《中华人民共和国外商投资法实施条例》（下称《外资法实施条例》）《外商投资企业投诉工作办法》《外商投资安全审查办法》（以下简称《21外资审查办法》）等。其中，《外商投资安全审查办法》以《外商投资法》《国家安全法》为主要法律依据，内容像是《外资并购审查制度通知》《外资并购审查制度规定》及《自贸区审查办法》等文件的结合体，但是又有不同。它不仅将地区先行先试的审查模式推向全国，形成了“上下一盘棋”的局势，23条的文本规定涵盖了安全审查的对象类型、审查范围、审查机构、审查程序、审查决定的监督执行以及违规处理等内容，使安全审查工作更加规范、精准且透明。
1 外商投资安全审查与投资者权益保护：国家安全与投资自由化的平衡
国家安全审查制度构建的核心原则和价值追求在于实现开放投资与国家安全之间的平衡。其中，投资者权益保护与国家安全审查的关系如何进行理解？和平与发展是当今世界的主流，投资者权益保护是国家间合作的前提，要想互利共赢就必须各自让步、作出一定的利益牺牲，国家间合作、共同繁荣的趋势是世界大势，国家安全审查目的在于保护国家安全，但是不能违背国际社会发展的规律，当今世界各国应当是命运共同体，世界经济牵一发而动全身。历史的经验告诉中国，顺应经济全球化，坚持开放的大门才能发展壮大，“一枝独秀不是春，”各国要在经济交融中共同获益。国家安全审查的目的不在于限制投资，而是最大程度地保护投资，其中的关键前提就在于国家安全的维护。即中国国家安全审查的进行要以维护国家安全为限，在保护好国家安全的前提下最大程度地促进外商投资，是国家安全审查设置的主旨。
国家安全审查虽属一国主权行为，但其制度设置需考量国际社会背景，国家安全审查要在有限的范围内进行，以保护国家安全为宗旨，以保障投资者权益为重要内涵。平衡投资自由与国家安全，最低程度地限制投资者权益，最大化地保障国家安全。基于《外商投资法》规定了安全审查决定的终局性，本文拟从安全审查的程序入手探索投资者权益救济的途径。
2 安全审查程序的规定现状——基于对《外商投资安全审查办法》的分析
2.1 《外商投资安全审查办法》的程序规定
关于外商投资国家安全审查程序，主要在《外资并购审查制度通知》《外商投资法》（草案征求意见稿）《外商投资安全审查办法》中有规定。《外商投资安全审查办法》第4条的主动申报、依职权申报，加上第15条安全审查建议的“群众路线”——有关第三方“举报”，安全审查的全部渠道便已集结完毕，渠道很完善。主动申报为主，体现了预防为主、防范风险的原则。第5条还规定了申报投资前可咨询的机制，这是前所未有的规定，有利于投资者对投资前景的预测及改良投资方案等。简化安全审查的阶段，分别是第7条的初步审查、第8条的一般审查和第9条的特别审查，与《外资并购审查制度通知》相比，少了“特别审查程序中联席会议组织意见存在重大分歧的报国务院决定”。明确每一阶段的审查时限，初步审查阶段为15个工作日;一般审查为30个工作日;特别审查为60个工作日，此情况只有未通过一般审查的外商投资才会进入特别审查，特殊情况下特别审查时限可以延长。此规定相较于《外资并购审查制度通知》规定更加清晰。后者对时限规定比较详细、具体，明确了安全审查的内部工作流程及具体时限。第15条体现了国家安全保护中与群众路线的结合，不管经过安全审查与否，广泛动员公民和组织等“吹哨人”制度似的规定赋予社会各界对外商投资安全审查的参与权，也拓宽了安全审查的渠道。第16、17、18条规定了违反安全审查的后果，即对未按《外商投资安全审查办法》申报审查、提供虚假材料或隐瞒审查信息以及未按审查决定中所附条件进行投资的行为的违法后果。19条规定了16、17、18条违法的联合惩戒机制，通过对违法者纳入信用信息记录，对投资者的行为后果体现法的规范作用之预测功能。這就弥补了《外资并购审查制度规定》的不足，补充了对企业未主动申报审查及商务部门对未申报交易可以叫停的处罚依据，也体现了监管部门对影响国家安全的外商投资加大监管力度的决心。
2.2 外商投资国家安全审查的部分程序尚需完善
《外商投资安全审查办法》第6条第4项“机制办公室规定的其他事项”表明还需机制办公室另外规定，以满足实际操作过程中的需要。申报时间为实施投资前，但是具体指的是实施投资前的哪个时间点，是签意向书的时间之前？还是申请企业设立或变更的时间之前？第9条规定特别审查时限为60个工作日，特殊情况可延长，但是未提及延长多久，不如美国规定可延长30天更加明确。第10条关于当事人补充材料，审查期间要求当事人补充提供相关材料没有期限规定，这就大大影响政府完成外商投资国家安全审查的效率。第11条是关于审查期间修改或撤销投资的规定，修改投资方案审查期限重新计算是应该的，但是重新起算点应当予以明确，比如从初审起算或是一般审查重新开始，又或是特别审查期间重新计算，还是到哪个阶段就从哪个阶段的期间重新起算？第14条变更投资方案或会影响国家安全的应当重新申报，这里关于变更投资方案的规定不够明确，应当对变更投资方案的认定标准予以明确，比如在不变更投资股权及资产数量的情况下是否需要申报？关于审查结果，一般审查阶段不能决定禁止投资或者附条件通过，效果上与初步审查相似，有重复之嫌。根据条文理解，通过审查的决定应当与初步审查通过类似，即可以进行投资。 中国早在2001年加入WTO时就在《加入世界贸易组织议定书》中承诺了政府的透明度问题以及非歧视原则。经济合作与发展组织（简称OECD）在《投资政策指南》中提到东道国要以必要性作为维护国家安全的前提。该指南建议东道国在制定国家安全政策时遵循四大原则，即透明度/可预测性原则、非歧视原则、监管比例性原则以及可问责性原则。2008年金融危机全面爆发，二十国集团（以下称G20）领导人在2016年商定了《G20国际投资政策指导原则》，明确了建立促进包容性经济增长以及可持续发展的投资政策环境，明确投资政策的制定应秉持公开、非歧视、透明、可预期的原则。提到投资政策法律程序应当稳定、公平公开且透明。严格明确的法律程序是审查结果的正当性基础。虽对国家政策选择无强制拘束力，但其体现的是对国家安全与投资自由的平衡原则，会在无形中发挥其指引作用。
3 提高安全審查程序的透明度
《外商投资安全审查办法》第6条第4项当事人申报材料之“机制办公室规定的其他事项”应当由机制办公室根据自贸区或之前并购安全审查的实例操作予以明确规定。关于投资申报的时间点，应当在签订意向书后正式协议之前予以申报。因为签订意向书后外商投资者所欲投资项目范围等已经有了计划，而签订正式协议后即应履行协议义务，若因申报消耗时间或因安全审查申报失败而不能投资会对投资者的合同义务产生巨大影响，现实中的例子为2017年蚂蚁金服收购美国速汇金的案子，因为美国CFIUS对该收购的阻挠，导致蚂蚁金服被迫放弃收购，而且向速汇金支付3000万美元“分手费”。第9条规定了特别审查时限为60日，特殊情况可以延长，第10条当事人补充材料的时间也没有时间限制，为提高政府审查效率，应当根据已有审查案件的综合分析对延长的时间予以限制。第11条审查期间修改投资方案时限的重新起算点应当予以明确，笔者认为应当是到哪个阶段就对哪个阶段的期间重新起算，不会重复浪费审查成本与资源。根据监管比例性原则的要求，对相关时限予以规范，会大大强化外商投资安全审查的透明度/可预测性，也会大大节省政府的行政成本并减小事前咨询的压力，提高政府行政效率。《外商投资安全审查办法》第14条关于变更投资方案的认定，应当考量透明度和可预测性原则，通过其他相应的法规、规章等予以列明，若担心投资领域的变化，则可考虑不完全列举的方式尽可能地将目前所涉情况予以列明，可类似负面清单每年予以更新。
4 规范国家安全审查决定的司法审查程序
正义要以人们看得见的方式得到实现。程序正义的古典表达在不同国家是不同的，在英国称之为自然正义，而美国称之为正当法律程序，程序正义是正当程序的体现。如Ralls诉奥巴马案件，美国法律有明确规定总统的决定或所采取的行动不受司法审查，但是作出决定和行动前的过程是否受司法审查的约束并未有规定。由于法院无法审查总统关于国家安全方面行使其自由裁量权的行为，事实上法院永远不会或几乎不会审查总统的决定。所以在审判中法院的核心问题在于以国家安全为由采取的总统行动是否应受到司法审查。首先，法院驳斥了美国政府的立场，认为Ralls公司具有“宪法程序正义保护的财产权”。其次，法院认为CFIUS和总统令作出决定依赖的非机密信息应当提供给Ralls公司并保障其作出回应的权利，而CFIUS没有提供相应信息。最后，合议庭对案件的审查未受总统令的影响，反而要求初审法院进行“实质审查”。这就意味着美国总统所作安全审查的决定并非不受约束，其作出决定的过程同样要受司法审查的约束。
审查机关在审查过程中存在程序运用不当时，可能会对投资者合法权益产生损害。而外商投资国家安全审查是政府维护国家安全的重要制度，审查应依法定程序进行。自由裁量权应当在有限的范围内行使，不应当含糊不清、捉摸不定。程序正义是被剥夺利益的一方可以挑战裁决权威的工具。所以对于国家安全审查决定的作出过程，行政机关应遵从正当法律程序，即在违背正当程序的权力行使的情况下形成的决定不具有终局的效力，而且要对行政行为进行追责。这也是对《外商投资法》第35条第2款的解析，可问责性原则也是外商投资安全审查制度实施中的必要原则。
4.1 国家安全审查决定的可问责性
根据《外商投资法》第35条第2款，外商投资国家安全审查决定若为行政机关依法作出则具有终局性。此处的依法作出应当理解为“依照法律、法规”“依照法定程序”，那么是否可以理解为外商投资国家安全审查决定并非完全不能进行行政复议或司法审查？根据对国家安全的维护目标，豁免行政复议和司法审查对国家有利，如此还能维护外商投资安全审查决定的权威性。但是对外商投资者的合法权益而言却缺少了救济方式。安全审查决定的作出既属于行政行为的一种，行政行为的作出要遵照法定程序，所以在安全审查决定作出的过程中所涉程序若非法，则结果的公正性就可能被打下了问号，于安全审查决定的权威性而言有害无利。正如上述Ralls案中，若总统所作行为或结论绝对豁免于司法审查，Ralls上诉也绝无翻身的可能。即使美国FINSA第6节e条规定了总统作出关于暂停或禁止可能损害美国国家安全交易的裁定不受司法审查的不可诉模式，安全审查决定在美国依然要受正当程序原则的约束。外商投资国家安全审查决定是行政机关根据安全审查相关法律、法规等依照法定程序作出的，安全审查的焦点在于对“国家安全”的判断，但国家安全本身具有的模糊性与政治性特征使得安全审查细节、信息不可能全公开，只能做到审查过程的公开，所以安全审查的流程合法正当对投资者权益保护就显得尤为重要。程序正义原则是行政法的标志性原则，它也涉及国家安全审查制度的各个方面，即使在排除安全审查决定司法审查的国家，程序结果公正的标准之一就是“形式正义标准”，即裁决结果要遵守形式正义的要求。
4.2 国家安全审查决定的司法审查建议
4.2.1 安全审查决定应豁免于行政复议
根据《外商投资法》第35条第2款，应当视为安全审查决定原则上具有豁免行政复议及诉讼的性质。但是“依法作出”的含义也包含着对于程序正义的要求。所以安全审查决定的作出要依照《宪法》《外商投资法》《外商投资安全审查办法》等与安全审查相关国家法律、法规等的规定进行。因为《外商投资法》对安全审查决定的终局性作了规定，而且机制办公室由国家发展改革委、商务部牵头，所以对安全审查决定不宜再提起行政复议。《外商投资企业投诉工作办法》也已发布，外商投资企业、外国投资者依该办法享有对行政机关及其工作人员的侵权行为投诉的权利。其中第8条还规定了投诉者不因投诉申请协调解决与行政机关争议而消灭其行政复议、行政诉讼等程序的权利。这也体现了国家尊重投诉人多途径救济的权利，支持投诉人依法维权。从该投诉办法也能了解投资者享有一定的行政复议、行政诉讼的权利。 依法作出的国家安全审查决定具有终局性的原因在于安全审查的过程或涉及政治内容，尤其是对国家安全的认定本身就可能具有一定的国家秘密性，所以对安全审查涉及的国家秘密相关内容应当坚持非公开的原则。此处安全审查决定的司法救济应当是程序性司法审查，即不可展开对安全审查决定的实质性审查，只是对于程序性事项进行审查。这样一来对于投资者权益保护又多了一条救济途径。审查过程中涉及的秘密事项可仅使法官审阅并签保密协议。关于程序性审查的审查权由谁行使的问题，可以由最高院或者根据目前外商投资大量进入的现状设置专门法庭予以管辖。
4.2.2 增加听证程序：保障投资者的知情权与参与权
《G20投资指导原则》提到应有防止滥用程序的保障措施，投资争端的解决应当有利益攸关方的参与并被规范在法治机制中。听证程序是赋予投资者发表意见权利的程序，也是证明行政机关所作安全审查决定合理的途径，程序设置中的合法性要素加之以合理性要素，便组成了安全审查程序中的“实体公正”。
4.2.3 發布年度审查报告
安全审查案件应当“同类同判”，所以可以通过对每年审查案件的归档、整理，形成年度报告，定期对社会发布，保障投资者的知情权。年度报告应对审查案件的分布行业、投资者咨询关注的方面、审查不通过的原因进行分类化的整理，此规定也可以减轻机制办公室应对投资者咨询的压力。
5 结语
《外商投资安全审查办法》的发布无疑给外商投资安全审查制度的落地提供了可操作性的依据，但是在明确“国内大循环为主体，国内国际双循环同步推进”的对外开放新体制的背景下，国家安全审查法规还应对接投资者权益保护的救济机制，对于程序方面尚有完善空间。通过增加听证程序、安全审查决定的司法审查程序、安全审查年度报告的发布，都能反映OECD的透明度、监管比例性原则，保障投资者的知情权与参与权，响应外资准入制度的“准入+准营”，以充分平衡国家安全维护与投资者权益保护。
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