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摘要 第二次柏林危机爆发之后，英国从自身利益出发主张用和平谈判的方式解决危机，反对法国和联邦德国的对苏强硬立场，更反对美国“有限使用武力”的军事应急方案。麦克米伦的访苏之行，为东西方间的缓和创造了条件，开启了会议谈判的大门。在麦克米伦政府的斡旋之下，美、英、法、苏日内瓦外长会议得以召开，四大国首脑会议亦纳入日程，对柏林危机的缓和起到了重要作用。
关键词 麦克米伦政府，第二次柏林危机，缓和，冷战
中图分类号 K5 文献标识码 A 文章编号 0457—6241(2009)20—0063—06
1958年，以美苏为首的东西方国家围绕西方驻军在西柏林的去留问题而针锋相对，双方甚至宣称将为此不惜一战。陡然间，紧张气氛浓厚，战争似乎一触即发，这就是历史上的第二次柏林危机。这次危机历时五年之久，其发生、发展及结束对美苏关系今后的走向，乃至整个欧洲局势的发展、东西方关系的变化都有深远影响。近年来，国内外学者对柏林危机问题已进行了较深入的研究，但是由于主角在美苏两方，由此而忽略了其他国家与柏林危机关系的研究，英国即是其一。实际上，英国在第二次柏林危机的整个发展过程中并非一味观望，当时执政的麦克米伦政府始终在西方与苏联之间积极的斡旋，主张利用举行高峰会议及谈判的方式解决危机。特别是在危机发生的初期，英国更是以积极主动的外交方式影响着盟国对苏联政策的制定，推动了东西方关于柏林问题的谈判，促使局势走向缓和。本文试图利用解密的档案文件，揭示英国麦克米伦政府对柏林危机的应对政策及其在危机缓和过程中所起到的重要作用。
1958年11月10日，为欢迎波兰政府代表团的来访，莫斯科体育馆举行了苏波友好集会。会中，赫鲁晓夫提出了应促使柏林局势“正常化”的问题，并指责美、英、法三国己将西柏林变成德意志民主共和国的国中之国，成为西方向东方渗透和侵略的前哨基地，因此应该重新考虑柏林的地位，使西方三国从西柏林撤军，苏方也将考虑把管理柏林的职权移交给民主德国。他同时警告西方：任何反对德意志民主共和国的举动，苏联将认为“就是反对苏联，反对华沙条约组织所有国”，苏联和华约组织将共同“保护德意志民主共和国”。
作为对苏方言论的反应，美国依然坚持原有的“代理人”理论(Agency Theory)，即将民主德国人员视作苏联的代理人，认为应该像给苏联人出示证件和通行令一样向民主德国人出示其证件和通行令。但是这种与民主德国人的低层次接触并不包含对民主德国的外交承认。实行这一政策有两个目的，一则可以通过维持柏林通道畅通的方式来保护柏林西占区的利益，二则又可以避免直接冲突与承认民主德国的两难选择。此外，美国还积极与西方盟国进行协商，以求能尽快发表一个联合声明，争取外交主动，用显示西方国家一致团结和强大力量的方式对苏联施压。可以说，美国此时的对苏政策不温不火，留有很大的回旋余地。
美苏态度亮明之后，西方盟国各成员之间却各有打算。“当事者”之一的联邦德国并不赞成美国的这种“代理人”理论，认为那是对苏的危险让步，会损害联邦德国利益，而是坚决呼吁各盟国对苏采取强硬政策。占领国之一的法国支持联邦德国的强硬立场，反对任何可能导致承认民主德国的行动。但其同时也反对盲目的军事行动，“戴高乐的顾问对美国驻法大使解释说，戴高乐拒绝‘在无法预见的和使用武力将导致全面战争的形势下’作出承诺，法国人力求保持灵活和减少风险”。
英国虽然同样主张维护西方在西柏林的权利，但对此问题还有自己另外的看法，这从其外交部于11月17日给西方盟国的一份备忘录中可以得见：英国认为，“西方根本无法阻止苏联移交权力。英国倾向于继续留在柏林与民主德国交涉，必要时承认民主德国。因为西方没有任何人肯值得为承认民主德国而进行一场战争”。时任英国首相的哈罗德·麦克米伦(Harold Macmillan)也表示，“大国间的紧张关系会危及世界和平”，应寻求缓和的政策来“挽救无数无辜的生命”。这反映出麦克米伦政府不愿冒战争，哪怕是军事冲突的风险，而打算用谈判的手段来解决危机，维护其在西柏林的既得利益，承认民主德国是这一主张的最后底线。
正当西方四国意见不一，需要相互协调之际，柏林局势进一步恶化。1958年11月27日，赫鲁晓夫再次发表演说，称“西柏林已经成为不受欢迎的毒瘤，必须进行外科手术”目，并同时给美英法三国递交了内容相同的最后通牒式的照会。照会宣称，苏联准备同民主德国谈判移交柏林权力的问题，建议三国在六个月内结束对西柏林的占领并将其设为一个非军事化的自由城市，由联合国监督。届时，苏联将同民主德国单独签约移交权力。同时赫鲁晓夫还警告西方不得采取威胁和平的挑衅行为。赫鲁晓夫“最后通牒”式的声明以及对三国照会的发出，使东西方之间的关系顿时紧张，第二次柏林危机正式开始。
收到苏联照会后，麦克米伦于11月28日给外交大臣塞尔温·劳埃德(selwyn Lloyd)送去了一份备忘录。备忘录上表示：“柏林问题，事实上是为期六个月的最后通牒。我们将无法避免进行谈判。怎么去进行呢?是否一定会导致讨论统一德国的前途和讨论可能提出的‘解除条约的计划’呢?至于俄国，赫鲁晓夫也许真的在准备一次没有中国参加的最高级会议。那样的话，由我带头建议开这样的会肯定不是一个坏的策略。”
12月4日，劳埃德在英国下院再次表达了麦克米伦想要与苏联进行会议谈判来解决危机的立场。他说：“我们想保卫我们在柏林的权利以及觉得苏联建议不能接受的这个事实，并不意味着我们将放弃谋求同苏联讨论整个德国问题……我们准备同苏联从各方面来讨论这件事。”
12月10日，外交大臣告知内阁：“政府正打算在即将召开的北约理事会会议上与美、法、联邦德国政府进行讨论，如果苏联结束柏林军事占领的建议迫使西占区陷入封锁，那么对柏林采取缓和政策可能是必要的。”
麦克米伦政府面对苏联照会做出的接连反应，更加明确地表示出英国在这场危机中主张采取缓和政策。英国政府的这一政策，在接下来的外交会面中又得到了进一步的申述与推行。
12月中旬，西方四国外长会议和北约理事会会议在巴黎召开。由于苏联在照会中提出，要把柏林设置为一个“非军事化的自由城市”，美国的“代理人”理论彻底破产。面对苏联的步步紧逼以及同盟内部联邦德国的强硬立场，美国准备了新的应急方案准备在会议上与盟国讨论。这一应急方案包括：“如果苏联移交权力，西方将拒绝接受民主德国官员的检查；如果通行受阻，将‘尝试用有限的武力打开通道’，目的是‘试探苏联的意图’；如果试探受挫，则考虑是否进一步采取其他措施。”然而，会议中，英国和法国都不同意应急计划中的武力步骤，军事行动问题不得不被暂时搁置，美国同意将于1959年1 月在华盛顿就这一问题另外举行三方会谈。因此，美、英、法三国在12月31日答复苏联的照会中，只是拒绝了苏联的建议，强调苏联必须履行有关柏林地位的协议，不接受其把西柏林通道的控制权交给民主德国，并坚定表示，“和平与安全需要美国军队留在西柏林和联邦德国”，但也未提及任何准备诉诸武力的方面。
1959年1月1日和3日，美国和盟国在华盛顿就柏林应急计划再次召开会议进行讨论。会议中，英国和法国依然坚持反对计划中的军事步骤。英国方面认为，在危机初期就做出使用武力的计划，还为时过早，这不仅不会达到军事威慑的目的，而且会适得其反，使危机升级；并阐述了对“有限使用武力”(Limited Use ofForce)计划的两点怀疑理由：首先，在地面显示武力，很容易迫使苏联落入非战即降的两难选择，在冷战背景下，用这种方式试探对手的意图是错误的。其次，除非西方盟国已经做好了一战到底并取得合理战果的准备，否则就不应该进行地面军事试探行动。因此，英方建议，应使用“武装空运”的方式来试探苏联的意图，而非地面上的“有限武力”。麦克米伦也在1月5日的日记中写道：“我确信(虽然美国人一直不大同意)我们不应当虚张声势。如果这样做，就会被俄国人看穿，使我们下不了台。”由此可以看出，柏林危机中，英国一方面极力想要保证柏林的交通安全，另一方面又谨慎行动，避免为柏林交通管理权移交而发生战争。
英美关于“有限使用武力”的分歧给两国政府的下一步行动带来了重要影响。美国担心盟国会偏离美国的引导并影响内部团结，所以加紧制定了更为细致和周全的行动方案，即杜勒斯的“柏林方案”，又称为“双管齐下策略”(Double Barreled Tactics)。这一方案虽然保留了原先计划中准备使用武力施压的内容，但同时也提出了力求在4月中旬召开对苏外长级会议来研究德国问题，并认为可以通过这些会谈作为掩盖，以方便苏联无限期或修改关于柏林的最后通牒。相比现前强硬的政策，美国的这一方案无疑要柔和得多。1月29日，此方案在白宫会议上获得通过，艾森豪威尔总统也积极支持，认为这“照顾了盟国的意图，是盟国中强硬主张和温和主张的折中”。由此，英美两国在召开和平会议讨论柏林问题上的意见开始趋向一致，英法美三国于2月16日照会苏联政府，建议举行四国外长会议讨论德国问题，这不能不说是英国外交施压的结果。尽管如此，英方仍然十分担心因为柏林交通问题而被美国拖入武力冲突之中，于是开始进一步加紧探索和平解决危机的方式和途径。
由于苏联在照会中有六个月的最后期限，西方盟国如果在这一期限内首先提出与苏联进行谈判，会给自己造成不利影响。一则，会给苏联和外界传递西方的害怕与软弱并被迫进行谈判的印象；二则，会进而使西方在与苏联的谈判中处于劣势。无论对美国的“双管齐下战略”，还是英国通过会议谈判的政策，最后期限问题都成为缓和或者解决危机的首要问题。
英国虽然在主张对苏谈判上态度积极，但是也不敢冒谈判失败和孤立于盟国之外的风险，单独提出与苏联进行谈判。1959年1月4日，苏联政治局委员阿纳斯塔斯·米高扬抵美与杜勒斯会晤，他暗示赫鲁晓夫提出的六个月期限只具有指示性质，并不构成最后通牒。英国首相麦克米伦从杜勒斯给他的信中得知这一情况，并在回信中认为苏联政府开始担心对西方照会所带来的后果，企图在政策上有所退却。1月10日，苏联再次向西方三大国发出照会，建议召开一个讨论柏林问题的和平会议，但照会中并没有提到时间限制。麦克米伦认为这似乎证实了米高扬在美国所做的暗示，并认为苏联谈判的大门似乎已经打开。为了不让东西方在政策上的相互拖延而使危机演变成一场灾难，麦克米伦决定进行一次访苏之行。这次出行，也成为英国缓和政策最重要的体现。
2月19日，麦克米伦在内阁会议上提出将对苏联进行一次短暂的访问。“这次访问本质上是探索性的，而非谈判”。他表示将特别就“柏林问题、与之相关的德国问题和欧洲安全问题与苏联进行讨论，以此来试着评估苏联的观点和意图”。此外，当时的英国公众也主张通过谈判缓和紧张局势，社会舆论普遍支持麦克米伦访问苏联，并期望取得积极成果。而且，此时正值英国大选前夕，麦克米伦及其保守党也在积极争取连任首相职务。因此，这次访问不仅是迎合公众愿望的需求，更是一件可以作为竞选资本的工具。
1959年2月21日到3月3日，英国首相麦克米伦对苏联进行了为期十一天的访问。访问期间，苏联政府向麦克米伦表示了“准备随时与西方政府进行谈判”的意愿，并“建议如果5月27日不被接受，那么此后的任何一个日期都可以安排”，“同时苏联政府还将一定程度上修订他们以前关于柏林问题的意见”。这是苏联政府面对英国主动访苏最为直接的回应。3月2日，苏联回复了西方盟国2月16日的照会，建议举行四国首脑会议讨论包括德国和平条约、柏林、欧洲安全和裁军一系列问题。如果不可行，再举行外长会议进行德国和平条约和柏林问题的讨论。3月3日，英苏签署了关于麦克米伦访苏的联合公报。公报的第二条就是：“德国和柏林问题应迅速解决，应在短期内举行有关国家政府的会谈，这种会谈可能给持久的欧洲安全体系奠定基础。”这一公报再次表明了苏联愿意同西方进行谈判解决柏林问题的立场。经过考察，麦克米伦发现苏联之所以会软化态度和立场也是由于“想要避免战争，而且认为如果爆发战争，无论是对西方还是对苏联都一样是灾难”。
可以说，麦克米伦此次出访，虽然没有取得实质性的成果，但是毕竟使苏联接受了召开外长会议的意见，并撤销了在柏林问题上的最后通牒，这就为东西方的进一步谈判扫清了障碍，为危机缓和创造了条件。英国学者柯蒂森·基布尔也(curtis Keeble)曾评论：“这时的麦克米伦获得了良好的双边关系，在此基础上他可以追求他更广阔的目标，即开辟经由外长会议而至四国高峰会议的道路。”这也正道出了麦克米伦访苏的直接成果。
访苏结束后，麦克米伦又先后访问了法国、联邦德国及美国，向各国通报了访苏情况。同时，还试图“使其他盟国相信，面对苏联进行谈判的意愿，做出现实的反应才是明智的”，因此他大力宣传英国通过举行高峰会议来解决危机的对策，说服三国同意其主张。
3月9日，麦克米伦访问法国。法国总理米歇尔·德勃雷(Michel Debre)谴责英国态度软弱，是失败主义者，并表示，法国是“主张强硬”的。同时，在谈到最高级会议的可能性时，德勃雷也不同意英国的意见，戴高乐则对规定最高级会议的明确日期显得非常犹豫，并随后否定了这一想法。法国对谈判并不积极原因有三：第一，认为苏联不想战争，只要西方保持强硬，苏联就会后退。第二，戴高乐需要联邦德国的支持来建立以法国为领导的西欧，因而在柏林问题上支持联邦 德国。第三，法国政府安于现状，不认为谈判比当前会有更好的结果。因此，英国的建议在第一站就遭到了拒绝。
3月12日，麦克米伦访问波恩。联邦德国外交大臣冯·勃兰登纳(Von Bolandengna)态度悲观，认为英国在原则上已经同意了苏联片面解除义务的挑衅行为，使盟国处于被动地位。总理阿登纳(Konrad Adenauer)则不愿德国实现统一，所以不主张谈判德国问题，希望德国和柏林维持现状。第二站，麦克米伦依然无功而返。
3月19日，麦克米伦访问美国。美方倾向于赞同英国的立场，但艾森豪威尔本人还是比较谨慎，只同意“先召开外长会议，若外长会议的发展情况保证能召开一次最高级会议，他将乐于参加”。第三站，英国的缓和主张终于得到了访问国一定程度的接受。
虽然主张召开大国峰会的建议并没有被其他盟国立即采纳，但是通过英国的努力，美、法、联邦德国一致同意先举行四大国外长会议，并商定于5月11日在日内瓦召开。西方盟国之所以把召开日期定于5月27日之前，是有其深意的。一方面，这可以使苏联不能采取单方面行动，同时六个月的最后期限也会由于会议正在进行之中而不得不被搁置，这就为苏联的不行动找到了台阶。而苏联方面亦同意在六个月通牒期满前召开外长会议，也暗示了苏方并不想一硬到底，并非期望通过战争达到目的。
5月11日至8月5日，英美法与苏联就德国问题展开谈判，不久就因双方立场坚决而陷入僵持，最终转入针对柏林问题的谈判。麦克米伦虽有想通过举行大国会议来获取公众舆论支持的初衷，但他更愿意通过盟国的一致行动来迫使苏联做出一些让步，以满足盟国召开大国会议的前提条件，因此表面上，英国也同盟国一起，在西方占领权问题上态度激烈，与苏方互不相让，但是，私下却依然在寻求达成妥协的解决方式。7月13日，英国外交大臣劳埃德受命于麦克米伦，“在不放弃西方占领权的前提下，积极寻求达成柏林历史协议的可能性”。7月27日，麦克米伦再次致函艾森豪威尔总统，“催促美国总统同意在8月末或9月1日召集高峰会议”。但是此时的日内瓦外长会谈却没有实质性的进展，于8月5日无果而终。
但是，在日内瓦会议临近结束之时，艾森豪威尔总统突然邀请赫鲁晓夫访美。艾森豪威尔在给麦克米伦的信中认为此举可以进一步探寻召开峰会的理由。1959年9月，美苏首脑在戴维营举行会谈。会谈中赫鲁晓夫正式表示，“(解决柏林的)实现并不是一个原则问题”，而艾森豪威尔总统也反应积极，同意参加高峰会议。由此表明美国的政策方向终于再次向英国的缓和政策靠拢。
1959年12月19---21日，英美法德四国首脑会议在巴黎召开，这意味着大国高峰会议进入实质性的准备阶段。但是法国和联邦德国方面依然在西柏林的法律地位、对民主德国承认问题以及德国统一问题上立场强硬。法国由于担心德国统一甚至不主张在会议上讨论德国和柏林问题，仅主张谈论裁军问题。英国和美国则担心如果高峰会议不成功会导致新的危机，所以主张在德国和柏林问题的谈判中探索新的达成妥协的可能性，希望有所突破。高峰会议准备阶段中，英美的政策最为接近，因此英国在许多情况下都站在美国一方对法国和联邦德国的主张进行辩驳。
从四国外长会议到高峰会议之前，英国始终以一个大国的角色，在盟国之间积极协调，为峰会的召开和对苏谈判创造缓和的气氛和条件。
然而正当麦克米伦追求多时的大国峰会即将到来之际(峰会定于1960年5月16日召开)，1960年5月1日，“U－2飞机事件”(theU-2affair)爆发。这一突发事件使美苏矛盾骤然升温，致使举世瞩目的巴黎高峰会议最终流产。以麦克米伦为首的英国政府自柏林危机爆发以来追求和平解决危机的努力也随之告一段落。
即便如此，还是不能抹杀英国在柏林危机中采取的缓和政策所起到的作用。事实上，自始至终，英国的政策在法国和联邦德国两个盟国中都没有被完全的采纳，甚至让麦克米伦有“自讨没趣”的感觉。但是美苏两大主角却不约而同地对这一政策表示了不同程度的接纳和欢迎，英国俨然成为缓和美苏矛盾的调停人。不难看出，冷战中的美苏两国在处理军事问题方面还是相当谨慎的，虽为强化国际控制力，双方都表现出了互不相让的强硬态度，但同时也都在为自己寻求一条战争以外的退路，以免背负挑起引发第三次世界大战的罪名，更不愿轻易陷入战争的泥潭。因此，此时英国缓和政策的出台，成为双方可进可退的借力，它所起到的缓和危机的作用是不可替代的。尽管麦克米伦政府期望通过谈判和召开大国峰会来解决危机的政策最终并没有如愿以偿，但最低限度上，它还是起到了延缓危机恶化的作用，这一点是不容忽视的。同时还应该看到，麦克米伦政府的缓和政策是从自身的利益出发的，对战争的恐惧、选举的要求、舆论的压力、提高国际地位的需求都是政策背后的推动力量。而且英国又是柏林危机的当事国之一，它从中执行的政策并非客观公正。其政策也受到其他盟国，尤其是美国的制约，有一定局限性。
此外，麦克米伦政府缓和政策的制定实施对后来英国与盟国的关系发展也产生了重要的影响。在这一过程中，英国与美国在解决危机的立场基本上一致，以及后来英国对美国政策的支持，英美关系得到加强。特别是在此后的古巴导弹危机中，美国更是积极寻求英国支持，使得英美关系在麦克米伦时期达到高峰。但是，英国在柏林危机中始终与法国和联邦德国存在分歧与争议，甚至一度被盟国视为“叛徒”，间接地恶化了与法、联邦德国之间的关系，危机中英国与美国的接近已俨然给法国刻下了英美同盟的深刻印象，引起了法国的警觉。面对英国的加入，法国坚定的拒绝，一直扮演“尴尬伙伴的角色”的英国，也算是为这一政策付出了意料之外的代价。
责任编辑：柳文全
关键词 麦克米伦政府，第二次柏林危机，缓和，冷战
中图分类号 K5 文献标识码 A 文章编号 0457—6241(2009)20—0063—06
1958年，以美苏为首的东西方国家围绕西方驻军在西柏林的去留问题而针锋相对，双方甚至宣称将为此不惜一战。陡然间，紧张气氛浓厚，战争似乎一触即发，这就是历史上的第二次柏林危机。这次危机历时五年之久，其发生、发展及结束对美苏关系今后的走向，乃至整个欧洲局势的发展、东西方关系的变化都有深远影响。近年来，国内外学者对柏林危机问题已进行了较深入的研究，但是由于主角在美苏两方，由此而忽略了其他国家与柏林危机关系的研究，英国即是其一。实际上，英国在第二次柏林危机的整个发展过程中并非一味观望，当时执政的麦克米伦政府始终在西方与苏联之间积极的斡旋，主张利用举行高峰会议及谈判的方式解决危机。特别是在危机发生的初期，英国更是以积极主动的外交方式影响着盟国对苏联政策的制定，推动了东西方关于柏林问题的谈判，促使局势走向缓和。本文试图利用解密的档案文件，揭示英国麦克米伦政府对柏林危机的应对政策及其在危机缓和过程中所起到的重要作用。
1958年11月10日，为欢迎波兰政府代表团的来访，莫斯科体育馆举行了苏波友好集会。会中，赫鲁晓夫提出了应促使柏林局势“正常化”的问题，并指责美、英、法三国己将西柏林变成德意志民主共和国的国中之国，成为西方向东方渗透和侵略的前哨基地，因此应该重新考虑柏林的地位，使西方三国从西柏林撤军，苏方也将考虑把管理柏林的职权移交给民主德国。他同时警告西方：任何反对德意志民主共和国的举动，苏联将认为“就是反对苏联，反对华沙条约组织所有国”，苏联和华约组织将共同“保护德意志民主共和国”。
作为对苏方言论的反应，美国依然坚持原有的“代理人”理论(Agency Theory)，即将民主德国人员视作苏联的代理人，认为应该像给苏联人出示证件和通行令一样向民主德国人出示其证件和通行令。但是这种与民主德国人的低层次接触并不包含对民主德国的外交承认。实行这一政策有两个目的，一则可以通过维持柏林通道畅通的方式来保护柏林西占区的利益，二则又可以避免直接冲突与承认民主德国的两难选择。此外，美国还积极与西方盟国进行协商，以求能尽快发表一个联合声明，争取外交主动，用显示西方国家一致团结和强大力量的方式对苏联施压。可以说，美国此时的对苏政策不温不火，留有很大的回旋余地。
美苏态度亮明之后，西方盟国各成员之间却各有打算。“当事者”之一的联邦德国并不赞成美国的这种“代理人”理论，认为那是对苏的危险让步，会损害联邦德国利益，而是坚决呼吁各盟国对苏采取强硬政策。占领国之一的法国支持联邦德国的强硬立场，反对任何可能导致承认民主德国的行动。但其同时也反对盲目的军事行动，“戴高乐的顾问对美国驻法大使解释说，戴高乐拒绝‘在无法预见的和使用武力将导致全面战争的形势下’作出承诺，法国人力求保持灵活和减少风险”。
英国虽然同样主张维护西方在西柏林的权利，但对此问题还有自己另外的看法，这从其外交部于11月17日给西方盟国的一份备忘录中可以得见：英国认为，“西方根本无法阻止苏联移交权力。英国倾向于继续留在柏林与民主德国交涉，必要时承认民主德国。因为西方没有任何人肯值得为承认民主德国而进行一场战争”。时任英国首相的哈罗德·麦克米伦(Harold Macmillan)也表示，“大国间的紧张关系会危及世界和平”，应寻求缓和的政策来“挽救无数无辜的生命”。这反映出麦克米伦政府不愿冒战争，哪怕是军事冲突的风险，而打算用谈判的手段来解决危机，维护其在西柏林的既得利益，承认民主德国是这一主张的最后底线。
正当西方四国意见不一，需要相互协调之际，柏林局势进一步恶化。1958年11月27日，赫鲁晓夫再次发表演说，称“西柏林已经成为不受欢迎的毒瘤，必须进行外科手术”目，并同时给美英法三国递交了内容相同的最后通牒式的照会。照会宣称，苏联准备同民主德国谈判移交柏林权力的问题，建议三国在六个月内结束对西柏林的占领并将其设为一个非军事化的自由城市，由联合国监督。届时，苏联将同民主德国单独签约移交权力。同时赫鲁晓夫还警告西方不得采取威胁和平的挑衅行为。赫鲁晓夫“最后通牒”式的声明以及对三国照会的发出，使东西方之间的关系顿时紧张，第二次柏林危机正式开始。
收到苏联照会后，麦克米伦于11月28日给外交大臣塞尔温·劳埃德(selwyn Lloyd)送去了一份备忘录。备忘录上表示：“柏林问题，事实上是为期六个月的最后通牒。我们将无法避免进行谈判。怎么去进行呢?是否一定会导致讨论统一德国的前途和讨论可能提出的‘解除条约的计划’呢?至于俄国，赫鲁晓夫也许真的在准备一次没有中国参加的最高级会议。那样的话，由我带头建议开这样的会肯定不是一个坏的策略。”
12月4日，劳埃德在英国下院再次表达了麦克米伦想要与苏联进行会议谈判来解决危机的立场。他说：“我们想保卫我们在柏林的权利以及觉得苏联建议不能接受的这个事实，并不意味着我们将放弃谋求同苏联讨论整个德国问题……我们准备同苏联从各方面来讨论这件事。”
12月10日，外交大臣告知内阁：“政府正打算在即将召开的北约理事会会议上与美、法、联邦德国政府进行讨论，如果苏联结束柏林军事占领的建议迫使西占区陷入封锁，那么对柏林采取缓和政策可能是必要的。”
麦克米伦政府面对苏联照会做出的接连反应，更加明确地表示出英国在这场危机中主张采取缓和政策。英国政府的这一政策，在接下来的外交会面中又得到了进一步的申述与推行。
12月中旬，西方四国外长会议和北约理事会会议在巴黎召开。由于苏联在照会中提出，要把柏林设置为一个“非军事化的自由城市”，美国的“代理人”理论彻底破产。面对苏联的步步紧逼以及同盟内部联邦德国的强硬立场，美国准备了新的应急方案准备在会议上与盟国讨论。这一应急方案包括：“如果苏联移交权力，西方将拒绝接受民主德国官员的检查；如果通行受阻，将‘尝试用有限的武力打开通道’，目的是‘试探苏联的意图’；如果试探受挫，则考虑是否进一步采取其他措施。”然而，会议中，英国和法国都不同意应急计划中的武力步骤，军事行动问题不得不被暂时搁置，美国同意将于1959年1 月在华盛顿就这一问题另外举行三方会谈。因此，美、英、法三国在12月31日答复苏联的照会中，只是拒绝了苏联的建议，强调苏联必须履行有关柏林地位的协议，不接受其把西柏林通道的控制权交给民主德国，并坚定表示，“和平与安全需要美国军队留在西柏林和联邦德国”，但也未提及任何准备诉诸武力的方面。
1959年1月1日和3日，美国和盟国在华盛顿就柏林应急计划再次召开会议进行讨论。会议中，英国和法国依然坚持反对计划中的军事步骤。英国方面认为，在危机初期就做出使用武力的计划，还为时过早，这不仅不会达到军事威慑的目的，而且会适得其反，使危机升级；并阐述了对“有限使用武力”(Limited Use ofForce)计划的两点怀疑理由：首先，在地面显示武力，很容易迫使苏联落入非战即降的两难选择，在冷战背景下，用这种方式试探对手的意图是错误的。其次，除非西方盟国已经做好了一战到底并取得合理战果的准备，否则就不应该进行地面军事试探行动。因此，英方建议，应使用“武装空运”的方式来试探苏联的意图，而非地面上的“有限武力”。麦克米伦也在1月5日的日记中写道：“我确信(虽然美国人一直不大同意)我们不应当虚张声势。如果这样做，就会被俄国人看穿，使我们下不了台。”由此可以看出，柏林危机中，英国一方面极力想要保证柏林的交通安全，另一方面又谨慎行动，避免为柏林交通管理权移交而发生战争。
英美关于“有限使用武力”的分歧给两国政府的下一步行动带来了重要影响。美国担心盟国会偏离美国的引导并影响内部团结，所以加紧制定了更为细致和周全的行动方案，即杜勒斯的“柏林方案”，又称为“双管齐下策略”(Double Barreled Tactics)。这一方案虽然保留了原先计划中准备使用武力施压的内容，但同时也提出了力求在4月中旬召开对苏外长级会议来研究德国问题，并认为可以通过这些会谈作为掩盖，以方便苏联无限期或修改关于柏林的最后通牒。相比现前强硬的政策，美国的这一方案无疑要柔和得多。1月29日，此方案在白宫会议上获得通过，艾森豪威尔总统也积极支持，认为这“照顾了盟国的意图，是盟国中强硬主张和温和主张的折中”。由此，英美两国在召开和平会议讨论柏林问题上的意见开始趋向一致，英法美三国于2月16日照会苏联政府，建议举行四国外长会议讨论德国问题，这不能不说是英国外交施压的结果。尽管如此，英方仍然十分担心因为柏林交通问题而被美国拖入武力冲突之中，于是开始进一步加紧探索和平解决危机的方式和途径。
由于苏联在照会中有六个月的最后期限，西方盟国如果在这一期限内首先提出与苏联进行谈判，会给自己造成不利影响。一则，会给苏联和外界传递西方的害怕与软弱并被迫进行谈判的印象；二则，会进而使西方在与苏联的谈判中处于劣势。无论对美国的“双管齐下战略”，还是英国通过会议谈判的政策，最后期限问题都成为缓和或者解决危机的首要问题。
英国虽然在主张对苏谈判上态度积极，但是也不敢冒谈判失败和孤立于盟国之外的风险，单独提出与苏联进行谈判。1959年1月4日，苏联政治局委员阿纳斯塔斯·米高扬抵美与杜勒斯会晤，他暗示赫鲁晓夫提出的六个月期限只具有指示性质，并不构成最后通牒。英国首相麦克米伦从杜勒斯给他的信中得知这一情况，并在回信中认为苏联政府开始担心对西方照会所带来的后果，企图在政策上有所退却。1月10日，苏联再次向西方三大国发出照会，建议召开一个讨论柏林问题的和平会议，但照会中并没有提到时间限制。麦克米伦认为这似乎证实了米高扬在美国所做的暗示，并认为苏联谈判的大门似乎已经打开。为了不让东西方在政策上的相互拖延而使危机演变成一场灾难，麦克米伦决定进行一次访苏之行。这次出行，也成为英国缓和政策最重要的体现。
2月19日，麦克米伦在内阁会议上提出将对苏联进行一次短暂的访问。“这次访问本质上是探索性的，而非谈判”。他表示将特别就“柏林问题、与之相关的德国问题和欧洲安全问题与苏联进行讨论，以此来试着评估苏联的观点和意图”。此外，当时的英国公众也主张通过谈判缓和紧张局势，社会舆论普遍支持麦克米伦访问苏联，并期望取得积极成果。而且，此时正值英国大选前夕，麦克米伦及其保守党也在积极争取连任首相职务。因此，这次访问不仅是迎合公众愿望的需求，更是一件可以作为竞选资本的工具。
1959年2月21日到3月3日，英国首相麦克米伦对苏联进行了为期十一天的访问。访问期间，苏联政府向麦克米伦表示了“准备随时与西方政府进行谈判”的意愿，并“建议如果5月27日不被接受，那么此后的任何一个日期都可以安排”，“同时苏联政府还将一定程度上修订他们以前关于柏林问题的意见”。这是苏联政府面对英国主动访苏最为直接的回应。3月2日，苏联回复了西方盟国2月16日的照会，建议举行四国首脑会议讨论包括德国和平条约、柏林、欧洲安全和裁军一系列问题。如果不可行，再举行外长会议进行德国和平条约和柏林问题的讨论。3月3日，英苏签署了关于麦克米伦访苏的联合公报。公报的第二条就是：“德国和柏林问题应迅速解决，应在短期内举行有关国家政府的会谈，这种会谈可能给持久的欧洲安全体系奠定基础。”这一公报再次表明了苏联愿意同西方进行谈判解决柏林问题的立场。经过考察，麦克米伦发现苏联之所以会软化态度和立场也是由于“想要避免战争，而且认为如果爆发战争，无论是对西方还是对苏联都一样是灾难”。
可以说，麦克米伦此次出访，虽然没有取得实质性的成果，但是毕竟使苏联接受了召开外长会议的意见，并撤销了在柏林问题上的最后通牒，这就为东西方的进一步谈判扫清了障碍，为危机缓和创造了条件。英国学者柯蒂森·基布尔也(curtis Keeble)曾评论：“这时的麦克米伦获得了良好的双边关系，在此基础上他可以追求他更广阔的目标，即开辟经由外长会议而至四国高峰会议的道路。”这也正道出了麦克米伦访苏的直接成果。
访苏结束后，麦克米伦又先后访问了法国、联邦德国及美国，向各国通报了访苏情况。同时，还试图“使其他盟国相信，面对苏联进行谈判的意愿，做出现实的反应才是明智的”，因此他大力宣传英国通过举行高峰会议来解决危机的对策，说服三国同意其主张。
3月9日，麦克米伦访问法国。法国总理米歇尔·德勃雷(Michel Debre)谴责英国态度软弱，是失败主义者，并表示，法国是“主张强硬”的。同时，在谈到最高级会议的可能性时，德勃雷也不同意英国的意见，戴高乐则对规定最高级会议的明确日期显得非常犹豫，并随后否定了这一想法。法国对谈判并不积极原因有三：第一，认为苏联不想战争，只要西方保持强硬，苏联就会后退。第二，戴高乐需要联邦德国的支持来建立以法国为领导的西欧，因而在柏林问题上支持联邦 德国。第三，法国政府安于现状，不认为谈判比当前会有更好的结果。因此，英国的建议在第一站就遭到了拒绝。
3月12日，麦克米伦访问波恩。联邦德国外交大臣冯·勃兰登纳(Von Bolandengna)态度悲观，认为英国在原则上已经同意了苏联片面解除义务的挑衅行为，使盟国处于被动地位。总理阿登纳(Konrad Adenauer)则不愿德国实现统一，所以不主张谈判德国问题，希望德国和柏林维持现状。第二站，麦克米伦依然无功而返。
3月19日，麦克米伦访问美国。美方倾向于赞同英国的立场，但艾森豪威尔本人还是比较谨慎，只同意“先召开外长会议，若外长会议的发展情况保证能召开一次最高级会议，他将乐于参加”。第三站，英国的缓和主张终于得到了访问国一定程度的接受。
虽然主张召开大国峰会的建议并没有被其他盟国立即采纳，但是通过英国的努力，美、法、联邦德国一致同意先举行四大国外长会议，并商定于5月11日在日内瓦召开。西方盟国之所以把召开日期定于5月27日之前，是有其深意的。一方面，这可以使苏联不能采取单方面行动，同时六个月的最后期限也会由于会议正在进行之中而不得不被搁置，这就为苏联的不行动找到了台阶。而苏联方面亦同意在六个月通牒期满前召开外长会议，也暗示了苏方并不想一硬到底，并非期望通过战争达到目的。
5月11日至8月5日，英美法与苏联就德国问题展开谈判，不久就因双方立场坚决而陷入僵持，最终转入针对柏林问题的谈判。麦克米伦虽有想通过举行大国会议来获取公众舆论支持的初衷，但他更愿意通过盟国的一致行动来迫使苏联做出一些让步，以满足盟国召开大国会议的前提条件，因此表面上，英国也同盟国一起，在西方占领权问题上态度激烈，与苏方互不相让，但是，私下却依然在寻求达成妥协的解决方式。7月13日，英国外交大臣劳埃德受命于麦克米伦，“在不放弃西方占领权的前提下，积极寻求达成柏林历史协议的可能性”。7月27日，麦克米伦再次致函艾森豪威尔总统，“催促美国总统同意在8月末或9月1日召集高峰会议”。但是此时的日内瓦外长会谈却没有实质性的进展，于8月5日无果而终。
但是，在日内瓦会议临近结束之时，艾森豪威尔总统突然邀请赫鲁晓夫访美。艾森豪威尔在给麦克米伦的信中认为此举可以进一步探寻召开峰会的理由。1959年9月，美苏首脑在戴维营举行会谈。会谈中赫鲁晓夫正式表示，“(解决柏林的)实现并不是一个原则问题”，而艾森豪威尔总统也反应积极，同意参加高峰会议。由此表明美国的政策方向终于再次向英国的缓和政策靠拢。
1959年12月19---21日，英美法德四国首脑会议在巴黎召开，这意味着大国高峰会议进入实质性的准备阶段。但是法国和联邦德国方面依然在西柏林的法律地位、对民主德国承认问题以及德国统一问题上立场强硬。法国由于担心德国统一甚至不主张在会议上讨论德国和柏林问题，仅主张谈论裁军问题。英国和美国则担心如果高峰会议不成功会导致新的危机，所以主张在德国和柏林问题的谈判中探索新的达成妥协的可能性，希望有所突破。高峰会议准备阶段中，英美的政策最为接近，因此英国在许多情况下都站在美国一方对法国和联邦德国的主张进行辩驳。
从四国外长会议到高峰会议之前，英国始终以一个大国的角色，在盟国之间积极协调，为峰会的召开和对苏谈判创造缓和的气氛和条件。
然而正当麦克米伦追求多时的大国峰会即将到来之际(峰会定于1960年5月16日召开)，1960年5月1日，“U－2飞机事件”(theU-2affair)爆发。这一突发事件使美苏矛盾骤然升温，致使举世瞩目的巴黎高峰会议最终流产。以麦克米伦为首的英国政府自柏林危机爆发以来追求和平解决危机的努力也随之告一段落。
即便如此，还是不能抹杀英国在柏林危机中采取的缓和政策所起到的作用。事实上，自始至终，英国的政策在法国和联邦德国两个盟国中都没有被完全的采纳，甚至让麦克米伦有“自讨没趣”的感觉。但是美苏两大主角却不约而同地对这一政策表示了不同程度的接纳和欢迎，英国俨然成为缓和美苏矛盾的调停人。不难看出，冷战中的美苏两国在处理军事问题方面还是相当谨慎的，虽为强化国际控制力，双方都表现出了互不相让的强硬态度，但同时也都在为自己寻求一条战争以外的退路，以免背负挑起引发第三次世界大战的罪名，更不愿轻易陷入战争的泥潭。因此，此时英国缓和政策的出台，成为双方可进可退的借力，它所起到的缓和危机的作用是不可替代的。尽管麦克米伦政府期望通过谈判和召开大国峰会来解决危机的政策最终并没有如愿以偿，但最低限度上，它还是起到了延缓危机恶化的作用，这一点是不容忽视的。同时还应该看到，麦克米伦政府的缓和政策是从自身的利益出发的，对战争的恐惧、选举的要求、舆论的压力、提高国际地位的需求都是政策背后的推动力量。而且英国又是柏林危机的当事国之一，它从中执行的政策并非客观公正。其政策也受到其他盟国，尤其是美国的制约，有一定局限性。
此外，麦克米伦政府缓和政策的制定实施对后来英国与盟国的关系发展也产生了重要的影响。在这一过程中，英国与美国在解决危机的立场基本上一致，以及后来英国对美国政策的支持，英美关系得到加强。特别是在此后的古巴导弹危机中，美国更是积极寻求英国支持，使得英美关系在麦克米伦时期达到高峰。但是，英国在柏林危机中始终与法国和联邦德国存在分歧与争议，甚至一度被盟国视为“叛徒”，间接地恶化了与法、联邦德国之间的关系，危机中英国与美国的接近已俨然给法国刻下了英美同盟的深刻印象，引起了法国的警觉。面对英国的加入，法国坚定的拒绝，一直扮演“尴尬伙伴的角色”的英国，也算是为这一政策付出了意料之外的代价。
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