摘要：本文首先对我国代建制产生的背景和部分有代表性的国家或地区代建制度的发展现状进行介绍，然后对我国各城市在市政项目对该制度的探索成果进行分析。根据各城市探索成果总结出的两种代表性代建制度，本文对其优缺点进行深入探究，并对制度发展提出展望和建议。
一、研究背景
经过多年不断地探索，我国工程建设管理体制当前主要是以招标投标制、项目法人责任制和建设监理制等为特色的管理体制，在某种程度上有效提高了我国工程建设水平，但当前的项目管理现状，尤其是政府参与投资主导的市政基础设施项目管理中仍存在一些问题。在政府投资项目中，一方面由于政府投资人在工程项目管理方面的经验不足，随着工程项目的开发进展，超标准、超规模、超预算等项目“三超”现象时有发生;另一方面由于政府投资项目投资主体是各个不同政府单位，大多设立临时机构来对项目建设进行管理，项目结束后解散，造成“只积累了教训，没有转换成经验。”等现象，长久以往会使得政府投资项目管理水平低下，导致财政资金浪费和项目质量低下等问题。
2004年国务院发布《关于投资体制改革的决定》，文件中针对项目管理制度问题提出了加快推行非经营性政府投资项目的“代建制”。代建制是指由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直到项目竣工后交付使用人的项目建设管理模式。
市政工程项目投资建设属于政府投资项目的一种，凭借着政府机构特有的行政权利和职能来管理和运作。市政工程项目的主管者是政府，负责对项目从投资决策、资金调拨、落实施工企业到建成交付使用的全过程，对行政力量在经济运行与资源配置中起主导作用是这种管理模式的特征。政府主导的市政投资项目往往追求投资规模和建设进度，对投资效益和质量与安全关注不够，不利于财政资金高效使用。从以往项目建设中发生的质量安全事故分析中可知，代建制仍然存在代建单位和建设单位容易出现多头管理，责任界限的不明晰等问题。因此，代建制下代建项目的质量、安全和资金使用效率问题得到了政府及其事业单位的广泛关注。
二、代建制度的国内外发展现状
目前针对发达国家和地区政府投资项目管理模式已有较多成果，各发达国家和地区政府投资项目具有不同特点。非经营性投资项目在实施过程中，一般由专业化的政府成立相应工程管理部门直接管理。工程管理部门在项目的实施时只行使项目业主对设计、施工和监理等各方的统筹管理职能，不行使政府的社会管理职能。当前工程的运作模式主要分为三大类，分别为美国模式、中国香港特区模式、德国模式：
1.美国模式主要面向军事国防发展、基础设施建设和政府办公所需设施建设等方面。由于美国具有比较完善的保险业，在该模式中主要有两个特点：一是建设经理制，二是完备的工程担保与保险制度。为避免政府投资工程的风险问题，投标单位在中标后必须要以业主为权利人向专业担保机构投保，通常有投标担保、履约担保及付款担保，保证政府投资工程实现既定目标。
2.和香港高度商业化的市场管理手段相反，香港政府在管理政府投资工程项目时，主要通过成立一个政府单位—工务局来进行直接管理。香港模式的特点是通过制定公共工程进度计划，对项目前期工作严格管理，按阶段实施项目。
3.德国模式根据德国政府行政区划分实行联邦、州和市镇三级管理。联邦政府负责的一般是大型公共项目，主要有公共交通设施、城市住房和行政设施的建设;州政府负责的主要是各州教育、医疗设施等建设;市镇负责的主要是社会福利设施等方面的建设。德国模式的特殊是没有监理和专门的政府监管机构，而是由取得相关执照的审核检验工程师负责工程建设全过程的质量管理和监督，对工程质量负责。
三、我国的代建制度体系现状
对非经营性政府投资项目，当前我国在《关于投资体制改革的决定》中提到需加快推行“代建制”，也就是通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责项目全过程管理，对项目投资、质量和工期严格把关，在项目竣工验收后移交给使用单位。2015年7月1日施行的《公路建设项目代建管理办法》中规定，代建单位应同时满足以下要求：1.具有独立的法人资格;2.有满足公路工程项目建设需要的组织机构和质量、安全、环境保护等方面的管理制度;3.依据相关法规和合同，履行工程质量、安全等相关责任;4.负责质量缺陷责任期内的缺陷维修工作管理，配合项目法人准备竣工验收相关工作。目前我国的代建制发展主要由各地政府根据不同市场环境和政府管理手段来进行实践和探索。总结我国的代建制发展可知，现行各城市的代建制度主要可以分为以下两种：
一种是“公司代建制”，代表城市主要是北京和上海。在该模式下，政府选定一家或者多家有良好建设管理业绩并可承担投资风险的项目管理公司参与代建竞争，综合各方面考虑后择优选择一家公司进行代建管理。“公司代建制”的好处是对代建主体引入竞争，提高代建单位的积极性，但是如果政府单位专业技术能力不高，会造成与代建公司沟通困难，项目要求难以传达等缺点，同时也会产生代建单位与使用单位串通提高概述的廉政风险。
第二种是“政府集中代建制”，即“工务局”模式，其中代表城市为广州和深圳。广东省人民政府在调研后印发《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》（粤府〔2016〕36号），该办法对代建制进行定义，指由省政府设立相关代建项目管理机构，对省政府牵头投资的省属非经营性项目实施建设管理工作，负责组织项目从可研到竣工验收全过程跟进等工作，对项目投资、质量安全和工期进度进行控制，竣工验收后移交使用单位等制度。以广州市政府为例，通过设立具有较强经济、技术实力的代建管理机构（如广州市重点公共建设项目管理中心和广州市中心区交通项目管理中心等），对政府投资项目进行代建管理。“政府集中代建制”的好处是既可以以政府部门机构的身份进行直接工程管理，降低建设过程中的各种沟通协调成本，也可以简化变更流程，提高效率。但是该模式也存在需要新设立机构，超概责任由政府承担等问题。
四、我国代建制度的不足与展望
当前，全国针对项目代建仍没有统一的市政建设管理制度。我国虽然在关于项目合同约定上有《建筑法》和《合同法》等法律，但是其包含的范围太大，不能有效指导和约定代建这种在我国属于新生且细分的领域。因此，我国各个地方根据自身的需求来进行代建管理。在市政建设中同时存在政府直接管理、设定事业单位进行管理和成立专门的公司进行管理等管理方式，这样既造成了资源上的浪费，又让工程质量安全管理出现多头管理现象，政府、业主及投资公司之间质量安全的界面不清晰等问题。鉴于以上不足，对我国代建制度的发展作出以下展望：
（一）通过合同明确参建各方的利益和责任。在进行代建管理时，建设单位与代建单位必须签订委托合同或协议，从合同上明晰双方质量安全的责任，从合同上明确安全生产责任的链条。在责任追究上，代建单位负合同约定责任，建设单位负监督管理责任。
（二）代建制度中参与的各方职责和基本的运作框架要明晰。要建立市场化的运作模式，建立起各方之间的责任制度，规定好可操作的工艺流程。同时，要加快推进相关规章制度和标准化流程建设。
（三）信誉是代建单位的生命所在。要建立起代建单位的市场化运作模式，代建单位要把信誉视作为生命，没有信誉就没有生存的市场。同时，代建单位要提高管理水平，从而取得业主的信任。要建立起专门的市场监督制度，建立黑名单和红名单制度，在社会上进行公布，形成社会联动的市场化信用约束机制，由社会信誉评价机构承担代建单位信用评价工作。
参考文献
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